4. Выводы и предложения
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. (протокол № 44, раздел II, пункт 2) государственными заказчиками федеральных целевых программ, а также главными распорядителями средств федерального бюджета в отношении строек и объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, были приняты необходимые меры по ликвидации допущенного за 9 месяцев 2011 года отставания в осуществлении работ, связанных с реализацией федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы, что непосредственным образом отразилось на основных итогах реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы за 2011 год.
Вместе с тем по итогам 2011 года не реализовывался в части мероприятий, обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета, не утвержденный до настоящего времени проект федеральной целевой программы «Сохранность и реконструкция военно-мемориальных объектов в 2011-2015 годах».
За 2011 год за счет средств федерального бюджета программные мероприятия профинансированы в объеме 879,03 млрд. рублей (94,9% от бюджетных назначений 2011 года (письмо Минфина России от 9 февраля 2012 г. № 16 08-04/11). Для сравнения в 2010 году программные мероприятия были профинансированы на уровне 99,0% от годовых назначений.
Стройки и объекты федеральной адресной инвестиционной программы в отчетном периоде за счет средств федерального бюджета были профинансированы в объеме 917,9 млрд. рублей, или 97,0%. Для сравнения в 2010 году аналогичный показатель достигал 98,5 процента.
Причины образования остатка неиспользованных бюджетных ассигнований по федеральным целевым программам в 2011 году связаны с неэффективной работой государственных заказчиков. Так, например, причиной неосвоения государственных капитальных вложений по федеральной целевой программе «Культура России (2006-2011 годы)» является неудовлетворительная работа по подготовке торгов и организации строительного процесса государственного заказчика программы – Минкультуры России - и дирекций по строительству, реконструкции и реставрации, приведшая к возврату в бюджет значительного объема средств (в целом по программе – 2,15 млрд. рублей, или более 7% от предусмотренного лимита).
Следует отметить также неудовлетворительную организацию работы государственного заказчика программы – Минздравсоцразвития России - по реализации федеральной целевой программы «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2012 годы)», приведшую к возврату в федеральный бюджет значительного объема средств (1,55 млрд. рублей, или около 20% от предусмотренного Минздравсоцразвития России лимита), в частности, по государственным капитальным вложениям (0,87 млрд. рублей, или более 20% от предусмотренных Минздравсоцразвития России лимитов) и по направлению «прочие нужды» (0,64 млрд. рублей, или более 15% от предусмотренного Минздравсоцразвития России лимита).
Низкое освоение средств федерального бюджета по государственному заказчику подпрограммы «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» – Росавтодору (не освоено 3,08 млрд. рублей, или более 16% от предусмотренного Росавтодору лимита) - связано с неисполнением обязательств подрядными организациями.
По федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России
(2010–2015 годы)» среди причин образования неиспользованных бюджетных ассигнований (25,6 млрд. рублей) необходимо выделить: неоднократный перенос администрацией Краснодарского края сроков предоставления земельных участков под строительство олимпийских объектов; длительную процедуру отвода земельных участков и отсутствие правоустанавливающих документов у собственников; невыполнение подрядными организациями договорных обязательств по объектам строительства и реконструкции федеральных дорог и разработки проектной документации, а также расторжение договоров в судебном порядке; необходимость решения спорных вопросов, возникших при выполнении землеустроительных работ; некачественную подготовку и реализацию процедур размещения государственного заказа.
Невозможность своевременного финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ стала основной причиной неосвоения части средств по федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России на 2007-2013 годы». По информации Минобрнауки России, при размещении заказов экономия бюджетных средств составила около 30% за счет снижения начальной цены контрактов при размещении заказов и сдвига сроков проведения повторных конкурсных процедур по отбору проектов на проведение НИОКР на сентябрь 2011 года.
Минобороны России в 2011 году недостаточно эффективно осуществлялись функции государственного заказчика по федеральной целевой программе «Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011-2015 годах». Так, из 10 предусмотренных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ осуществлялись работы только по трем темам. Суммарные кассовые расходы на проведение НИОКР составили только 20,5% от объема годовых бюджетных назначений. Государственные контракты на выполнение работ по программе заключены только в последний месяц отчетного года (письмо Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации от 15 февраля 2012 г. № П46-6224).
