Часть 1.2.Функционирование бюджетных организаций в качестве инструмента реализации распределительной функции бюджета
Для того, чтобы проследить значимость бюджетных организациями нашей страны как инструмента, с помощью которого общественный сектор экономики выполняет возложенные на него функции, целесообразно рассмотреть долю совокупного валового внутреннего продукта, которая перераспределяется всеми тремя типами учреждениями нашей страны. Далее это будет сделано на примере федеральных бюджетных организаций. Для более глубокого анализа будет сделан подсчет данной величины по различным отраслям и типам федеральных учреждений. Более того, объем средств, перераспределяемых бюджетными организациями ,будет рассмотрен в динамике за 2012 и 2013 года .
Для начала вычтем, какова была доля бюджетных ассигнований, выделяемых федеральным бюджетом в пяти основных отраслях, где функционируют бюджетные организации, в % ВВП в 2012 в 2013 годах. Данные представлены в Таблице 3.
Для этого целесообразно рассмотреть Приложения 13 к Федеральному закону от 03.12.2012 N 216-ФЗ"О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" под названием «Распределение бюджетных ассигнований на 2013 год по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета» и аналогичное Приложение 12 к Федеральному закону от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".Именно такая классификация расходов позволяет проследить, сколько бюджетных средств ежегодно предусматривается бюджетной росписью на функционирование рассматриваемых нами пяти отраслей, а именно образование, здравоохранение, культура, социальная политика и физкультура и спорт, или, другими словами, по этим разделам классификации расходов. Кроме того, именно такая структура расходов федерального бюджета позволяет проследить объем средств, которые закладываются в бюджете на финансирование выполнения бюджетными организациями своей основной функции в каждой из данных отраслей.
Таблица . Распределение бюджетных ассигнований по пяти разделам классификации расходов федерального бюджета(тыс. рублей)
Показатель
|
Проект федерального бюджета на 2012 год
|
В % к ВВП
|
В % к расходам
|
Проект федерального бюджета на 2013 год
|
В % к ВВП
|
В % к расходам
|
ВВП
|
61 238 000 000,00
|
100,00
|
|
66 515 000 000 ,00
|
100,00
|
|
Расходы федерального бюджета
|
12 957 303 101,10
|
21,16
|
100,00
|
13 387 340 174,70
|
20,43
|
100,00
|
Бюджетные ассигнования
|
11 108 039 113,30
|
18,13
|
86,0
|
11 493 871 092,90
|
17,28
|
86,00
|
в том числе:
|
|
|
|
|
|
|
Образование
|
586 295 076,20
|
0,95
|
4,52
|
607 195 489,30
|
0,91
|
4,53
|
Культура
|
86 057 615,10
|
0,14
|
0,66
|
97 937 106,60
|
0,15
|
0,73
|
Здравоохранение
|
539 300 642,90
|
0,88
|
4,16
|
494 984 375,90
|
0,74
|
3,70
|
Социальная политика
|
3 898 937 715,30
|
6,40
|
30,10
|
3 960 479 655,60
|
6,00
|
29,60
|
Физкультура и спорт
|
42 030 025,80
|
0,07
|
0,33
|
53 807 866,80
|
0,08
|
0,40
|
Более наглядно проследить динамику изменений относительных долей бюджетных ассигнований, выраженных в % к ВВП, которые закладываются в федеральных бюджетах на функционирование каждой из 5 представленных отраслей, можно, построив гистограмму (рис.3).
Рисунок . Распределение бюджетных ассигнований по разделам классификации расходов федерального бюджета за 2012 и 2013 года, в % к ВВП
Чтобы понять, в каком виде приведенные в Таблице 3 суммы бюджетных ассигнований доходят до бюджетных организаций, необходимо отметить, что согласно п. 1 ст. 78.1 БК РФ и п. 5 ст. 79 БК РФ существует три категории доходов автономного и бюджетного учреждений, источником которых выступают бюджетные средства. Первостепенным доходом такого типа является субсидия, которая предоставляется учреждению его учредителем «на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием им в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ)».Примечательно, что на основании федеральных правовых актов для учреждений рассчитываются «два блока нормативных затрат — на оказание государственных (муниципальных) услуг и на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за соответствующими учреждениями»17. Таким образом, данный доход гарантирован любой бюджетной организации федеральным законодательством.
