Глава 3. Оценка обоснованности и достоверности параметров доходной базы неналоговых доходов (в части, относящейся к компетенции Направления, возглавляемого аудитором А.А. Пискуновым)
Суммарные объемы неналоговых доходов на 2010-2012 годы составят
10 166 096,1 млн рублей, в том числе: в 2010 году – 3 238 947,5 млн рублей (46,6 % общей суммы доходов бюджета), в 2011 году – 3 380 231,7 млн рублей (45,3 %), в 2012 году – 3 548 063,0 млн рублей (44 %), или 7,5 %, 7,0 % и 6,6 % соответственно от прогнозируемого объема ВВП.
Таким образом, наблюдается тенденция снижения уровня неналоговых доходов, как в общем объеме доходов федерального бюджета, так и по отношению к ВВП.
По сравнению с уточненной оценкой исполнения федерального бюджета на 2009 год прогнозируемые в 2010 году неналоговые доходы в номинальном выражении увеличатся на 235 742,8 млн рублей, или на 7,8 %, а в реальном выражении снизятся на 64 577,7 млн рублей, или на 2,0 %.
В 2011 году по сравнению с 2009 годом указанные доходы планируются в объеме 3 380 231,7 млн рублей, то есть с увеличением в номинальном выражении на 377 027,1 млн рублей, или на 12,6 % и снижением в реальном выражении на 187 575,4 млн рублей или на 5,3 %. В 2012 году по сравнению с 2009 годом планируется увеличение неналоговых доходов в номинальном выражении на 544 858,3 млн рублей, или на 18,1 %. В реальном выражении за указанный период они снизятся на 269 490,6 млн рублей, или на 7,1 %.
3.1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (КБК 1 11 00000 00 0000 00) – свод
3.1.1. В Законопроекте о бюджете общий объем поступления доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (КБК 1 11 00000 00 0000 00), администрируемых соответствующими главными администраторами, включая Росимущество, предусмотрен на 2010 год в сумме 263 874,1 млн рублей. Это выше уточненной оценки показателя дохода на 2009 год в номинальном выражении на 160 703,0 млн рублей, или в 1,5 раза. На 2011 год указанные доходы планируются в объеме 279 857,3 млн рублей, на 2012 год – 221 009,5 млн рублей.
Основные поступления данных доходов формируются за счет:
доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталов хозяйствующих товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации;
доходов, полученных от размещения средств федерального бюджета;
процентов, полученных от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, и процентов по государственным кредитам;
доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности;
доходов от перечисления части прибыли Банком России;
платежей от государственных унитарных предприятий;
прочих доходов от использования имущества и прав, находящихся в собственности Российской Федерации.
Динамика доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, за 2009-2012 годы (прогноз) приведена на рисунке 3.1.
Рисунок № 3.1
3.1.2. Анализ показал, что увеличение в 2010 году (в 2,5 раза) по сравнению с 2009 годом поступлений данных доходов будет обеспечено в результате поступления доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в сумме 99 248,6 млн рублей, и доходов от размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты в кредитных организациях в сумме 10 033,3 млн рублей, а также увеличением (по сравнению с 2009 годом) доходов на 26 188,2 млн рублей от перечисления 75 % прибыли, полученной Банком России по итогам 2009 года (начиная с 1 января 2010 года).
При этом отмечается, что использование Резервного фонда в 2010 году на финансирование дефицита федерального бюджета приведет к тому, что уже в 2010 году он окажется полностью исчерпан, в результате чего, начиная с 2011 года, поступления доходов от управления средствами Резервного фонда прекратятся. Предполагаемое использование средств Фонда национального благосостояния на финансирование части трансферта из федерального бюджета (для финансирования дефицита Пенсионного фонда) приведет к постепенному снижению объемов Фонда (может быть полностью исчерпан уже в 2014-2015 годах). В результате этого, начиная с 2011 года, поступления доходов от управления средствами Фонда национального благосостоянию будут уменьшаться.
Несмотря на увеличение объемов данных доходов с 103 171,1 млн рублей в 2009 году до 220 407,9 млн рублей в 2012 году (рост на 117 236,8 млн рублей), доля данных доходов в общем объеме доходов федерального бюджета в 2010 и 2011 годах составит около 3,7 %, в 2012 году – только 2,7%. Показанная динамика снижения уровня доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, свидетельствует о невыполнении в полном объеме задачи, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах, по мобилизации дополнительных бюджетных доходов и обращении пристального внимания на проблему неналоговых доходов, в части увеличения доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, их объективной оценки, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов.
