Глава 3. Мотивы изменения избирательного законодательства
В данной главе будут сравниваться официально заявленные мотивы проведения избирательных реформ в России и Казахстане, а также анализироваться их результаты после проведения последних парламентских выборов.
Согласно заявлениям глав обоих государств, целью перехода к пропорциональной системе являлась демократизация политических систем121122. Кроме того, важно отметить, что в обоих случаях внимание акцентируется на сохранении “стабильности”: в России – как “поступательного развития нашей страны”, в Казахстане – как “обеспечения наиболее эффективной системы управления”. Председатель Конституционного Совета Республики Казахстана Игорь Рогов также отмечает, что Закон "О внесении изменений в Конституцию Республики Казахстан", принятый 21.05.2007 г., стал началом нового этапа "демократического развития и политической модернизации суверенного Казахстана"123.
Специфическая особенность реформы в Казахстане заключались в том, что по форме система осталась смешанной, но из нее была исключена мажоритарная часть при формировании Мажилиса.
Также одной из заявленных причин преобразований избирательных систем являлось усиление роли партий, а в России - развитие межпартийной конкуренции. Помимо этого, Президент Казахстана отметил, что партия большинства будет нести ответственность за действия правительства124.
Репрезентативность парламентов, согласно заявлениям, также стала одной из причин перехода к пропорциональной системе, так как последняя будет способствовать расширению представительства оппозиции и обеспечивать “отражение расклада политических сил”125. Переход к пропорциональной системе в российском случае также мотивировался преодолением недостатков мажоритарной части смешанной системы, действовавшей до 2007 г.
В России необходимость отхода от недостатков системы большинства в виде мажоритарной части смешанной системы обуславливалось также влиянием бизнес-элит и групп лоббирования на деятельность кандидатов, и использование административного ресурса. Президент также отметил, что депутаты-одномандатники не учитывают общенациональные интересы, акцентируясь на задачи своего округа126.
Функционирование как пропорциональной, так и мажоритарной систем во многом зависит от специфики механизмов, комбинация которых позволяет получить разные результаты. Кроме того, на эффекты избирательной системы, помимо непосредственно избирательного законодательства в узком смысле, будут оказывать влияние вводимые цензы, барьеры, процедура проведения выборов, партийное законодательство и общий характер действия институтов127. Таким образом, озвученная Президентом РФ критика функционирования мажоритарной системы выглядит несколько неуместной, поскольку не учитывается право граждан свободно баллотироваться, создавать и регистрировать партии. Кроме того, действие избирательных систем будет искажаться фальсификациями, зависимостью избирательных комиссий от влияния исполнительной ветви власти и прочими факторами.
В России согласно Федеральному закону “О политических партиях”128 предусмотрено государственное финансирование партий, которое с 2012 г. было увеличено. По заявлению президента на 2007 г., по новому порядку выборов финансирование партий не только обеспечит уверенность налогоплательщиков в том, что средства не будут расходоваться на “раскачивание основ государственного строя”, но и будет препятствовать вмешательству иностранных государств и использование денег из-за рубежа.
В Казахстане отказ от запрета на государственное финансирование общественных объединений был предложен Президентом в 2007 г. в послании, изменения избирательной системы. Запрет на финансирование виделся как форма реакции на однопартийную систему, а частичное финансирование деятельности политических партий обуславливалось как инструмент становления и развития многопартийности.
При реформировании избирательного и партийного законодательства важной становится тема нижних и верхних барьеров как границ монополизма.
Утверждается, что заградительный барьер служит инструментом препятствия проникновения в законодательный орган экстремистских партий, а также используется для укрупнения партийных фракций. Однако А.Лейпхарт писал, что избирательный порог свыше 4% является барьером для малых партий129 и сказывается на представительстве общественных интересов.
Для демократической системы оказывается странной ситуация, когда партия набирает 80% голосов, поэтому основная дискуссия ведется на тему нижнего барьера. Эта проблема напрямую связана с государственным финансированием партий, поскольку доминирующая партия оплачивает сохранение статуса-кво за счет выделяемых средств. Как в России, так и в Казахстане, существующие верхние границы декоративны и не отрицают возможности абсолютного доминирования одной партии, при этом вторая может иметь одно место в парламенте. То есть, создается ситуация формальной многопартийности при отсутствии реальной конкуренции и сложностью в создании и развитии партий.
