Национальная модель описания государственных программ: Нидерланды
В 2001 году в Нидерландах по инициативе нижней палаты парламента начался переход на проблемно-ориентированную форму программного бюджета53. Первоначально целью реформы было сделать бюджет на 2002 год более транспарентным для парламента, однако по мере реализации появилась и другая цель – повышение эффективности и результативности54 государственных программ.
В результате реформы структура бюджета стала более прозрачной, с чётко определенными стратегическими целями и понятными приоритетами. В том, что касается эффективности и результативности государственных программ ситуация не столь однозначна: однозначно определить вклад конкретных госпрограмм в стратегические цели не удаётся.
В Нидерландах пришли к выводу55, что для достижения двух целей – транспарентности бюджета и повышения эффективности государственных программ невозможно использовать только один инструмент – бюджет. В результате было принято решение о том, что бюджет должен использоваться для обсуждения политических приоритетов, а другие инструменты, в частности, анализы проводимой политики (policy review) - для повышения эффективности государственных программ.
Применяемым в Нидерландах способом включения в бюджетные процесс дополнительной информации, необходимой для анализа эффективности (предварительного и последующего), являются:
- на уровне бюджета в целом – бюджетный меморандум56, являющийся приложением к бюджету;
- на уровне госпрограмм – описания госпрограмм (policy documents) по конкретным направлениям (policy area), а также анализы (policy review) и оценки (assessment) реализуемой политики по выбранным направлениям, в том числе межведомственные анализы (fundamental expenditure revew/broad-based revew), проведенные в 2010 году в 20 приоритетных областях с целью анализа возможных сценариев сокращения бюджетных расходов57.
Бюджетные меморандум является публичным документом, разъясняющим макроэкономический прогноз, принятые допущения и существующие риски, систему приоритетов правящей коалиции, её цели и задачи и планируемые бюджетные ассигнования на плановый период58.
Описание госпрограмм до недавних пор использовалось в рамках распространённой в Нидерландах практики проведения последующего (ex post)59 анализа (policy/expenditure review) и оценки (assessment) реализуемой политики по выбранным направлениям и опиралось на использование унифицированных документов, содержащих описание стратегических программ по конкретным направлениям.
В последние годы, с проведением в 2010 году межведомственных анализов (broad-based revew) в 20 приоритетных областях указанные стандарты описания государственных программ распространились и на предварительный анализ госпрограмм.
Для того, чтобы обеспечить сопоставимость результатов анализа и оценки по разным направлениям, к формату стратегических программ в Нидерландах предъявляются единые требования. Каждое описание государствеенной программы должно содержать ответы на следующие вопросы (см. таблицу 4):
Таблица 4. Структура государственной программы: Нидерланды60
Структура описания/анализа госпрограммы (в сокращении)
|
Анализ проблем:
Какую проблему необходимо решить?
Каковы цели предлагаемой политики (по решению проблемы)?
Что является причиной возникновения проблемы?
Каковы целевые группы?
|
Роль Правительства (государства):
Почему решение проблемы - задача (центрального) Правительства?
Возникновение проблемы произошло вследствие провала рынка (market failure)?
Обоснование государственного вмешательства
Каковы возможные экстерналии (external effects) нерешения проблемы и последствия государственного вмешательства?
|
Возможные решения:
Какие решения предлагаются?
Какие альтернативные решения проблемы возможны?
Какие инструменты могут быть использованы (субсидии, налоги, гарантии, льготы и т.д.)?
Необходимы ли бюджетные расходы или проблема может быть решена путём изменения нормативного регулирования?
Каковы методы и потенциальный объём экономии бюджетных средств?
|
Политические последствия предлагаемых альтернатив:
Какой вклад внесёт предлагаемый инструмент в решение проблемы?
Каковы возможные позитивные и негативные побочные последствия (side effects)?
Каковы правовые основания (foundation)?
