Глава 1.Бюджетные организации - инструмент реализации распределительной функции бюджета Часть 1.1.Место бюджетных организаций в деятельности общественного сектора
Так как целью данного исследования является получение глубокого представления о роли бюджетных организаций в экономике страны, целесообразно, во-первых, рассмотреть институт государства с экономической точки зрения, согласно которой государство представляет собой не столько систему политической организации общества, сколько своеобразный(специфический) сектор экономики, и, во-вторых, понять, какое место бюджетные учреждения занимают в этом специфическом секторе, или, другими словами, в бюджетной системе страны. С точки зрения экономического подхода , деятельность государства, как и любого другого экономического агента, сводится к рациональному применению ограниченных ресурсов, находящихся в его распоряжении, для достижения тех или иных целей. Общеизвестный факт, что государство выполняет определенный ряд возложенных на него функций(обязательств), в том числе и экономических. Для выполнения этих функций государству необходимо мобилизовать ресурсы. Основная часть мобилизуемых ресурсов государство получает, ограничивая права граждан и организаций, находящихся под его юрисдикцией, на получаемые ими доходы, присваивая себе их некоторую установленную законом часть. Таким образом, экономический подход рассматривает государство не просто как инстанцию, обладающую регулятивными полномочиями , а как субъект экономической деятельности, который распоряжается мобилизованными ресурсами с целью выполнить возложенные на него функции.
Совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства, образует общественный сектор экономики1. Следует отметить, что к ключевым составляющим общественного сектора относятся не только предприятия и учреждения, находящиеся в собственности государства, но, поскольку государство рассматривается в качестве экономического агента, ключевым ресурсом являются денежные средства. Таким образом, основным компонентом общественного сектора являются государственные финансы, или , иными словами, государственный бюджет, его доходы и расходы. Здесь важно отметить, что государственный бюджет является главным источником формирования так называемого общественного фонда потребления, представляющего собой безвозмездное распределение материальных и духовных благ между населением страны.
Одной из главных функций, на выполнение которой призван общественный сектор экономики, является распределительная функция. В чем она заключается? Как известно, любому государству свойственно расслоение населения по доходам. Роль же общественного сектора в данной ситуации заключается в гарантированном обеспечении каждого, прежде всего групп населения с самыми низкими доходами и доходами ниже прожиточного минимума, минимальным набором социальных благ и услуг на бесплатной или льготной основе за счет средств, аккумулированных в результате налогообложения как личных доходов, так и доходов предприятий и организаций.
С реализацией данной функции тесно связана и деятельность государства по преодолению провалов рынка, а именно интернализации внешних эффектов. Известно, что реализация производственной или иных видов деятельности во многих случаях связана с внешними эффектами - выгодами или издержками, которые, соответственно, получают или несут посторонние лица. Если рассматривать данное явления в рамках экономической теории, то можно сказать, что внешние эффекты «возникают, когда на значение функции полезности индивида или производственной функции предприятия непосредственно влияет на производственное и потребительское поведение других лиц или организаций»2.
С реализацией распределительной функции связано наличие именно положительных внешних эффектов, поскольку мы имеем дело с производством социально значимых благ(услуг) в таких сферах как образование, здравоохранение, культура и др., потребление которых способно принести выгоды не только самим потребителям, но и посторонним лицам. К примеру, вакцинация от инфекционных заболеваний позволит сохранить здоровье не только человека, которому сделали прививку, но и людей, с которыми он состоит в тех или иных социальных связях. При этом очевидно, что «если бы сферы, порождающие позитивные экстерналии, развивались исключительно под влиянием рынка, имело бы место недопроизводство соответствующих товаров и услуг по сравнению с оптимальным уровнем»3.Это можно объяснить тем, что для преодоления неэффективности, которая порождается наличием внешних эффектов, чисто путем добровольных соглашений между заинтересованными участниками рыночных отношений, необходимо выполнение двух условий теоремы Коуза, а именно спецификация прав собственности и отсутствие транзакционных издержек4. Но «поскольку в действительности транзакционные издержки не равны нулю и, более того, зачастую очень высоки, рынки, способные обеспечивать интернализацию внешних эффектов, складываются сравнительно редко5». Здесь необходимо вмешательство государства, которое способно взять на себя интернализацию экстерналий. Итак, очевидна оправданность вмешательства государства в рыночную экономику для осуществления перераспределительных процессов.
Однако в зависимости от характера социальной политики, которую проводит то или иное государство, реализация распределительной функции в неравной степени лежит на общественном секторе экономики разных государств. Дело в том, что средства государственного бюджета составляют большой процент так называемого общественного фонда потребления, представляющего собой безвозмездное распределение материальных и духовных благ между населением страны6.Соответственно, и каналы распределения этого фонда будут в основном бюджетные, то есть распределяться через бюджетную систему. Однако часть этого фонда также формируется за счет средств, которые выделяются ведомствами и предприятиями на социальное развитие своих работников .Таким образом, в зависимости от удельного веса общественного сектора экономики и от традиций и особенностей проводимой государством социальной и экономической политики, степень ответственности общественного сектора за реализацию распределительной функции и доля ведомственно - корпоративных каналов в распределении фонда общественного потребления могут сильно варьироваться.
