Модели использования информации о результатах деятельности в бюджетном процессе в странах ОЭСР
Начиная с начала 90-х годов прошлого века большинство стран ОЭСР начало в рамках развития БОР собирать и использовать информацию о результатах деятельности на всех стадиях бюджетного процесса – в том числе на начальной стадии определения структуры бюджета, распределения бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами (resource appropriation, allocation).
Хотя сама идея о необходимости увязки результатов с ресурсами была известна с начала XX века, до настоящего времени отсутствует единая терминология и единые стандарты бюджетирования по результатам26. Все, что объединяет многочисленные трактовки БОР – это идея включения информации о результатах деятельности в бюджетный процесс. При этом отсутствует единое мнение по таким вопросам, как характер используемой информации, на какой стадии бюджетного процесса её следует использовать и какие связи должны существовать между запланированными/полученными результатами и бюджетными ассигнованиями.
ОЭСР определяет27 БОР как форму бюджетирования, позволяющую связать бюджетные ассигнования (funds allocated) с измеримыми результатами. Многочисленные модели и форматы БОР укладываются в рамки этого определения. Исходя из данного определения, ОЭСР разработана классификация моделей БОР, базирующаяся на различных подходах к использованию информации о результатах деятельности органов исполнительной власти/государственных учреждений (результатов реализации госпрограмм и результатов (количественные и качественные) оказания государственных услуг) в бюджетном процессе (см. таблицу 2):
Таблица 2. Модели бюджетирования по результатам28
Тип модели БОР
|
Характер связи между информацией о результатах и бюджетными ассигнованиями
|
Плановая или фактическая информация о результатах
|
Решаемая задача в рамках бюджетного процесса
|
Демонстрационная/ аналитическая
|
Нет связи
|
Запланированные и/или фактические результаты
|
Подотчётность и прозрачность
|
Бюджетирование, учитывающее результаты
|
Слабая, косвенная связь
|
Запланированные и/или фактические результаты
|
Планирование и/или подотчётность и прозрачность
|
Бюджетирование, жестко связанное с результатами
|
Прямая, жесткая связь
|
Фактические результаты
|
Распределение бюджетных ресурсов, планирование и подотчётность
|
Демонстрационная (аналитическая) модель БОР названа так потому, что в её рамках информация о результатах включается в состав бюджетных или иных правительственных документов в информационных целях. Эта информация может содержать сведения о запланированных или фактических значениях целевых показателей и включается в бюджетный процесс для того, чтобы повысить подотчётность органов власти и прозрачность бюджета, способствовать диалогу с законодателями и гражданами по поводу направлений и приоритетов политики правительства. В демонстрационной модели отсутствует связь между результатами и бюджетом, в том числе и на стадии финансового планирования и распределения бюджетных ассигнований.
В рамках модели бюджетирования, учитывающего результаты деятельности29, финансовые ресурсы получают привязку либо к плановому уровню достижения результатов, либо к фактически полученным результатам – но не напрямую. Непрямая связь означает, что информация о результатах (наравне с иной информацией – о политических приоритетах, фискальных ограничениях, макроэкономических ограничениях) систематически используется для обоснования бюджетных решений. При этом, однако, отсутствует жесткое, однозначное соответствия между результатами (запланированными или фактически полученными) и распределением бюджетных ассигнований, более того, удельный вес полученных результатов существенно уступает такому фактору, как политическая целесообразность.
Третья модель - бюджетирование, жестко связанное с результатами деятельности, базируется на чёткой и прямой связи между распределением бюджетных ассигнований и показателями результатов (обычно непосредственных). Структура бюджетных ассигнований и реальное финансирование из бюджета при этом базируется на формуле (или контракте), связывающей уровень финансирования с конкретными значениями индикаторов результативности или показателей выполнения мероприятий (функций, услуг). Эта модель БОР используется только в отдельных секторах экономики немногих стран ОЭСР – например, в высшем образовании, когда уровень финансирования университетов привязывается к выпуску запланированного количества подготовленных магистров.
Рассмотренный перечень моделей БОР не является исчерпывающим, но на его основе появляется возможность анализировать и систематизировать опыт конкретных стран ОЭСР; при этом следует учитывать не только существенные различия между отдельными странами, но и значительные внутристрановые различия.
Так, в Дании на национальном уровне модель БОР наиболее близка к демонстрационной: информация о результатах используется в процессе переговоров отраслевых министерств с Министерством финансов, но не определяет бюджетные ассигнования. При этом на уровне отдельных секторов (высшее и среднее образование, частично здравоохранение) применяется модель бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности, наличествует прямая зависимость между распределением бюджетных ассигнований и показателями результатов.
Напротив, в Австралии внедрена модель бюджетирования, , учитывающего результаты деятельности. При этом в полной мере она применяется только к бюджетным заявкам на дополнительное финансирование.
Суммируя, следует подчеркнуть, что переход к управлению и бюджетированию по результатам является длительным и поэтапным процессом. В развитых странах не сложилась единая модель управления по результатам и БОР. Более того, даже страны, использующие схожие модели, с разной глубиной и с разной скоростью реализуют бюджетные реформы, адаптируют их к национальным особенностям, возможностям и приоритетам.
Так, информация о результатах деятельности собирается и используется в бюджетном процессе во всех странах ОЭСР,30 при этом в 40% стран ОЭСР такая работа осуществляется на протяжении 10 лет и более, а 7,4% стран находятся на стадии пилотных проектов.
Почти 3/4 стран ОЭСР включают нефинансовую информацию в бюджетные документы, причём все участвовавшие в опросе страны используют эту информацию доя проведения анализа и оценок результатов деятельности, применяют показатели результативности (performance measures) – обычно в виде комбинации показателей31 непосредственных и конечных результатов для всех, части или отдельных госпрограмм.
В последние годы в 75% стран ОЭСР были реализованы новые инициативы: так, в Дании и Нидерландах были проанализированы применявшиеся подходы к использованию информации о результатах в бюджетировании и разработаны меры по исправлению недостатков, в Швеции в 2006 году была сформирована комиссия для анализа ситуации, а Австралия и Канада начали реализовывать программы по более эффективному использованию информации о результатах деятельности в бюджетном процессе.
|