3.1.3. В части, касающейся вида доходов КБК 1 11 01010 01 0000 120 «Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации», отмечается, что, начиная с 2010 года, его главными администратора являются Росимущество (глава 167), Минобороны России (глава 187) и Управление делами Президента Российской Федерации (глава 303).12 В 2009 году и более ранние периоды функции администратора данного дохода исполнялись только Росимуществом.
В то же время, как показал анализ, в проекте бюджета на 2010 год по данному виду доходов прогнозируются поступления средств на сумму: на 2010 год – 44 986,0 млн рублей, на 2011 год – 77 782,0 млн рублей, на 2012 год – 78 137,5 млн рублей. При этом администратором этих доходов является исключительно Росимущество. Прогнозируемые суммы поступления данного дохода по Минобороны России и УД Президента Российской Федерации в общий объем доходов федерального бюджета на 2010-2012 годы не включены.
Согласно пояснительной записке к Законопроекту о бюджете поступления в федеральный бюджет дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, планируются на 2010 год на 34 574 млн рублей, или в 4,3 раза, больше уточненной оценки 2009 года. Это объясняется пересмотром дивидендной политики и возвратом к обязательной выплате дивидендов всеми акционерными обществами.
В состав указанных сумм доходов на 2010 год входят дивиденды, подлежащие выплате акционерными обществами по акциям, находящимся в федеральной собственности, в размере 26 986,0 млн рублей, а также фиксированный доход в виде дивидендов по привилегированным акциям в сумме 18 000,0 млн рублей.
Отмечается, что получение фиксированного дохода в виде дивидендов по привилегированным акциям прогнозируется в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2009 года № 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков».
Примечание: Согласно статье 6 данного Закона в целях реализации процедуры повышения капитализации банков Правительство Российской Федерации с 21 июля 2009 года (со дня официального опубликования закона) по 31 декабря 2010 года включительно вправе осуществлять эмиссию облигаций федерального займа со сроком погашения не позднее 31 декабря 2019 года и выплатой купонного дохода один раз в год в объеме, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период.
Анализ показал, что установленные Федеральным законом № 181-ФЗ процедуры, связанные с повышением капитализации банка и получением, в конечном счете, государством дивидендов по привилегированным акциям, связаны со значительными рисками неполучения в полном объеме таких доходов в федеральный бюджет в 2010 году. Данные риски обусловлены как длительностью проведения и регистрации эмиссии, так и многофакторной зависимостью получения годовых дивидендов от прибыльности работы банка, и установленной федеральным законом о федеральном бюджете величины купонного дохода, внесением необходимых изменений в уставы банков, одобрением сделок советом директоров и другие.
Учитывая, что решения органов управления банков (общее собрание или совет директоров) по вопросу выплаты ежегодных дивидендов по итогам года проходят, как правило, в мае-июле года, следующего за отчетным, по мнению Счетной палаты, получение в 2010 году фиксированного дохода в виде дивидендов по привилегированным акциям в сумме 18 000,0 млн рублей будет проблематичным.
Кроме того, до настоящего не решен вопрос о назначении Правительством Российской Федерации уполномоченного федерального органа, ответственного за:
рассмотрение предложений банков об участии в процедуре повышения капитализации (статья 4 Закона);
заключение с банком, утвердившим решение о выпуске привилегированных акций в рамках участия в процедуре повышения капитализации, договор мены привилегированных акций, размещаемых этим банком в рамках процедуры повышения капитализации, на облигации федерального займа (статья 7 Закона).
3.1.4. В части, касающейся вида доходов, получаемых в виде арендной платы, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), КБК 1 11 05021 01 0000 120 (свод), отмечается:
В материалах, представленных с проектом федерального бюджета на 2010- 2012 годы, поступления по данному КБК в 2010 году прогнозируются в сумме 4 800,9 млн рублей, что на 1 029,9 млн рублей (или на 27,3 %) больше ожидаемых поступлений текущего года.
По информации Минфина России, данный прогноз включает в себя поступления доходов по следующим администраторам данного вида доходов: Росимущество (глава 167) – в сумме 3 373,0 млн рублей, Минобороны России (глава 187) – 100,0 млн рублей и Управление делами Президента Российской Федерации (глава 303) – 1 328,0 млн рублей.
В 2011 году прогнозируются поступления в сумме 4 605,13 млн рублей (в том числе по главе 303 – 1 327,1 млн рублей), то есть со снижением поступлений по сравнению с 2010 годом в номинальном выражении на 195,9 млн рублей, или на 4,1 %.
В 2012 году указанные доходы планируются в сумме 4 500,9 млн рублей (в том числе по главе 303 – 1 358,0 млн рублей), то есть со снижением по сравнению с 2011 годом в номинальном выражении на 104,14 млн рублей, или на 2,3 %.
