Модели описания государственных программ как инструмент управления по результатам
В настоящем разделе обобщен международный опыт применения методов и инструментов управления по результатам в различных институциональных условиях в контексте реформирования системы государственного управления на примере стран-членов ОЭСР. В разделе уточнены основные понятия, связанные с управлением по результатам и БОР; рассмотрены основные модели системы управления, применяемые в мире. Также приведены результаты анализа современных подходов, используемых для усиления связи между результатами реализации государственных программ и бюджетным планированием в ряде развитых стран (Австралии, Нидерландов, Канады, США) в сопоставлении с российским подходом к описанию государственных программ.
Анализ опыта применения методов и инструментов управления по результатам в международной практике22 1.1.1. Современные трактовки понятия «управление по результатам»
Правительства различных стран на протяжении последних десятилетий предпринимают попытки увязать бюджетный процесс и планирование результатов деятельности в секторе государственного управления.
На этом пути достигнуты значительные успехи, однако по-прежнему отсутствует единая терминология и единая модель управления по результатам и БОР, что затрудняет анализ международного опыта.
Постепенно объединяющим понятием для большого числа проводимых и планируемых преобразований в сфере госуправления и бюджетной сфере, таких как разработка, реализация и мониторинг государственных программ и проектов, применение программно-целевого подхода к формированию и исполнению бюджета, административная реформа, внедрение заданий на оказание бюджетных услуг, оценка результатов деятельности федеральных министерств и губернаторов и т.д. становится управление по результатам и БОР.
Отчасти неоднозначность понятия «управление по результатам» связана с тем, что в англоязычной литературе по управлению финансами в секторе госуправления применяется большое количество терминов (performance management, program management, result-oriented management и т.п.), которыми оперируют в США, Канаде, Великобритании, Новой Зеландии и других странах, где активно применяется управление по результатам. Это связано с постоянным развитием подходов к управлению по результатам в мировой практике и смещением фокуса внимания с одних элементов или уровней госуправления на другие для повышения эффективности и результативности, увеличения прозрачности и подотчётности деятельности сектора государственного управления. При этом один и тот же термин в двух разных странах или в разный период времени может наполняться различным содержанием в зависимости от уровня развития системы управления сектором государственного управления и стоящих перед ней задач.
Управление по результатам в секторе государственного управления возникло в середине XX века в США и быстро распространилось сначала в странах с близкой политической культурой, а затем и по всему миру. Само понятие управление по результатам, постоянно видоизменяется, и международная практика характеризуется многообразием форм его применения. Рассмотрение международного опыта применения управления по результатам целесообразно проводить в общем контексте реформирования государственных финансов и даже управления сектором госуправления в целом. Международные исследования показывают, что исполнительные органы власти примерно в 75% стран, входящих в ОЭСР, включают информацию, характеризующую результаты их деятельности, в бюджетную документацию.
При анализе международного опыта и подборе элементов модели управления по результатам адекватных планам модернизации российской системы управления следует обратить внимание на сформулированные цели модернизации, а также на существующие условия и ограничения (включая бюджетные).
Интегрирование в госуправление элементов ориентированности на результат и их увязка с бюджетным процессом в международной практике происходило в разных условиях:
В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
В рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственных финансов, не затрагивающей фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция);
В рамках ограниченных инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швейцария).
В странах, наиболее преуспевших в деле модернизации управления, таких как Австралия, Канада, Новая Зеландия, Великобритания и США созданы мощные инструменты для «привязки» результатов деятельности органов власти на различных уровнях бюджетной системы к стадиям бюджетного процесса. Подобные сложные инструменты далеко не всегда нужны; они могут быть не в полной мере освоены другими развитыми и, тем более, развивающимися странами по всему миру. Так, ощутимые шаги по включению информации о результатах работы органов власти в процесс составления годового бюджета на уровне центрального правительства предпринимаются во Франции и Японии только с 2001 года. В Германии же, начиная с 90-х годов, проводились только эксперименты по внедрению отдельных элементов ориентированности на результат на субфедеральном уровне. Начиная с 90-х гг. целый ряд развивающихся стран (например, ЮАР, Сингапур) и стран с невысоким уровнем экономического развития (например, Танзания, Гана, Боливия) под патронажем Всемирного банка и других международных организаций, также пытались выстроить свою систему управления финансами в органах власти на базе передового опыта стран с англосаксонской правовой традицией.
