Глава 3. Банковский сектор: текущее состояние и система регулирования 3.1. Структура банковской системы РФ 3.1.1. Двухуровневый принцип построения банковской системы России
Вот уже более 10 лет российская банковская система с формальной точки зрения является двухуровневой.
На верхнем уровне находится Банк России (Центральный Банк Российской Федерации), который является одновременно и банком, и государственным регулирующим органом, на нижнем уровне – кредитные организации, в которые входят коммерческие банки, небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Если анализировать историю становления и развития банковского дела, то можно сделать вывод, что совокупность банковских организаций может существовать и существовала в трех формах.
Первая форма была представлена в виде множества независимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный государством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.
Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов.
Эта форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в так называемый «социалистический лагерь». Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.
Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправления банковской системы, а на другой – остальные кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.
Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества – Центробанк – уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми, и функционированию которых придается скоординированный характер.
Эти особенности свидетельствуют о том, что у совокупности банковских организаций появились признаки системы и двухуровневая форма построения.
3.1.2. Банк России, его цели и задачи, функции, принципы его деятельности
Банк России представляет собой уникальное в правовом и в экономическом смысле образование.
Во-первых, Банк России – это федеральный орган государственной власти, что напрямую вытекает из Статьи 1 Федерального Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (в дальнейшем – Закон «О Банке России…»):
«…Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…»
Во-вторых, Банк России является юридическим лицом (та же Статья 1 Закона «О Банке России…»), и хотя получение прибыли и не является целью его деятельности, осуществляет ряд коммерческих операций.
Цели Банка России в сфере регулирования банковской системы хорошо описаны в Законе «О Банке России…»:
1) защита и обеспечение устойчивости рубля,
2) развитие и укрепление банковской системы РФ,
3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Для обеспечения этих целей Банк России осуществляет следующие функции:
«…1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
5) устанавливает правила проведения банковских операций;
6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;
15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;
18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные…».
Таким образом, в отличие от других отраслевых регуляторов (например, ФСФР или Федеральной службы страхового надзора), Банк России занимается не только регулированием финансовых институтов, но еще и:
денежно-кредитной политикой,
расчетно-платежной системой,
эмиссией наличных денег и налично-денежным обращением,
рефинансированием кредитных организаций,
обслуживанием счетов бюджета,
управлением золотовалютными резервами страны,
валютным регулированием и валютным контролем,
платежным балансом Российской Федерации,
осуществляет собственные банковские операции.
Все вышеизложенное можно определить как принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы РФ – т.е. Банка России. Этим принципом обусловлена дифференциация полномочий Банка России.
Суть данного принципа состоит в том, что один и тот же орган (Банк России) сочетает нормотворческую, контрольную и надзорную функции, выполняет роль эмиссионного центра, кредитора последней инстанции и одновременно выступает как хозяйствующий субъект. То есть фактически Банк России на настоящем этапе развития российской банковской системы сочетает функции нескольких субъектов государственного управления.
Хорошо это или плохо, и не следует ли возложить эти функции на разные государственные структуры? По этому поводу у банковских экспертов и аналитиков имеются разные мнения.
По мнению одних, Центробанк должен быть единственным субъектом на верхнем уровне банковской системы с теми же, что сейчас, либо с обновленными управленческими функциями. В этом случае законодатель должен будет подробно и последовательно очертить пределы его влияния на коммерческие банки и иные финансовые институты, осуществляющие банковские операции.
Этот вариант развития банковского законодательства не предполагает сколько-нибудь существенных сдвигов в структуре и функциях субъектов и объектов управления банковской системой и направлен на осуществление лишь «косметического ремонта» этой системы.
Другая часть экспертов и аналитиков предлагает в качестве варианта реформирования разделение управленческих функций, осуществляемых Банком России как центром банковской системы. Представляется крайне важным подчеркнуть, что разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции РФ.
Реализация этого варианта связана прежде всего с изъятием у него и передачей другим субъектам ряда выполняемых им функций государственного управления. Так, регистрация банков, лицензирование банковской деятельности, осуществление контрольно-надзорных функций и нормотворчество служат формой реализации публичного интереса в банковской сфере, понимаемого как требование обеспечения стабильности кредитно-банковской системы. В подавляющем большинстве стран этот интерес реализуется не центральными банками, а специальными государственными органами.
Например, в Германии лицензирование банковской деятельности, а также осуществление контрольно-надзорных функций исполняется Федеральным ведомством по контролю за кредитным делом – самостоятельным федеральным органом, подчиненным федеральному министру финансов.