Таким образом, для систем разной степени авторитарности необходимо учитывать не только нижние, но и верхние барьеры как инструмента развития многопартийной системы.
Переход к пропорциональной системе в Казахстане обусловил изменение режима с президентского на президентско-парламентский с усилением роли парламента и увеличением численности депутатского корпуса до 107 депутатов. Тем не менее, в данном ключе примечательным становится то, что Парламент Казахстана принял поправку, касающуюся сроков полномочий Главы государства, по которой Н.Назарбаев получил исключительной право баллотироваться на президентский пост более двух сроков подряд.
Необходимость этого, согласно заявлению, заключалась в обеспечении “учета интересов крупных этносов” и консолидации общества.
Согласно Посланию Президента РФ от 5 ноября 2008 г.130, были отменены избирательные залоги, которые в условиях ужесточения правил, касающихся регистрации партий, являлись своеобразной страховкой для оппозиционных партий.
Стоит отметить, что законы о жестких ограничениях на численность при создании партий характеризуют направление развития партийного законодательства во многих постсоветских государствах и странах третьего мира. Ориентиром становится не современная Европа, а Мексика середины 20-го века, что отражает динамику изменений. Примечательно и то, что согласно заявлениям, вводимые ограничения являются разумными и отражают политические реалии государств.
В России содержанием масштабной избирательной и партийной реформы стал переход к пропорциональной системе. Увеличение государственного контроля над деятельностью партий заключалось в постоянном ужесточении законодательства, что привело к сокращению их числа. Принятый в 2001 г. закон “О политических партиях”131 стал первым шагом на пути к существенному изменению избирательной и партийной систем: согласно этому закону, партии становились единственным возможным видом объединений для участия в выборах.
На снижение межпартийной конкуренции также повлияло ужесточение партийного законодательства. Если на начальном этапе реформирования. в России имелось 44 партий, к концу 2007 г. осталось 15, к началу 2012 г. – всего 7 партий. Таким образом, по итогам реформирования избирательного законодательства в 2007-2011 гг. оппозиционные малые партии вытеснялись на периферию политического процесса.
Под действием акций протеста 2011-2012 гг. законодательство было либерализовано, и по состоянию на май 2013 г. в РФ официально зарегистрировано 71 партия132.
В Казахстане на 2002 г. действовали 19 партий, но перерегистрацию в 2002 г. прошли только 7. На настоящий момент официально зарегистрировано 9 партий.
В Казахстане в 2002 г. минимальная численность партии была увеличена с 3 тыс. до 50 тыс. человек (при этом в 2009 г. она снижена до 40 тыс. членов). В России в 2001 г. минимальная численность должна была составлять 10 тыс. человек, с 2006 г. – до 50 тыс. С 2010 г. минимально допустимая численность снизилась до 45 тыс. человек, с 2012 г. – до 40 тыс. членов. На данный момент минимально допустимая численность партий составляет 500 человек.
В результате возникает ситуация искажения самой сути многопартийности как права граждан объединяться для защиты своих интересов при минимальном участии государства. Государственный контроль над созданием и деятельностью партий превращает последних в способ контроля государства над гражданской активностью.
Среди черт, объединяющих производные эффекты избирательной системы в России и Казахстане, можно выделить проведение выборов в нижнюю палату парламентов на пропорциональной основе (в случае Казахстана как небольшое исключение – 9 депутатов от АНК), особое положение пропрезидентских партий. Избирательный барьер в обоих случаях составлял 7%. По сравнению с 2007 г. в Конституцию Казахстана были внесены поправки, касающиеся состава Мажилиса – он обязательно должен был быть двухпартийным. Если 7% барьер преодолевает только одна партия, вторая по числу голосов должна получить возможность представительства. Этот шаг был обусловлен критикой со стороны партнеров Казахстана, и требование о представленности как минимум двух партий напоминает российское законодательство.
В отличие от России, в Казахстане выборы проведение выборов имело досрочный характер по указу “О роспуске Мажилиса Парламента Республики Казахстан четвертого созыва и назначении внеочередных выборов депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан” от 16.11.2011 г. в связи с требованием представленности минимум двух партий в Мажилисе133.
Доминирующее положение по итогам выборов заняли пропрезидентские партии, причем в обоих случаях они снизили свои показатели по сравнению с прошлыми выборами.