Необходимо отметить, что весь международный опыт встраивания ориентированности на результат в систему управления финансами в органах власти можно условно разделить на оригинальные разработки нескольких передовых стран с англосаксонской правовой традицией и на опыт их адаптации в других странах. При этом наиболее эффективно взаимное проникновение передового опыта происходит между самими странами-авторами новых идей в сфере управления общественными финансами. Например, опыт Новой Зеландии на уровне микро-менеджмента в разделении функций собственника государственных учреждений и заказчика бюджетных услуг с заключением формальных контрактов и расширением финансовой гибкости государственных организаций, активно перенимается и адаптируется Великобританией, Канадой, США. В свою очередь, Новая Зеландия, начиная с конца 90-х гг., стремится усилить связь между результатами деятельности и распределением финансовых ресурсов на уровне органов власти и бюджета в целом, учитывая опыт Великобритании и Канады по оценке крупных отраслевых программ расходов.
Опыт Новой Зеландии, главным образом, вдохновлял правительства многих стран на модернизацию управления государственными и муниципальными организациями на основе общих идей о повышении эффективности и результативности их работы, но не выступал предметом точного копирования. Ни одна из развитых стран не решилась в точности и также быстро реализовать управленческую модель, созданную Новой Зеландии для государственных организаций. Одним из исключений стала в 1997 г. попытка правительства Монголии внедрить основные элементы новозеландской модели (финансирование государственных организаций одной суммой в соответствии с контрактами на поставку бюджетных услуг между министрами и руководителями этих организаций, бухгалтерский учет и составление бюджетов по методу начисления и т.д.), с участием специалистов из Новой Зеландии. Пока можно лишь констатировать, что реформы в Монголии сильно затянулись, но не привели к ощутимым положительным результатам. Необходимое для реформ законодательство со значительными изменениями по сравнению с первоначальным вариантом было принято только в 2002 г., а общая программа реформ в бюджетной сфере реализовывалась вплоть до 2009 г.
Как уже отмечалось, для описания управления по результатам в англоязычной литературе используется большое количество понятий, которые не всегда интерпретируются одинаково. В международной литературе они иногда используются как взаимозаменяемые. Однако в странах, где внедряется и развивается система БОР, как правило, выбирается один из этих терминов и впоследствии наполняется специфическим содержанием в зависимости от особенностей проводимых реформ в сфере госуправления. За последние годы в профессиональной русскоязычной литературе также успели закрепиться несколько терминов связанные с управлением по результатам, которые уже используются в официальных документах Правительства Российской Федерации, МЭР и Минфина России.
Для целей данного обзора международной практики под управлением по результатам, понимается система программно-целевого управления и бюджетного планирования, в которой в том или ином виде существует привязка структуры и объемов финансирования к результатам реализации ГПП. Ниже приводятся особенности и трактовка основных англоязычных терминов, которые необходимы для описания международного опыта управления по результатам.
Одной из важных особенностей терминологии является отсутствие точного перевода двух ключевых с точки зрения бюджетирования по результатам англоязычных терминов: outcome и output. В большинстве других языков используется один общий термин «результат/result/ resultant/resultados». По этой причине требуется более точное описание каждого из них и конструирование специальных терминов в других языках для точного отражения разницы. Такая же проблема возникает и с другими терминами, которые характеризуют сходные идеи эффективности, результативности, производительности и т.п. В таблице 1 и схеме 1 приводятся описание основных терминов управления по результатам и особенностей их употребления:
Таблица 1. Основные англоязычные термины для описания управления по результатам
Output
|
Непосредственый результат государственных программ и проектов реализуемых государственными (муниципальными) организациями; в форме товаров, работ и услуг,.
