Глава 3. Аудит в государственном секторе 3.1. Состояние государственного финансового контроля на современном этапе
Состояние государственных финансов непосредственно влияет на экономическое и социальное развитие всего общества. Поэтому государству следует эффективно контролировать все процессы, которые непосредственно связаны с формированием и использованием государственных средств. Оно является главным заказчиком финансового контроля и основным пользователем его информации.
С помощью государственного финансового контроля осуществляется:50
проверка соблюдения органами государственной власти, юридическими и физическими лицами требований финансового законодательства;
контроль над полнотой выполнения обязательств физических и юридических лиц перед государством;
анализ финансового состояния государственных организаций и организаций с государственным участием, а также анализ эффективности использования ими государственных финансовых и материальных ресурсов;
контроль за целевым, эффективным и рациональным использованием государственных средств;
проведение бюджетно-финансового контроля и др.
Государственный финансовый контроль, по мнению В.В. Бурцева, это «установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению следующих нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, которые касаются:
несоблюдения законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности организаций (выполнение финансово-хозяйственных операций) в ходе бюджетного процесса, а также при выполнении любых иных процедур управления государственными финансовыми потоками;
недостатков в различных областях финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;
ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, что влечет нанесение прямого или косвенного финансового (материального) ущерба государству;
действий, обусловивших возникновение угроз финансовой безопасности государства»51
Главной целью государственного финансового контроля является установление соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики государства.
Одна из основных обязанностей государственного финансового контроля заключается в обеспечении органов государственной власти и общества всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств.
Необходимо отметить, что деятельность органов ГФК опирается на следующие принципы:52
Законности – соответствие действий контролирующих органов установленным нормативам и предписаниям. Однако на практике возникают ситуации, когда жесткое следование данному принципу не всегда отвечает потребностям государства и граждан. Поэтому возникает необходимость в дополнительном принятии инструкций для контролирующих лиц, учитывающих возникающие на практике «несоответствия».
Целесообразности – обеспечение целевого и законного расходования полученных бюджетных средств. Данный принцип вытекает из ряда нормативных актов: законов РФ, постановлений Правительства РФ, которые касаются федерального бюджета. Кроме того, приказ Минфина России №111 «О порядке перечисления бюджетных средств для осуществления финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета» предусматривает необходимость указания в финансовой документации раздела, подраздела целевой статьи, виды расхода, экономической статьи Бюджетной классификации РФ, что гарантирует однозначное использование полученных денежных ассигнований.
Эффективности – согласно принципу эффективности расходования бюджетных средств распорядители должны, прежде всего, обоснованно и правомерно, в соответствии с действительными потребностями совершать операции с полученными средствами. Более того, управление и функционирование государственной собственности в условиях рыночной экономики должно быть рентабельным и эффективным, тогда как в реальности государственные предприятия убыточны. Таким образом, нужно оценивать действия должностных лиц по показателям финансовой эффективности. Однако необходимо отметить, что на законодательном уровне не выработан критерий оценки эффективности совершаемых операций с государственным имуществом и средствами.
Рациональности – разумное расходование имеющейся наличности. Данный принцип непосредственно пересекается с принципом эффективности, но имеет немного иной аспект. Разумное использование не всегда является наиболее эффективным и, как правило, сопряжено с меньшей отдачей, но и с меньшей долей риска, в то время как наиболее прибыльные по своей эффективности проекты высокорисковые.
Независимости – устранение использования должностных полномочий для осуществления давления на контролирующих лиц в целях искажения конечных результатов работы контролеров и ревизоров.
Таким образом, перечисленные принципы подчеркивают специфичность государственного финансового контроля.
Однако следует отметить, что в последнее время становится наиболее значимым принцип эффективности. Рост его значения связан с появлением государственного аудита эффективности, деятельность которого направлена на оценку эффективности работы государственных органов с государственными средствами и государственным имуществом. Такое изменение отношения к государственной собственности вызвано рыночными преобразованиями в экономике страны, переходом от планово-директивной системы к свободной рыночной конкуренции, в условиях которой для дальнейшего существования государству необходимо более рентабельно работать со своим имуществом. Органы ГФК должны соблюдать данную политику по отношению к государственному имуществу.
В современной России ГФК осуществляют как непосредственно органы власти – законодательной и исполнительной, так и специально созданные ими ревизионные учреждения: контрольные органы и подразделения. Практически основной объем работы ложится именно на специализированные органы и подразделения ГФК.