Каков полезный эффект и (социальные) издержки предлагаемого решения?
|
Информационное обеспечение и сопровождение:
Каким образом будут оцениваться последствия (effects) предлагаемой политики?
Оценки будут количественными или качественными?
Какого рода информация будет собираться?
Какое время потребуется на сбор информации?
Какие методы исследований применимы (моделирование, обследования (inquiries), эксперименты) и могут быть рекомендованы?
|
В соответствии с представленной схемой представляется описание госпрограмм и на его основе проводится предварительный (ex ante) и последующий (ex post) анализ проводимой политики, как государственными органами, так и независимыми организациями, такими как Нидерландское Бюро Анализа Экономической Политики (CPB), университеты и т.д.
При проведении анализа проводимой политики принято соблюдение ряда правил61, обеспечивающих большую объективность и обоснованность выводов:
- направления анализа предлагает Министерство финансов и утверждает Правительство;
- комиссией (task force), организующей проведение анализа, руководит независимое лицо, в состав включаются представители Министерства финансов и независимые эксперты; работу секретариата обеспечивает Министерства финансов (иногда совместно с отраслевым министерством);
- каждый анализ должен рассматривать альтернативные сценарии;
- не применяется право вето;
-используется стандартная структура доклада;
- доклады представляются в парламент и публикуются.
В 2006 году в Нидерландах были проведены 17 анализов проводимой политики62 в таких областях, как потребительский рынок, трудовые отношения и социальная помощь и безопасность на транспорте. Всего на охваченные анализом направления пришлось 5 млрд. евро бюджетных расходов. В 2007 году было проведено 35 анализов (по таким направлениям, как развитие международной торговли и интеграция иммигрантов), охватывающих 12 млрд. евро бюджетных расходов.
Проведенные в 2010 году межведомственные анализы (broad-based revew) в 20 приоритетных областях6364 (энергия и климат; жизненная среда и природа; мобильность и водные ресурсы; жилье; уход за детьми; эффективность образования; высшее образование; инновации и прикладные исследования; повышение доступности к рабочим местам; безработица; лечебная помощь; долгосрочная помощь; международное сотрудничество; вопросы предоставления убежища, иммиграции и интеграции; общественная безопасность и терроризм; налоговое администрирование; пособия; госуправление; роль государства в бизнесе; международная безопасность) позволили спланировать сокращение суммарного уровня бюджетных расходов на 20%.
Анализ нидерландской модели описания государственных программ позволяет сделать следующие выводы:
- нидерландская модель описания государственных программ на уровне бюджета в целом ориентирована на демонстрационную (аналитическую) модель БОР. Бюджетный меморандум, являющийся частью модели описания обеспечивает высокую степень транспарентности бюджета, в том числе в том, что касается связи бюджетной политики и экономического цикла, принятых допущений и существующих рисков, системы приоритетов правящей коалиции, целей и задач в увязке с бюджетными ассигнованиями;
- бюджетирование, учитывающее результаты деятельности, применяется только к отдельным приоритетным областям, перечень которых ежегодно пересматривается. Высокая прозрачность бюджета позволяет специальным комиссиям представлять приоритетные области в формате госпрограмм и проводить предварительный и последующий анализ госпрограмм на основе единой структуры описания госпрограммы;
- до недавнего времени слабостью нидерландской модели было использование преимущественно последующего анализа госпрограмм;
- нидерландская модель описания государственных программ включает зеркальные плановые и отчётные документы и обеспечивает исполнительную власть (Правительство) и парламент необходимой информацией о госпрограмме, включая описание проблемы, целевой группы и обоснование выбранных методов (инструментов) решения проблемы;
- спецификой нидерландской модели является большое внимание к обоснованию необходимости вмешательства государства (и использования бюджета для решения конкретной проблемы), рассмотрение не только бюджетных, но и нефинансовых инструментов; обязательное рассмотрение возможных альтернативных решений и побочных эффектов госпрограмм.
|