Граница между самой деятельностью и ее результатом для многих государственных организаций бывает трудно специфицируема. Например, разработка отраслевой политики, как таковой, может быть признано одной из услуг которую оказывает отраслевое министерство. В новозеландской модели для целей измерения и бюджетирования такая услуга разбивается на отдельные действия (доклады, совещания, аналитические отчеты и т.п.)
|
Outcome
|
Конечный результат реализации государственных программ и проектов (от проведения той или иной политики, осуществления программы расходов, оказания бюджетных услуг) с позиции группы бенефициаров или общества в целом.
Наблюдаются некоторые различия в его трактовке. В США этот термин воспринимается как предполагаемые и планируемые последствия действий правительства. В других же странах он, как правило, используется для обозначения фактического результата, преднамеренного или нет. Кроме того, в Великобритании и США такие результаты имеют градацию в зависимости от временного горизонта, уровня конкретности или возможности правительства повлиять на этот параметр. Это приводит к использованию дополнительных терминов, таких как цели, задачи, эффект (goals, objectives, impact).
В Канаде термин outcome используется в значении “стратегическая цель».
|
Impact
|
Долгосрочный социально-экономический эффект реализации государственных программ и проектов с позиции группы бенефициаров или общества в целом.
|
Performance
|
Результаты, эффективность, Параметры деятельности органов власти и государственных организаций, характеризующие ее эффективность и/или результативность.
|
Input
|
Ресурсы (финансовые (costs), людские, материальные), используемые для реализации государственных программ и проектов.
|
Input-oriented budgeting
|
Бюджетирование (или бюджетный процесс), ориентированное на ресурсы. Суть такого бюджетирования заключается в определении ресурсов, которые необходимо выделить для реализации государственной программы (проектов) или для выполнения министерством его функций.
|
Results-oriented budgeting
|
Бюджетирование, ориентированное на результат, то есть распределение финансовых ресурсов увязывается с достижением определенного (непосредственного или конечного) результата и/или с оказанием бюджетных услуг определенного объема и качества.
|
Performance management
|
Управление по результатам
|
Как следует из приведенных выше определений, управление по результатам может быть ориентировано на одну из двух групп результатов или определенную их комбинацию. Так, для распределения финансовых ресурсов деятельность органов госвласти может быть специфицирована в терминах (бюджетных, государственных, муниципальных) товаров и услуг. Фокус внимания при таком подходе направлен на объем и качество бюджетных услуг23.
Во втором случае, при описании деятельность органов госвласти через госпрограммы, внимание правительства будет сосредоточено на определении того конечного результата, который в результате реализации госпрограммы получит общество (или конкретная группа бенефициаров). Таким результатом может быть снижение уровня заболеваемости или повышение образовательного уровня населения. В целом, такой подход требует обработки большого массива информации по всей цепочке управленческого анализа, представленной на рисунке 1:
Рисунок 1. Подходы к измерению результатов
Чем выше уровень управленческого анализа, тем сложнее его встроить в общую систему управления и бюджетирования. Традиционные и наиболее простые системы управления по результатам ориентированы именно на первые два уровня (издержки и ресурсы) и отчасти третий уровень (процессы) управленческого анализа. Такая направленность отражается в наличии многочисленных нормативов и стандартов, описывающих государственные услуги и административные функции, регулирующих использование ресурсов, прежде всего бюджетных и т.п.
Задача же определения издержек достижения конкретного общественного результата многогранна, не решаема однозначно и не может быть сведена к использованию формул и нормативов. Ее решение требует многоступенчатого управленческого процесса, который будет включать обсуждение альтернативных вариантов и возможностей между руководителями различного уровня. При этом роль мотивации и управленческой гибкости существенно возрастает, поскольку формальные решения по поводу распределения финансовых ресурсов в соответствии с действующими требованиями должны быть заменены ответственными управленческими решениями.