3.1.5. В части, касающейся вида доходов, от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных автономных учреждений), КБК 1 11 05031 01 0000 120 (свод), отмечается:
В материалах, представленных с проектом федерального бюджета на 2010-2012 годы, указанные доходы прогнозируются в 2010 году в сумме 2 785,7 млн рублей, что больше ожидаемых поступлений текущего года в номинальном выражении на 785,7 млн рублей, или на 39,3 %. По информации Минфина России, данный прогноз включает в себя поступления доходов по Росимуществу (глава 167) в сумме 1 785,7 млн рублей и по Минобороны России (глава 187) в сумме 1 000,0 млн рублей.
В прогноз доходов на 2011 и 2012 годы включены доходы, администрируемые Росимуществом. Минобороны России на указанный период данные доходы не планировались. В результате, в 2011 году указанные доходы планируются в сумме 1 428,5 млн рублей, то есть со снижением по сравнению с предыдущим годом на сумму 1 357,2 млн рублей, или на 48,7 %. В 2012 году их общий объем прогнозируется в сумме 1 142,9 млн рублей, то есть со снижением по сравнению с предыдущим годом в номинальном выражении на 285,6 млн рублей, или на 20,0 процентов.
3.1.6. В части доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, КБК 1 11 07011 01 0000 120 (свод), отмечается:
В материалах, представленных с проектом федерального бюджета на 2010–2012 годы, объем данных доходов предусмотрен в 2010 году в сумме 6 406,3 млн рублей, что на 4 452,1 млн рублей (или на 227,8 %) больше ожидаемых поступлений 2009 года. По информации Минфина России, данный прогноз включает в себя поступления доходов по Росимуществу (глава 167) в сумме 6 307,6 млн рублей и Управлению делами Президента Российской Федерации (глава 303) – 98,6 млн рублей.
В 2011 году прогнозируется получение доходов в сумме 5 566,9 млн рублей, то есть с уменьшением по сравнению с предыдущим годом на 839,4 млн рублей, в том числе по Росимуществу планируются поступления в размере 5 463,3 млн рублей и по Управлению делами Президента Российской Федерации – 103,6 млн рублей.
В 2012 году указанные доходы прогнозируются в сумме 5 125,7 млн рублей, то есть со снижением по сравнению с предыдущим годом в номинальном выражении на 441,2 млн рублей, или на 7,9 %, из них по Росимуществу планируются поступления в размере 5 020,2 млн рублей и по Управлению делами Президента Российской Федерации - 105,5 млн рублей.
(Более подробно анализ доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, администрируемых Росимуществом, приведен в соответствующих разделах настоящего заключения).
3.2. Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства
(КБК 1 13 00000 00 0000 000) – свод
3.2.1. В Законопроекте о бюджете поступления доходов оказания платных услуг и компенсации затрат государства предусмотрены на 2010 год в объеме 123 260,0 млн рублей. Это выше уточненной оценки 2009 года (106 855,0 млн рублей) в номинальном выражении на 16 405,0 млн рублей, или на 15,4 %. Главными администраторами по данному доходу выступают различные федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции.
В 2011 году поступления данного вида доходов в номинальном выражении составят 99 992,8 млн рублей и в 2012 году – 99 861,3 млн рублей. При этом отмечается, что в номинальном выражении прогнозируемое снижение объемов доходов в 2012 году по сравнению с 2010 годом составит на 23 398,7 млн рублей, в реальном выражении – на 31 700,0 млн рублей. В общем объеме доходов федерального бюджета данные доходы в 2010 году составят 1,7 % и в 2012 году – 1,2 %.
Основные поступления данных доходов формируются за счет:
доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства (доходы от операций с государственным материальным резервом, плата за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями МВД России, средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, другие доходы);
лицензионных сборов;
прочих доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства.
3.2.2. Прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета
(КБК 1 13 03010 01 0000 130) – свод
В Законопроекте о бюджете прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета
(КБК 1 13 03010 01 0000 130)13 предусмотрены на 2010 год в объеме 629,5 млн рублей. Это меньше уточненной оценки 2009 года (1 172,4 млн рублей) в номинальном выражении на 542,9 млн рублей, или на 46,3 %. На 2011 и 2012 годы данные доходы составят 631,2 млн рублей и 532,0 млн рублей. В 2012 году прогнозируется снижение объемов доходов по прочим доходам от оказания платных услуг (по сравнению с 2009 годом) на 640,0 млн рублей. Следует отметить, что в пояснительной записке к законопроекту не содержится анализа факторов, влияющих на снижение поступлений в федеральный бюджет указанного вида доходов.
Главными администраторами по данному доходу выступают различные федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции.
3.3. Доходы от продажи материальных и нематериальных активов
(КБК 1 14 00000 00 0000 000) – свод |
