Обзор опыта стран ОЭСР по использованию информации о результатах работы ведомств и/или о результатах реализации государственных программ в бюджетном процессе24
Последнее десятилетие XX-начало XXI века было временем, когда правительства большинства развитых стран, входящих в ОЭСР (OECD), начали активно включить информацию о результатах деятельности (performance information) в бюджетный процесс. При этом главной целью этих реформ было повышение качества управленческих решений и эффективности бюджетных расходов на основе использования более качественной и конкретной информации о результатах работы ведомств и/или о результатах реализации государственных программ и проектов.
Всё происходящее являлось также частью реформирования бюджетного процесса, заключающегося в переходе от управления ресурсами («сколько денег я получу в своё распоряжение?») к управлению результатами («каких результатов я могу добиться, используя эти деньги?»), к включению информации о результатах в бюджетный процесс, что и составляет сущность БОР. Внедрение БОР в большинстве стран происходило поэтапно и параллельно с внедрением механизмов управления по результатам.
Перечисленные реформы сопровождались ослаблением контроля за использованием ресурсов и повышением самостоятельности руководителей органов исполнительной власти/государственных учреждений – в сочетании с жесткой ответственностью и подотчётностью (accountability) за достигнутые результаты – с тем, чтобы обеспечить этим руководителям возможность принимать решения, направленные на эффективную реализацию госпрограмм и на повышение качества государственных услуг.
Информация о результатах деятельности25 широко используется в странах ОЭСР в ходе бюджетного процесса. В ряде стран формат бюджета предполагает прямую связь между целевыми показателями бюджетных программ и объемом выделяемых бюджетных ресурсов, в то время как большинство стран ограничивается простым включением в бюджетную документации информации о планируемых целевых показателях или иной информации, характеризующей планируемые результаты работы органов власти.
В 2007 г. в рамках одного из проектов ОЭСР было проведено исследование управления, ориентированного на результат, и бюджетирования в органах власти стран-членов этой организации и еще нескольких стран. Большинство стран-участников сообщили, что информация о целях и результатах деятельности сектора госуправления включается в общий пакет документов, который правительство представляет в парламент своей страны.
Информация о целях и результатах деятельности сектора государственного управления в терминах непосредственных результатов (бюджетных товаров и услуг) включается в бюджетную документацию более часто, чем подобная же информация в терминах конечных результатов.
Такая информация, преимущественно, входит в состав основной информации о бюджете либо как часть самого проекта бюджета, либо в качестве одного их приложений к нему. Из всех стран-членов ОЭСР только Исландия на момент обследования составляла отдельный план работы правительства и министерств, характеризующий параметры государственных программ и бюджетных услуг, и представляла его в парламент своей страны независимо от проекта бюджета. Кроме того, только Бразилия и Великобритания составляли специальный план правительства действий в целом, включающий целевые параметры в терминах конечных результатов.
В подавляющем большинстве стран-членов OECD планируемые результаты деятельности органов власти остаются связанными со структурой расходов бюджетов лишь частично. При этом несколько чаше связь устанавливается с планируемые непосредственными результатами. В число стран, заявивших о жесткой связи расходов бюджета с целевыми параметрами бюджетных услуг, входят Италия, Люксембург, Новая Зеландия, Турция, Бразилия и Чили, а также с конечными результатами - только Италия, Турция и Бразилия.
Взаимодействие между законодательной и исполнительной властью в рамках бюджетного процесса с элементами ориентированности на результат в значительной степени определяется сложившейся ранее практикой и особенностями бюджетного процесса. Несмотря на специфику, в целом, наблюдается тенденция к более глубокой вовлеченности законодательной власти в процесс обсуждения и утверждения измеряемых целей правительства, центральных министерств и государственных программ с привязкой к объемам финансирования.
В некоторых странах, таких как Австралия, Великобритания, Швеция, США и ряде других, законодательная власть не принимает бюджет в целом, а в основном, голосует по размерам расходов, а величину доходов принимает к сведению и отдельно голосует по вопросам налоговой политики без жесткой привязки к годовому бюджетному циклу.