Следующим видом бюджетных источников финансирования учреждений, который также отражен в Приложении 12 к ФЗ-371 и в Приложении 13 к ФЗ-216, являются так называемые субсидии на иные цели, не включающие выполнение государственного или муниципального задания. К сожалению, какими эти цели могут быть, в федеральном законодательстве не разъясняется, однако, если учесть положения статьи 4 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», можно предположить, что эти субсидии включают средства, которые учреждения могут потратить на деятельность, направленную на собственное развитие. По всей видимости, к такой деятельности относятся капитальный ремонт и реконструкция, приобретение основных средств, повышение квалификации персонала учреждения18.
К последнему виду относятся средства, выделяемые в качестве бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности.
Теперь проследим, сколько бюджетных средств из тех, что ежегодно предусматриваются бюджетной росписью по основным разделам расходов федерального бюджета(культура, здравоохранение, социальная политика, физкультура и спорт) поступают в качестве трех основных перечисленных выше видах бюджетных источниках финансирования учреждений.
Культура. Как видно из Таблицы 4, в данной отрасли через бюджетные организации перераспределяется приблизительно 0,0885 % ВВП, причем если рассматривать типы учреждений, то наиболее полно представлены бюджетные учреждения, через которые в данной отрасли перераспределяется порядка 0,088%,в то время, как становится понятно при анализе данных, автономные учреждения в данной отрасли на федеральном уровне полностью отсутствуют, а доля ВВП, перераспределяемая казенными учреждениями, ничтожно мала.
Таблица . Распределение средств федерального бюджета по различным типам бюджетных организаций в сфере культуры
Культура,кинематография
|
|
2012 год
|
2013 год
|
Вид бюджетного дохода
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
%от ВВП
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от
ВВП
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности КУ
|
2
|
331371
|
0,0005
|
2
|
621516
|
0,0009
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности БУ
|
4
|
15187826
|
0,0250
|
3
|
16826188
|
0,0250
|
Субсидии БУ на финансовое обеспечение госзадания
|
13
|
27530198
|
0,0450
|
13
|
35197152
|
0,0540
|
Субсидии БУ
на иные цели
|
12
|
11071015
|
0,0180
|
11
|
10070237
|
0,0150
|
Всего
|
|
54120410
|
0,0885
|
|
62715093
|
0,0950
|
Если сравнить упомянутые выше цифры с долей ВВП, которая выделяется в целом на отрасль, а именно 0,14%(см. Таблицу 3),то можно сделать вывод, что на выполнение основной цели создания бюджетных организаций - оказание гражданам социальных услуг - уходит две трети средств, поступающих в эту сферу из бюджета.
Что касается данных 2013 года, то наблюдается увеличение всех показателей. Так, доля ВВП, перераспределяемая бюджетными учреждениями, составила 0,094%,а если смотреть по всем типам учреждений в целом, наблюдается возрастание показателя до 0,095%ВВП. Однако в соотношении с показателем объема средств, выделенных в федеральном бюджете 2013 года для сферы в целом, данный показатель остался неизменным.
Здравоохранение. Таблица 5 показывает, что общая доля ВВП, которая перераспределяется всеми тремя типами бюджетных организаций в области здравоохранения, в 2012 году составила 0,44%.
Таблица . Распределение средств федерального бюджета по различным типам бюджетных организаций в сфере здравоохранения
Здравоохранение
|
|
2012 год
|
2013 год
|
Вид бюджетного дохода
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
%от ВВП
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от ВВП
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности КУ
|
13
|
7448724
|
0,01200
|
7
|
11218972
|
0,01700
|
Расходы на выплаты персоналу КУ
|
5
|
42063875
|
0,06000
|
5
|
47233085
|
0,07100
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности БУ
|
19
|
49196308
|
0,08000
|
8
|
44722376
|
0,06700
|
Субсидии БУ на финансовое обеспечение госзадания
|
21
|
70443816
|
0,12000
|
22
|
93774944
|
0,14000
|
Субсидии БУ на иные цели
|
41
|
101771167
|
0,17000
|
38
|
72284526
|
0,11000
|
Субсидии АУ на финансовое обеспечение
госзадания
|
1
|
210352
|
0,0003
|
1
|
562351
|
0,00084
|
Субсидии АУ на иные цели
|
1
|
13185
|
0,00002
|
2
|
24527
|
0,00004
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности АУ
|
0
|
0
|
0
|
1
|
230000
|
0,00030
|
Всего
|
|
264447427
|
0,44000
|
|
270050781
|
0,41000
|
Примечательно, что в данной сфере, в отличие от сферы культуры, представлены все три типа учреждений, при этом по-прежнему через бюджетные организации перераспределяется большая часть средств, выделенных на функционирование всех учреждений, а именно 0,37% ВВП.