Требование обязательного как минимум двухпартийного парламента в Казахстане, введенное в 2012 г., вполне вписывается в практику авторитарной власти. Партийная конкуренция оказывается иллюзией, поскольку вторая и третья партии не оказывают значительного влияния на деятельность Мажилиса, находящегося под контролем доминирующей партии. Примечательно, что как и в случае с “Единой Россией”, “Нур Отан” может рассчитывать на широкую поддержку электората и без использования административного ресурса. Стоит отметить также и то, что партии, не созданные как технические, становятся инструментом создания формального плюрализма и конкуренции.
В среднесрочной перспективе говорить о существенных изменениях в политической жизни Казахстана не приходится, поскольку, несмотря на формальное наличие оппозиционных сил в парламенте, их влияние на процесс низко и очевидно, что КНПК и “Ак Жол” содержательно не представляют угрозу монополии доминирующей партии. “Нур Отан” будет следовать прежнему курсу без особенного учета парламентской оппозиции. Таким образом, несмотря на заявленные мотивы избирательной реформы и переход к пропорциональной системе не позволяют описывать Казахстан как демократическое государство.
Что касается России, то также можно отметить системное препятствие на пути развития многопартийности в условиях усиления президентской власти и отсутствия нормально работающего механизма разделения властей. Введение пропорциональной системы на федеральном уровне и действие смешанной – на региональном, обеспечило защиту от влияния региональных элит на ход законодательного процесса. Таким образом, введение пропорциональной системы служило инструментом доведения контроля над обществом до логического конца. Можно ожидать, что либерализация партийного законодательства в 2012 г. и, как следствие, увеличение численности зарегистрированных партий, на следующих выборах не приведет к увеличению конкуренции, поскольку издержки оказываются слишком велики. Кроме того, 1 марта 2013 года ко второму чтению законопроекта он новом порядке выборов в Государственную Думу введены новые условия допуска до выборов новых политических партий. Резко возросшее число партий стало причиной для возможного введения дополнительных ограничений, направленных на подтверждение серьезности намерений новых участников. При этом законодательство сохраняет и другие возможности для ограничения регистрации кандидатов и партий.
Введение смешанной системы в версии 2003 года выглядит логичным ходом со стороны существующей власти, поскольку позволит ей сохранить большинство в Думе. Побочным эффектом для власти станет усиление региональных элит, так как станет больше возможностей для проведения популярного в регионе политика, чем это было при пропорциональной системе и составленным в Центре списках. Тем не менее, главным минусом смешанной системы в том виде, в котором она функционировала до перехода к пропорциональности, и будет работать теперь, заключается в “несвязанности”. При голосовании по такой системе результат на выборах по одной части не влияет на результат по другой, что в итоге грозит “гиперпредставительством” победившей партии.
Изменение партийного и избирательного законодательства не может стать стимулом развития многопартийной системы при отсутствии у партий реальной власти. Таким образом, в условиях управляемой партийности и создания партий “сверху-вниз”, можно говорить о деградации общественных структур и партийной конкуренции. Вместо содержательного программного противостояния партий как представительных органов происходит борьба за места в парламентах. Расширение полномочий исполнительной власти и ее контроль над законодательным процессом приводит к снижению роли партий и вызывает недоверие к ним со стороны общества.
Можно констатировать, что в обоих случаях пропорциональная система представляет собой пример того, как при заявленных параметрах продвижения многопартийности, искажается суть политических партий и избирательного процесса. На практике, несмотря на официальные мотивы демократизации и модернизации систем, происходит ужесточение цензов и усиление контроля над избирательными правами граждан и партийной конкуренцией.
Можно заключить, что партии в обоих случаях оказываются под воздействием институционального дизайна и, в особенности, влиянием исполнительной власти, а также новым избирательным и партийным законодательством. Фиктивная оппозиционность парламентских партий помимо всего прочего обуславливается их слабой (по сравнению с прагматическими интересами) идеологической идентификацией и институциональными причинами. Реформа избирательной системы, формат ее функционирования и производимые ей эффекты становятся элементом общей политики центральной власти. Несмотря на официальные мотивы реформы нельзя говорить о существовании партий в традиционном понимании и свободной партийной конкуренции, поскольку отсутствуют условия для обеспечения нормальной работы институтов разделения властей и парламентаризма. Введение ограничений на политическую деятельность, дополненные внеинституциональными факторами, в том числе в форме фальсификаций и использования административного ресурса, создают среду для институциональной имитации и снижают мотивацию для политической активности.
|