Согласно теории Якобсона, для определения удельного веса общественного сектора в экономике стран наиболее представительны показатели удельного веса доходов и расходов общественного сектора в ВВП и национальном доходе, так как эти показатели демонстрируют долю рассматриваемого сектора в совокупной экономической активности. Также полезно рассмотреть и масштабы государственной собственности7.
Таблица . Доля государственных расходов(консолидированного бюджета) в ВВП за 2000-2015 гг., %8
Страна
|
2000г
|
2015г*(прогноз)
|
США
|
35,7
|
36,5
|
Германия
|
42,9
|
42,8
|
Россия
|
42,4
|
43,3
|
Таблица . Доля государственной собственности на 2008 год ,% 9
США
|
Германия
|
Россия
|
32
|
48
|
6710
|
Из данных Таблиц 1 и 2 можно сделать вывод, что удельный вес общественного сектора в экономике США в сравнении с ситуацией в Германии относительно мал. Это позволяет судить о том, что в Германии перераспределительная функция преимущественно лежит на общественном секторе экономике и бюджетные каналы распределения обладает абсолютным преимуществом перед ведомственно - корпоративными каналами . В случае экономики США реализуется другая модель распределения общественных благ, характеризующаяся значимым присутствием ведомственно - корпоративных каналов распределения. Данные таблиц отражают также и особенности экономической политики, проводимой данными странами. Общеизвестный факт, что экономика Германии организована по принципам социально ориентированного рыночного хозяйства, для которого характерны гораздо большие масштабы вмешательства государства и более активная социальная политика, чем в США.
Что касается России, то на современном этапе реализуется «немецкая» модель распределения общественных благ. Это объясняется не только особенностями политики государства, которая разрабатывается исходя из понимания такого явления, как традиционная зависимость большей части населения страны от государственного субсидирования потребления социально значимых благ в сфере образования, здравоохранения, культуры и тд, но и рядом других объективных причин. Как утверждает Поляк, «предприятия не имеют достаточных средств для финансирования принадлежащих им объектов социально-культурного и жилищно-коммунального назначения, поэтому происходит массовая передача таких объектов в ведение территориальных органов власти».По прогнозам Поляка, даже в процессе восстановления экономики после экономического кризиса «предприятия вряд ли смогут восстановить в таком объеме сеть ведомственных социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов и за счет выделяемых из прибыли средств на социальное развитие своих работников будут оплачивать социальные услуги муниципальных предприятий и учреждений»11.
Однако если сравнить объем социальных расходов на душу населения в Германии в 2008 году - 7,537 тыс. евро12, - что составляет порядка 18,3 % от среднегодовой номинальной зарплаты в Германии (41тыс. евро в 2008 году по данным Евростата), с аналогичными показателем в среднем по субъекту РФ -28,8 тыс. рублей13, - что составляет 13,3% от средней годовой номинальной российской зарплаты (216 тыс. рублей в 2008 году по данным Росстата), то можно сделать вывод, что нашей стране есть к чему стремиться. Данное сравнение более наглядно показано на Рисунках 1 и 2.
Рисунок . Социальные расходы на душу населения в Германии
Рисунок . Социальные расходы на душу населения в России
Для дальнейшего понимания роли бюджетных организаций в экономике страны необходимо также определить их место в бюджетной системе страны. Прежде всего необходимо рассмотреть предлагаемые законодательством определения.
Согласно статье 6 БК РФ, «казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы»14
Согласно статье 9.2 ФЗ РФ №7 «О некоммерческих организациях», «Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах»15.
«Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами»16.
Как видно, единый закон, регулирующий все типы учреждений, отсутствует. Из этого факта и вытекает гипотеза данной работы ,согласно которой создание единого закона и не требуется, поскольку предназначения каждого из типов учреждений отличны друг от друга.
Из официальных определений вытекает правовое положение бюджетных учреждений в качестве конечной инстанции, куда по бюджетным каналам распределения поступают средства из общественного фонда потребления для того чтобы бюджетные организации имели возможность выполнить основную цель своего существования, а именно обеспечить население социальным благами и услугами на бесплатной или льготной основе. Иными словами, существование бюджетных организаций в нашей стране обусловлено тем, что государство использует их в качестве одного из инструментов реализации государственной социальной политики. Примечательно, что законодательством также предписано, что все бюджетные учреждения теперь имеют возможность помимо бюджетных услуг предоставлять населению дополнительные услуги на платной основе и тем самым развивать источники финансирования за счет собственной деятельности.
Из вышесказанного следует, что удельный вес общественного сектора в нашей стране очень велик. Традиция экономического хозяйства нашей страны такова, что население находится в сильной зависимости от социальной политики государства, поскольку оно является единственным экономическим агентом, обладающим властью и достаточным количеством ресурсов для реализации перераспределительных процессов и субсидирования производства и потребления социально значимых благ. Роль же бюджетных организаций в деятельности общественного сектора заключается в том, что они являются инстанциями, функционирующими в качестве инструмента реализации социальной политики государства.
|