Для казенных и автономных учреждений данные показатели незначительны,0,072% и 0,00032% соответственно. Сравнивая с долей ВВП, которая предусматривалась бюджетной росписью по разделу «здравоохранение» в целом (0,88%ВВП), видно, что на функционирование бюджетной организаций уходит половина этой доли.
Относительно данных за 2013 год, доля перераспределяемого ВВП уменьшилась до 0,41%, однако доля средств, выделяемых на отрасль в целом, также сократилась до 0,74%ВВП(см Таблицу 3), поэтому можно говорить о усилении роли бюджетных организаций в перераспределительных процессах.
Социальная политика. Согласно данным Таблицы 6, в сфере социальной политики так же, как и в сфере здравоохранения, в 2012 году в федеральном бюджете закладывались средства на субсидирование деятельности все трех типов бюджетных организаций.
Таблица . Распределение средств федерального бюджета по различным типам бюджетных организаций в сфере социальной политики
Социальная политика
|
|
2012 год
|
2013 год
|
Вид бюджетного дохода
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от ВВП
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от ВВП
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности БУ
|
0
|
0
|
0
|
1
|
90480
|
0,00013
|
Субсидии БУ на финансовое обеспечение госзадания
|
3
|
355088
|
0,000600
|
3
|
411613
|
0,00060
|
Субсидии БУ на иные цели
|
4
|
840279
|
0,001400
|
3
|
81869
|
0,00012
|
Субсидии АУ на финансовое обеспечение госзадания
|
1
|
210352
|
0,000340
|
0
|
0
|
0
|
Субсидии АУ на иные цели
|
1
|
574
|
0,000001
|
0
|
0
|
0
|
Расходы на выплаты персоналу КУ
|
2
|
5466683
|
0,009000
|
2
|
6333223
|
0,01000
|
Всего
|
|
6872975.5
|
0,011300
|
|
6917185
|
0,010900
|
Однако в федеральном бюджете 2013 года средства, поступающие автономным учреждениям в качестве бюджетных источников финансирования были сведены к нулю. Очевидно, что доля ВВП, перераспределяемая каждым типом учреждений в этой отрасли, разная.
В отличие от рассмотренных ранее сфер культуры и здравоохранения, большая часть средств, выделенных в федеральном бюджете 2012 года на реализацию бюджетными организациями своей цели создания в сфере социальной политики, приходится на казенные учреждения и составляет порядка 0.01 % ВВП, остальные типы участвуют в перераспределении 0,0013%ВВП.Также примечательно, что данная сфера не характеризуется значительной ролью бюджетных организаций в перераспределении ВВП, поскольку всего в федеральном бюджете на социальную политику выделяется приблизительно 6,4% ВВП, а бюджетными организациями перераспределяются только 0,0113%ВВП.
Относительно данных за 2013 год, можно сказать, что несмотря на то, что прежде всего из-за обнуления субсидий автономным учреждениям на функционирование бюджетных организаций в целом было выделено 0.0109% ВВП, что меньше показателя за 2012год, относительная доля перераспределяемого ВВП осталась прежней, поскольку в целом на социальную политику в 2013 году было выделено только 6% ВВП.
Физическая культура и спорт. В Таблице 7 показано, что в данной сфере в федеральном бюджете закладывались средства на функционирование всех трех типов бюджетных организаций. Данная отрасль, так же как и большинство рассмотренных ранее, характеризуется тем, что доля ВВП, перераспределяемая бюджетными учреждениями составляет большую часть ВВП, перераспределяемого всеми организациями данной отрасли, и равна 0,022%.
Всего же на все три типа учреждений приходится 0,025%,что составляет приблизительно треть средств федерального бюджета, приходящихся на физкультуру и спорт(0,07%ВВП). Данные за 2013 год показывают, что в разы увеличился объем средств, выделяемых автономным учреждениям в качестве субсидий на выполнение государственного задания, и составил 0,017% ВВП против 0,00056% в 2012году.Соотвественно, с 2013 года лидерами в перераспределении средств стали автономные учреждения. Так, на функционирование автономных учреждений теперь выделяется 0,023% ВВП, в то время как тот же показатель для бюджетных учреждений равен 0,016 % ВВП. Для всех трех типов показатель составил 0,038%,что в соотношении со средствами, выделяемыми на функционирование всей отрасли в целом(0,08%),показывает, что роль бюджетных организаций в осуществлении перераспределительных процессов возросла и теперь они участвуют в перераспределении почти половины средства, вложенных в отрасль.