На сегодняшний день субъекты государственного и муниципального финансового контроля законодательных и исполнительных органов власти на различных уровнях представлены в следующей таблице:
Таблица 5
Субъекты ГиМФК
|
|
Законодательных органов
|
Исполнительных органов
|
на федеральном уровне
|
Федеральное Собрание РФ
(обе палаты)
|
Правительство РФ
|
Счетная палата РФ
|
Министерство финансов РФ
|
Центральный банк РФ
|
Федеральное казначейство, а также другие федеральные службы
|
|
ГРБС
|
на региональном уровне
|
Законодательный орган субъекта РФ
|
Правительство (администрация) субъекта РФ
|
Контрольно-счетный орган субъекта РФ
|
Финансовый орган, либо казначейство, КРУ
|
|
ГРБС
|
на муниципальном уровне
|
Представительный орган МО
|
Местная администрация
|
Контрольно-счетный орган МО
|
Финансовое управление
|
|
ГРБС
|
Необходимо отметить, что Контрольно-счетные органы (КСО) субъектов и муниципальных образований РФ являются постоянно действующими органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и образуются законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта (муниципального образования) Российской Федерации.53
КСО субъекта Российской Федерации и КСО муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.54
Кроме того, КСО обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
В Законе №6-ФЗ также предусматриваются единые подходы к определению задач контрольно-счетного органа, по составу и порядку образования, организации деятельности, определению компетенции, гарантии правового статуса, материальному обеспечению сотрудников контрольно-счетного органа.
Таким образом, институт независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований способствует повышению эффективности контроля за использованием субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
Возможности учреждений ГФК устанавливаются законами и иными нормативно-правовыми актами, регламентирующими правила контроля, создание и порядок деятельности осуществляющих его органов и подразделений. Ранжирование по уровням вытекает из полномочий этих органов по отношению к объектам контроля и друг к другу. Степень влияния на качество государственного управления неодинакова в зависимости от уровня учреждения. Она наиболее высока, когда каждый орган и подразделение работают в полную силу при наличии конструктивного взаимодействия с другими контрольными службами.
Стратегическая цель деятельности органов ГФК связана с разработкой параметров социально-экономического развития страны на предстоящий финансовый год и утверждением федерального бюджета. Для наиболее полного обеспечения потребностей отдельных получателей бюджетных средств необходим инструмент, с помощью которого государство будет выявлять реальные нужды и финансовые возможности отдельного ведомства, управления, учреждения и организации. Для этих целей должен послужить ГФК, который в ходе осуществления ревизий, проверок и аудита должен работать с первичной финансовой отчетностью и объективно оценивать финансовое состояние каждого конкретного получателя, его самостоятельные источники финансирования, объемы потребляемых денежных средств и зависимость от бюджетного финансирования. Таким образом, результаты работы контролеров будут содержать не только констатацию фактического использования государственных средств и перечисление выявленных отклонений от нормативов и требований, но и оценку обеспеченности объекта контроля финансовыми ресурсами, объемы финансирования из бюджета тех или иных статей.55
Использование ГФК в этом направлении позволит более эффективно и рационально распределять финансовые ресурсы между отдельными ведомствами, а также поможет корректировке дальнейшей финансовой политики государства.
Счетная палата Российской Федерации
Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом, вступившим в силу совсем недавно от 05.04.2013 №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Ранее действовал федеральный закон от 11.01.1995 «О Счетной палате Российской Федерации».
За 17 лет своего существования Счетная плата РФ набрала приличный опыт в проведении государственного финансового контроля, в соответствии с этим был принят новый Закон. «Государственный контроль - часть госуправления, и его эффективность прямо влияет на результаты социально-экономического развития. В этом плане закон о Счетной палате должен замкнуть и обеспечить устойчивость нового, более эффективного и конкурентоспособного контура управления страной».56
В соответствии с новым Законом Счетная палата РФ является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), тогда как ранее она являлась постоянно действующим органом государственного финансового контроля.
В Законе расширены задачи Счетной палаты. Счетная палата получает функции по контролю и оценке эффективности предоставления налоговых льгот и преимуществ, бюджетных кредитов и законности предоставления госгарантий и поручительств. Кроме того, палата наделяется определенными полномочиями по обеспечению мер по противодействию коррупции, в том числе в сфере госзакупок. В связи с принятием нового закона о госзакупках аудиторы Счетной палаты начнут проводить и контрактный аудит - следить за тем, чтобы тот или иной госконтракт не только был правильно заключен, но и выполнен в соответствии с требованиями госзаказчика.57
Закон расширил полномочия аудиторов по взаимодействию с другими ведомствами. Так, теперь им будут помогать в проведении проверок сотрудники правоохранительных органов. На практике аудиторы сотрудничали с полицейскими и ранее, однако на законодательном уровне такое право прописано впервые.
С расширением полномочий увеличивается и число инструментов, которыми аудиторы Счетной палаты могут пользоваться при проведении проверок организаций.
Также на законодательном уровне впервые прописаны полномочия аудиторов Счетной палаты по оценке деятельности Центрального банка в части обслуживания бюджета, погашения внешнего госдолга, всех счетов и операций Банка России.