Как показывает опыт стран ОЭСР, использование информации о результатах работы ведомств и/или о результатах реализации государственных программ и проектов в бюджетном процессе позволяет:
сконцентрироваться на результатах деятельности правительственных организаций;
получить большее количество качественной информации о целях и приоритетах деятельности правительства, а также о том, в какой степени конкретные программы влияют на достижение этих целей;
шире использовать планирование и обеспечивать основных участников (key actors) процесса сведениями о том, какие инструменты работают, а какие – нет;
повысить прозрачность деятельности правительства и бюджетных докуменитов, обеспечивая информированность органов представительной власти и населения;
повысить качество управления и эффективность госпрограмм.
Более объективная и достоверная информация о результатах деятельности способствует повышению качества управленческих решений в том, что касается эффективного использования ресурсов, управления госпрограммами, централизованного распределения ресурсов и принятия политических решений о приоритетах бюджетных расходов.
Таким образом, опыт реформ в странах ОЭСР позволяет утверждать, что использование информации о результатах в бюджетном процессе создаёт предпосылки для повышения эффективности деятельности, эффективности распределения бюджетных ассигнований и даже укрепляет бюджетную эффективность. Опыт ряда стран свидетельствует, что в некоторых министерствах и ведомствах реформы позволили повысить качество управления госпрограммами и эффективность. В ряде стран имеются примеры использования информации о результатах деятельности для обоснования изменения структуры бюджетных расходов, однако нет примеров, подтверждающих тезис о том, что бюджетирование по результатам непосредственно влияет на бюджетную дисциплину.
Несмотря на очевидные успехи, в странах ОЭСР остаются не до конца решенными некоторые вопросы, связанные с развитием управления по результатам и использованием информации о результатах деятельности в бюджетном процессе, в том числе:
- каким образом улучшить применение информации о результатах деятельности в принятии бюджетных решений?
- можно ли связать информацию о результатах деятельности с объёмом использованных ресурсов, и как это лучше сделать?
- каким образом усовершенствовать мониторинг и оценку выполненных мероприятий?
- как улучшить качество собираемой информации?
- как убедить политиков использовать эту информацию в процессе принятия решений?
Имеющийся опыт свидетельствует, что работающие механизмы интеграции информации о результатах деятельности в бюджетный процесс – это необходимое, но недостаточное условие действительного использования этой информации для принятия управленческих решений. На возможности использования информации влияют также такие факторы, как качество информации, институциональные возможности министерства финансов и иных министерств, а также особенности политической и экономической среды.
Странами ОЭСР на основании обобщения имеющегося опыта разработаны общие принципы для стран, стремящихся использовать информацию о результатах деятельности в бюджетном процессе:
- не существует единой модели управления по результатам и БОР, каждая страна должна разрабатывать свой вариант, адаптированный к политическому и институциональному контексту.
- очень важно, чтобы процесс планирования и отчётности осуществлялся на уровне правительства, как единого целого.
-информация о результатах деятельности должна быть интегрирована в бюджетный процесс.
- следует избегать создания на уровне правительства системы, автоматически увязывающей информацию о результатах деятельности с распределением бюджетных ассигнований, поскольку такая система может создавать ложные стимулы. Помимо того, чрезвычайно сложно создать систему, выявляющую подлинные причины неудовлетворительных результатов деятельности.
-достоверная и прозрачная информация о результатах деятельности требует надёжной информации и непосредственных и конечных результатах.
- своевременная и объективная оценка информации о результатах деятельности должна производиться независимо от оцениваемых органов государственной власти при поддержке внешних экспертов.
- политическая и административная поддержка руководителей органов исполнительной власти, а также кадровые и ресурсные возможности министерства финансов и отраслевых министерств жизненно важны для успеха реформ.
- подход к реализации реформ должен учитывать изменение политической и правовой среды; важно создать систему стимулирующую политиков и государственных служащих к изменениям.
Потребность в использовании информации о результатах деятельности будет сохраняться, пока граждане будут требовать от политиков более эффективного использования собранных налогов. Хотя методы и скорость реформ могут различаться, существенным является то, что развитые страны признали необходимость долгосрочного подхода, а также то, что по мере включения информации о результатах деятельности в бюджетный процесс, фокус политических дебатов и принимаемых решений будет смещаться от обсуждения используемых ресурсов к получаемым результатам.
|