В США функции регистрации и лицензирования выполняет не Федеральная резервная система (ФРС), а Служба финансового контролера, подчиненная министру финансов. Более того, в литературе и материалах для законодательных органов настоятельно рекомендуется лишить ФРС всех функций регулирования и контроля, оставив за ней главную функцию – формирование и проведение в жизнь денежно-кредитной политики.
Данные вариант развития представляется нам более прогрессивным. Его реализация позволит избежать постоянных конфликтов между двумя уровнями банковской системы и законодательно установить систему «сдержек и противовесов» с целью воспрепятствования сосредоточению всех властных функций в руках одного субъекта управления банковской системой, что представляется на данном этапе крайне важным.
Какими же могли бы быть органы, которые взяли бы на себя ряд функций, выполняемых в настоящее время Банком России? Прежде всего это функции регистрации банков, а также лицензирования банковской деятельности, которые могут быть возложены на учреждение, организационно обособленное от Банка России и не подведомственное ему.
Далее, специальному ведомству можно частично передать и нормотворческую функцию нынешнего Банка России, поскольку осуществление функций государственного управления невозможно без права принимать в пределах предоставленной компетенции соответствующие нормативные правовые акты. При этом подзаконные акты должны проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции РФ, что является дополнительной гарантией обеспечения их соответствия закону.
Наконец, осуществление контрольно-надзорных функций и применение санкций за нарушение банковского законодательства также могли бы быть возложены на специальный орган. Что же касается системы Банка России, то на нее ложится задача осуществления единой денежно-кредитной политики, что и превращает эту систему в федеральную банковскую систему России. Учитывая, что Конституция РФ возложила на Банк России как один из органов государственной власти ряд исключительных функций, необходимо использовать для их реализации существующую систему Центробанка.
По какому пути пойдет развитие банковского законодательства в этой сфере, пока неясно. Тем не менее, очевидно, что есть ряд правовых и управленческих вопросов, решение которых необходимо уже в ближайшем будущем. В частности:
1. Определение органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в России.
2. Определение компетенции каждого из этих органов с целью создания и реализации механизма «сдержек и противовесов», направленного на обеспечение взаимного контроля этих органов в процессе принятия управленческих решений и их оптимизации.
3. Определение правовых средств, обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой РФ.
4. Решение вопросов правового положения и компетенции территориальных органов управления банками в регионах и их взаимоотношений с федеральными органами управления банковской системой РФ.
5. Определение инструментов, обеспечивающих управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны субъектов верхнего уровня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, порядка и условий рефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направленные на обеспечение ликвидности банковской системы, операции на открытом рынке и т.д.), а также порядка их применения.
6. Определение правовых основ самоуправления и саморегулирования банковской системы.
7. Установление мер юридического воздействия, в том числе мер юридической ответственности субъектов обоих уровней банковской системы (в особенности субъектов верхнего уровня) за принимаемые решения.
Весьма важным является также принцип независимости Банка России от других органов государственной власти.
Содержание данного принципа раскрыто в Статье 5 Закона «О Банке России…», в соответствии с которой Банк России в пределах его полномочий независим в свой деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельности Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Закону «О Банке России…». В случае вмешательства в его деятельность Центробанк информирует об этом Госдуму РФ и Президента РФ.
На данный момент Банк России подчиняется непосредственно Государственной Думе Федерального Собрания России, которая в соответствии со Статьей 5 Закона «О Банке России…» никак не влияет на процесс и направления регулирования банковской системы, кроме таких опосредованных способов как:
- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;
- назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации;
- рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение.
На практике ситуация такова, что Банк России фактически самостоятелен в выборе стратегии и тактики регулирования банковской системы и определения направлений ее развития.
Организационное построение Банка России устроено по принципу экономического районирования. Этот принцип является производным от конституционного принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в Статье 85 Закона «О Банке России…».
В соответствии с данным принципом по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России (к которым, согласно Статье 83 Закона «О Банке России…», относятся и национальные банки республик в составе РФ) могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов РФ. То есть, с одной стороны, в регионах должны наличествовать территориальные учреждения Банка России, а с другой стороны, не обязательно в каждом субъекте федерации должно быть отдельное территориальное учреждение. Например, такие кредитных организации, расположенные в Москве и в Московской области (которые являются разными субъектами РФ), подчиняются одному территориальному управлению Банка России.
|