«Выполнение всех этих задач позволит достичь более высоких результатов хозяйственно-экономической деятельности, обеспечить рост благосостояния людей, повысить качество жизни российского общества. А это - приоритетные направления государственной политики сегодня».58
Однако стоит обратить внимание и на существующие недостатки данного Закона. Так, например, пунктом 2 статьи 3 и статьей 4 ФЗ «О Счетной палате РФ» определено положение о том, что «Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль)», в то же время согласно пункту 1 статьи 13 «Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений» и пункту 4 статьи 13 «Счетной палатой осуществляется внешняя проверка годовой бюджетной отчетности». Таким образом, мы видим, что в некоторых статьях пропущено слово «аудит», что говорит о недостаточной проработанности нового законодательства.
В соответствии с этим, автор полагает, что применение понятия «внешний государственный аудит (контроль)» искажено. Это «искажение» связано с использованием понятий «аудит» и государственный контроль как равнозначных. Такая трактовка достаточно противоречива, в виду того, что в научной литературе под «аудитом» понимается процедура независимой оценки деятельности организации, системы, процесса, проекта или продукта, а под «государственным контролем» - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. Таким образом, в рамках данного Закона целесообразно применять понятие «государственный контроль», а не «государственный аудит (контроль)».
Кроме того статус высшего органа внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты РФ реализован не в полном объеме, поскольку стандарты Счетной палаты РФ не обязательны для КСО субъектов РФ и муниципальных образований. Счетная палата РФ только «разрабатывает и утверждает общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных мероприятий КСО субъектов РФ и муниципальных образований».59
Проблемы государственного финансового контроля
Несмотря на положительные изменения в сфере государственного финансового контроля, по-прежнему существует ряд нерешенных проблем. На современном этапе развития экономики страны государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью финансовой системы. Четкого определения понятия ГФК в отечественной науке пока не выработано, более того, на законодательном уровне также нет определения понятия «государственный финансовый контроль». Бюджетный кодекс РФ не дает определения контроля, федеральный закон «О финансовом контроле» существует лишь в проекте, концепция государственного финансового контроля до сих пор не утверждена. При этом, в некоторых субъектах приняты законы о финансовом контроле.
Существующий ряд нерешенных проблем оказывает негативное влияние на дальнейшее развитие системы финансового контроля, основные из которых представлены ниже.
Во-первых, не определены окончательно полномочия органов, осуществляющих финансовый контроль, а также не установлены на законодательном уровне объекты, формы и методы финансового контроля.
В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике 2010-2012 годах» говорилось о необходимости совершенствования государственного и муниципального контроля. Согласно тексту Бюджетного послания, кардинальных изменений требуют подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля, суть которых должна состоять в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении.
Во-вторых, недостаточно четко определены меры ответственности за отдельные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. Степашин С.В. в своих выступлениях неоднократно говорил о целесообразности внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части предоставления непосредственно Счетной палате Российской Федерации права применять в качестве наказания административные штрафы.60
Не менее важной проблемой является необходимость уточнения отдельных положений нормативно-правовых актов в части определения применяемых терминов и понятий. Например, в ст. 269 Бюджетного кодекса понятия «целевое», «правомерное» и «эффективное использование бюджетных средств» разграничены, однако толкование данных понятий в Кодексе отсутствует. С другой стороны, многообразие толкований, форм и методов финансового контроля негативно влияет на формирование методики организации проверок и, в конечном итоге, конечно, на качестве их результатов.
Кроме того, серьезной проблемой, с которой сталкивались работники бюджетной сферы до настоящего времени, была проблема нормативной непроработанности на федеральном уровне методологических основ осуществления финансового контроля. К основным пробелам законодательства можно отнести отсутствие наказания за многие виды бюджетных правонарушений, отсутствие закрепленных в федеральном законодательстве прав публично-правовых образований осуществлять контроль за использованием бюджетных средств в негосударственном (немуниципальном) секторе экономики и др. Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Проект закона:
определяет виды и методы финансового контроля;
определяет основания для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства;
расширяет круг субъектов, подлежащих финансовому контролю со стороны специализированных органов публично-правовых образований;
конкретизирует полномочия органов, осуществляющих финансовый контроль, в том числе по наложению (применению) административных наказаний.
Все это направлено на повышение эффективности финансового контроля.
Таким образом, для решения данных проблем необходимо реализовать комплекс мероприятий, включающий в себя:
координацию деятельности контролирующих органов;
разграничение полномочий с целью исключения дублирующих функций;
разработку единых принципов организации и проведения финансового контроля;
установление ответственности органов государственного и муниципального контроля.
Данные мероприятия должны найти отражение в единой концепции финансового контроля.
Однако необходимо отметить, что сейчас предпринимаются меры по развитию системы государственного финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами в стране. Минфин России предлагает ввести понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Внешний контроль будет осуществлять Счетная палата, внутренний – главные распорядители бюджетных средств, Федеральное казначейство и Росфиннадзор. Предусматривается исчерпывающий список бюджетных правонарушений с обязательной ответственностью в каждое из них.61
|