Измерение общественно значимых результатов и отдалённых эффектов намного сложнее измерения объема и качества бюджетных услуг и тем более контроля за использованием ресурсов и осуществлением расходов. Практически всегда сохраняется неопределенность в отношении того, как объем финансирования может повлиять на конечный результат, например, в сфере образования или здравоохранения, поскольку существует множество других неконтролируемых факторов, которые также могут воздействовать на эти сферы.
В этом смысле управление по результатам заведомо не является линейной задачей, для решения которой существует один очевидный способ, а объем финансирования может быть заранее достаточно точно рассчитан по нормативам и стандартам. Если ставится задача добиваться определенного общественно значимого результата, то поиск наиболее эффективных решений предполагает (1) «право» на ошибку у руководителей, которые берут на себя ответственность за достижение результата; (2) действия руководителей исходя из правила: использовать законодательство для выработки новых подходов к достижению поставленных целей, а не применять только то, что напрямую детально регламентировано. Например, предоставить большую самостоятельность бюджетному учреждению по управлению бюджетными ресурсами, поставить ему цели в форме параметров объема и качества бюджетных услуг можно и в условиях действующего законодательства, не дожидаясь изменения бюджетного законодательства и специальных нормативно-правовых актов, вводящие новые организационно-правовые формы для более гибкого управления бюджетными средствами.
Другой вопрос заключается в том, на какие административные уровни следует распространять управление по результатам: на уровень правительства в целом, на уровень министерств или отдельных бюджетных организаций. Логика полной реализации подхода с позиции управления результатами требует того, чтобы деятельность министерств, ведомств, всех бюджетных организаций, а также сами параметры бюджетных услуг на всех уровнях государственного сектора были выстроены с учетом их вклада в достижение таких результатов. Именно на построение такой системы направлены продолжающиеся сегодня реформы в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании несмотря на тот факт, что траектории реформ и практические технологии различны.
В частности, Австралия с самого начала реформировала управление финансами, ориентируясь преимущественно на конечные результаты, и внедряя это принцип на самом верхнем уровне министерств и составления федерального бюджета страны. Новая Зеландия, наоборот, начинала с детальной регламентации управления бюджетными услугами на уровне отдельных бюджетных организаций и сегодня усиливает управление непосредственными результатами на более высоком уровне.
Наконец, ориентация управления на результаты (в особенности конечные) требует улучшения межведомственной координации и разработки соответствующих программ. Большинство общих целей (направлений деятельности, макропрограмм) правительства не попадают в границы компетенции и сферу влияния отдельных министерств и ведомств. В этой связи наибольший интерес представляет опыт правительства Австралии, которое сумело продвинуться в решении этой задачи дальше других.
В случае управления, ориентированного на ресурсы при формулировании целей и задач управления широко применяются существующие нормативы, стандарты и принимается во внимание наличие сети бюджетных учреждений, которые представляют собой «замороженные» или зафиксированные цели деятельности органов власти прошлых периодов.
При новом подходе к управлению в органах власти на смену стандартам и нормативам приходит гибкая система измерения результатов реализации государственных программ и результатов деятельности органов власти, которая и служит информационной основой для разработки и отбора госпрограмм и формулирования целей.
Наиболее сложная задача управления по результатам заключается в интеграции системы управления реализацией государственных программ и системы управления деятельностью министерств, ведомств и других государственных и муниципальных организаций в бюджетный процесс как методологически, так и процедурно. Следует отметить, что такая задача на всех уровнях бюджетной системы сегодня полностью не решена ни в одной стране. Фундаментальные трудности вызывает формирование связи между конечными результатами и эффектами, за которые отвечают министерства и правительство в целом, с объемами финансирования и деятельностью подведомственных организаций, результатом которой выступают непосредственные результаты (бюджетные услуги).
Таким образом, современная система управления по результатам пронизывает всю систему управления в секторе государственного управления и должна рассматриваться на всех организационных уровнях. Международная практика свидетельствуют о наличии различных подходов и технических решений на каждом уровне и разных акцентах применения управления по результатам в зависимости от институциональных условий.
|