При этом необходимо отметить, что такие сложности обусловлены недостаточным уровнем координации работ по НИОКР, отсутствием необходимых инструментов, обеспечивающих их эффективность. По своей сути НИОКР являются государственными инвестициями, как и мероприятия по капитальному строительству, так как и те и другие мероприятия ориентированы на создание объектов имущественных прав. В этой связи целесообразно использование для решения указанной проблемы позитивного опыта работы с капитальными вложениями. Первым шагом такой работы может стать формирование и реализация перечня НИОКР (как в части НИОКР гражданского назначения, так и в части обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства), финансируемых за счет средств федерального бюджета. Отдельные требования к формату и назначению перечня НИОКР, финансируемых за счет средств федерального бюджета, могут быть определены по аналогии с механизмами разработки и реализации федеральной адресной инвестиционной программы.
По объектам федеральной адресной инвестиционной программы можно выделить следующие наиболее распространенные причины неполного использования бюджетных ассигнований:
- выделение дополнительных объемов бюджетных ассигнований в конце года;
- позднее открытие финансирования строительства объектов, связанное с необходимостью доработки проектной документации и, соответственно, поздним проведением конкурсов на определение подрядчика по строительству, поздняя подготовка предложений по внесению изменений в федеральную адресную инвестиционную программу;
- неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств подрядчиками;
- длительная процедура заключения государственных контрактов и соглашений с субъектами Российской Федерации на выполнение мероприятий федеральных целевых программ;
- длительное оформление документов: по отводу земель, на вырубку лесонасаждений, переустройство инженерных коммуникаций, попадающих в зону строительных работ;
- экономия по результатам проведенных конкурсов;
- неблагоприятные погодные условия и другие причины.
Софинансирование за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников на реализацию мероприятий федеральных целевых программ по итогам 2011 года составило 915,48 млрд. рублей (105,7% от предусмотренного годового задания), что существенно выше уровня прошлого года – 80,4 процента.
В целом в результате реализации в 2011 году федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы удалось достичь ряда значимых результатов.
Минрегионом России сдан в эксплуатацию один из самых крупных и важных объектов федеральной адресной инвестиционной программы - комплекс защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений, позволяющий обеспечить защиту города от стихийных бедствий, а также сквозное автомобильное движение по кольцевой автомобильной дороге.
Минздравсоцразвития России завершено строительство Федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии им. Дмитрия Рогачева в г. Москве.
28 октября 2011 г. проведено торжественное открытие исторического здания Государственного академического Большого театра России. Завершена комплексная реконструкция здания Государственного театра наций в г. Москве.
Минспорттуризмом России введен в эксплуатацию реабилитационный центр для спортсменов-инвалидов Республиканской учебно-тренировочной базы «Ока» в г. Алексин Тульской области, завершено строительство горнолыжного комплекса «Снежинка» и канатных дорог Федерального центра подготовки по зимним видам спорта, г. Чайковский, Пермский край.
Введена Клиника № 2 Всероссийского центра экстренной и радиационной медицины имени А.М.Никифорова МЧС России в г. Санкт-Петербурге.
В рамках строительства объектов инфраструктуры Минобороны России поставлен на боевое дежурство ряд объектов, сданы в эксплуатацию взлетно-посадочные полосы двух аэродромов, а также Президентское кадетское училище (г. Ставрополь).
Минприроды России завершило работы по реконструкции вольерного комплекса Кавказского государственного природного биосферного заповедника в г. Сочи и строительству информационного центра для посетителей и экскурсионного комплекса Хостинской тисосамшитовой рощи.
В рамках федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» приобретено 453 локомотива и еще 2 047 модернизировано, приобретено 1 699 пассажирских вагонов и 134 модернизировано.
Осуществлен ввод в эксплуатацию участков автомобильных дорог федерального значения общей протяженностью 219,276 км. В составе указанных объектов также введены в эксплуатацию искусственные сооружения общей длиной 3 982,68 пог. м.
За счет субсидий, предоставляемых Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на осуществление деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, построено и реконструировано 117,6 км федеральных автомобильных дорог, в том числе построено 26,7 км и реконструировано 90,9 км дорог.
Завершено строительство двух морских терминалов Адлер и Лазаревское.