Таблица . Распределение средств федерального бюджета по различным типам бюджетных организаций в физкультуры и спорта
Физическая культура и спорт
|
|
2012 год
|
2013 год
|
Вид бюджетного дохода
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
%от
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности КУ
|
3
|
1047085
|
0,00200
|
3
|
1138817
|
0,0020
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности БУ
|
3
|
326356
|
0,00050
|
0
|
0
|
0
|
Субсидии БУ на финансовое обеспечение госзадания
|
3
|
10560000
|
0,01700
|
2
|
10556308
|
0,0160
|
Субсидии БУ на иные цели
|
2
|
2797232
|
0,00460
|
2
|
2211316
|
0,0033
|
Субсидии АУ на финансовое обеспечение гозадания
|
1
|
343712
|
0,00056
|
3
|
11552389
|
0,0170
|
Всего
|
|
15074385
|
0,02500
|
|
25458830
|
0,0380
|
Образование. По данным Таблицы 8 можно сделать вывод, что по-прежнему бюджетные учреждения занимают первенство в осуществлении перераспределительных процессов. Из 0,61% перераспределенного всеми тремя типами учреждений ВВП на бюджетные учреждения приходится почти 80% этих средств ,а именно 0,475%ВВП. Сравнивая с объемом средств, предусмотренных бюджетной росписью для того, чтобы потратить их на сферу образования (0,95 %ВВП),очевидно, что две трети этих средств направляется на выполнение бюджетными организациями своих основных функций -предоставление услуг населению(выполнение работ).
Что касается данных за 2013 год, мы видим небольшое увеличение доли перераспределяемого бюджетными организациями ВВП, который стал равен 0,64% ВВП
Таблица . Распределение средств федерального бюджета по различным типам бюджетных организаций в сфере образования
Образование
|
|
2012 год
|
2013 год
|
Вид бюджетного дохода
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от ВВП
|
Количество всех видов доходов
по всем целевым статьям
|
Общая сумма
(тыс. руб.)
|
% от ВВП
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности КУ
|
9
|
13562641
|
0,0220
|
5
|
4154726
|
0,0062
|
Расходы на выплаты персоналу КУ
|
6
|
29362231
|
0,0480
|
7
|
30760898
|
0,0460
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности БУ
|
14
|
27660244
|
0,0450
|
11
|
22595945
|
0,0340
|
Субсидии БУ на финансовое обеспечение госзадания
|
18
|
216865453
|
0,3500
|
24
|
262227410
|
0,4000
|
Субсидии БУ на иные цели
|
40
|
47092139
|
0,0800
|
45
|
54750752
|
0,0820
|
Субсидии АУ на финансовое обеспечение
госзадания
|
5
|
21936821
|
0,0360
|
6
|
36404483
|
0,0540
|
Субсидии АУ на иные цели
|
9
|
10784630
|
0,0180
|
12
|
9523572
|
0,0143
|
Бюджетные инвестиции в объекты
государственной собственности АУ
|
2
|
4561787
|
0,0074
|
3
|
4804611
|
0,0072
|
Всего
|
|
371825946
|
0,6100
|
|
425222397
|
0,6400
|
Если рассматривать этот показатель в соотношении с показателем объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете 2013 года на функционирование всей сферы в целом, а именно 0,91%ВВП, то можно сказать о увеличении значимости роли бюджетных организаций в перераспределении ВВП. Причем важно отметить, что большая часть этих средств по-прежнему выделяется в виде субсидий бюджетным учреждениям (0,52%ВВП), или, иными словами, они играют главную роль в перераспределении ВВП.
Таким образом, проанализировав процесс распределения средств в пяти основных отраслях, где функционируют казенные, бюджетные и автономные учреждения, можно сделать вывод, что в большинстве из этих отраслей бюджетными организациями перераспределяется более половины средств, которые закладываются в федеральном бюджете на функционирование каждой из отраслей. Причем, если сравнивать показатели за 2012 и 2013 года, в большинстве отраслей можно говорить об усилении роли бюджетных организаций в осуществлении перераспределительных процессов. Так, было показано, что если вычесть долю средств, выделяемых в качестве субсидий всем трем типам учреждений, от общей суммы ,которая тратится на федеральном уровне на отрасль в целом, и сравнить эти показатели за 2012 и 2013 года, то мы увидим увеличение этих относительных величин.
Несмотря на то, что огромное количество средств ежегодно выделяется прежде всего на функционирование бюджетных учреждений, очевидно, что сильная зависимость от бюджетного финансирования и достаточно жесткий государственный контроль за использованием полученных бюджетными учреждениями средств во многом дестимулирует учреждения наращивать внебюджетную доходную базу. Это отражается в недостаточной конкуренции между однотипными учреждениями, что также негативно влияет на качество оказываемых населению услуг.
|