Ввод в эксплуатацию после реконструкции взлетно-посадочных полос на аэродромах, обеспечивающих связность опорной сети аэропортов, осуществлен в аэропортах гг. Анапы, Горно-Алтайска, Воронежа.
Приобретено самолетов по заключенным контрактам (договорам) в количестве 133 штук, в том числе: в собственность авиаперевозчиков - 9 воздушных судов, на условиях лизинга – 124.
Поставлены 20 воздушных судов для учебных заведений и центров подготовки персонала. Осуществлена поставка 19 тренажеров для учебных заведений и центров подготовки персонала.
Внедряются новые механизмы реализации федеральных целевых программ, создающие дополнительные возможности для повышения их эффективности. Так, начиная с 2012 года в рамках федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы предполагается использовать грантовую поддержку научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации для их закрепления в государственном секторе науки и высшего образования. Этот инструмент позволяет в более полной мере учитывать квалификацию исследовательских групп и научную значимость проектов при их отборе для предоставления государственной поддержки. Грантовую поддержку инновационных проектов в области современного искусства предполагается также осуществлять в рамках федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)».
Необходимо отметить несколько проблем, выявленных в 2011 году, которые могут привести к сложностям в реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы в 2012 году.
В настоящее время в рамках реформы бюджетных учреждений прорабатывается вопрос о переходе к финансовому обеспечению их деятельности с использованием механизма субсидий, в том числе и для реализации инвестиционных проектов федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы.
В то же время повышение эффективности расходования бюджетных средств и действенности контроля за их использованием невозможно при реализации предлагаемого полного перехода к предоставлению субсидий на капитальные вложения федеральным бюджетным и автономным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям. Прежде всего это относится к объектам, строительство которых осуществляется в связи с необходимостью выполнения государственного задания в рамках государственного оборонного заказа.
В случае, если на указанные объекты будут распространены предлагаемые принципы работы с субсидиями на капитальные вложения, возможно возникновение ряда негативных последствий:
- указанные организации не смогут заключать государственные контракты на строительство объектов от имени Российской Федерации, следовательно, и Российская Федерация перестанет нести субсидиарную ответственность по обязательствам соответствующих учреждений и предприятий. При этом учреждения и предприятия не имеют собственного имущества, которое может рассматриваться как гарантия выполнения заказчиком своих обязательств, в связи с тем, что объекты указанных учреждений и предприятий находятся в собственности Российской Федерации. Таким образом, у подрядчика возникают дополнительные риски по договору, что приводит к снижению заинтересованности в выполнении работ по созданию объектов федеральной собственности, заказчиками которых являются такие учреждения и предприятия. В этой связи необходимо предусмотреть возможность установления финансовой ответственности Российской Федерации в отношении договоров подряда, заключаемых от своего имени бюджетными и автономными учреждениями, унитарными предприятиями, а также иными юридическими лицами, получающими субсидии из бюджета на осуществление капитальных вложений (в соответствии с решениями, принятыми на совещании у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова, протокол от 10 ноября 2011 г. № ИШ-П13-76пр);
- отсутствие юридически обязывающих механизмов завершения строительства объектов для организаций, получающих субсидии, а также фактическое предоставление субсидий на год (в условиях существенного уточнения плановых параметров второго и третьего годов, установленных федеральным законом о федеральном бюджете, при подготовке проекта федерального бюджета на следующий бюджетный цикл) без гарантии ее получения в следующих годах строительства, что может привести к росту объемов незавершенного строительства объектов государственной собственности.
Необходимо учитывать, что создание объектов, необходимых для реализации государственного задания, является не столько потребностью учреждений и предприятий, сколько потребностью государства в связи с необходимостью обеспечения государственных нужд по конкретным направлениям деятельности этих учреждений и предприятий.
В этой связи для обеспечения государственных нужд представляется необходимым сохранить возможность осуществления государственных капитальных вложений в объекты бюджетных и автономных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий с использованием механизма бюджетных инвестиций.
В 2011 году порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты федеральных бюджетных и автономных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий был сохранен путем продления действия положений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1202 «Об утверждении Правил осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных унитарных предприятий». Распространение действия установленного порядка на 2012 год было осуществлено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1202. Однако длительная неопределенность в данном вопросе является существенной проблемой при финансировании таких объектов капитального строительства, что особенно значимо для учреждений академий наук.
|
