2.2. История развития избирательной системы в современном Казахстане
Первым этапом эволюции избирательной системы Казахстана также можно считать уход от советской системы и создание нормативно-правовой основы дальнейшей институционализации многопартийности. В 1990 г. Была отменена ст. 6 Конституции СССР о руководящей роли коммунистической партии и принят закон "Об общественных объединениях в СССР". Значимым на этом этапе становится попытка реализации принципа разделения властей и самороспуск Совета народных депутатов в 1993 г.
Началом второго этапа можно считать принятие новой Конституции Казахстана в 1995 г., которая стала основой развития сегодняшней политической системы и закрепление президентской формы правления. Так же, как и в России, Президент Казахстана не является главой исполнительной власти, однако играет ключевую роль в ее функционировании. В конце 1995 г. был создан двухпалатный Парламент, однако, по сравнению с Верховным советом, он в значительной степени зависел от исполнительной власти.
На этом этапе вступили в силу законы "Об общественных объединениях" и "О политических партиях"75. Стоит, однако, заметить, что в целом законодательные акты этого периода ограничивали деятельность партий и являлись преградой на пути развития многопартийности76.
До 1998 г. в Казахстане действовала мажоритарная избирательная система. Третий этап развития избирательной системы Казахстана начался с внесением изменений в Конституцию и избирательный закон77, определившие переход к смешанной системе, что стало причиной увеличения числа мандатов в Мажилисе и усилением межпартийной конкуренции. Тем не менее, оппозиционные партии не обладали достаточной силой для влияния на политический процесс. С 2001 г. намечена тенденция укрупнения партий, повышения их веса, ослабления общественных движений и уход с политической арены незарегистрированных организаций. Новый закон о политических партиях, принятый в 2002 г.78, накладывал ограничения на участие в политике малых партий
Таким образом, третий период развития избирательной системы Казахстана можно считать опорной точкой сегодняшнего состояния политической системы.
Четвертый этап эволюции начался с 2007 г. путем внесения поправок в Конституцию и переход к пропорциональной системе, что повлекло за собой роспуск Мажилиса и проведение досрочных выборов79.
В результате парламентских выборов в 2007 г. в Мажилисе оказалась представлена только одна партия – “Нур Отан”. Этот факт, а также процедура проведения выборов и подсчета голосов повлекли за собой критику со стороны наблюдателей от ОБСЕ80.
Осенью 2011 г. было введено требование как минимум двухпартийного парламента81 и подписан указ82 о роспуске нижней палаты парламента. Новые выборы были назначены на 15 января 2012 г.
Можно заметить, что при внесении существенных изменений в избирательное законодательство Казахстана за этим следовал роспуск нижней палаты и назначение досрочных выборов. С момента проведения последних выборов в Мажилис Парламента РК существенных изменений избирательного законодательства не происходило.
2.3. Особенности политического контекста России и Казахстана
С введением пропорциональной системы основными участниками выборов становятся партии, и по этой причине значимость приобретает нормативное регулирование их деятельности. На примере России и Казахстана можно проследить нацеленность на централизацию власти, чему способствуют действия, направленные на минимизацию числа партий и их поддержку со стороны государства. Факт того, что как на федеральном, так и на региональном уровне, представлены одни и те же партии, с одной стороны, сокращает возможность возникновения конфликтов, но с другой, становится препятствием для решения локальных задач, если те не укладываются в центральный курс. Это дает основания говорить о несоответствии условиям федерализма, поскольку интересы центра ставятся выше интересов регионов.
Для осмысления особенностей функционирования избирательных систем в указанных странах представляется необходимым учитывать роль общего политического контекста. Анализ властной конфигурации и политических тенденций России и Казахстана позволит нам говорит о реальных мотивах реформирования избирательного законодательства.
Для начала предлагаю рассмотреть институт президентства в России и Казахстане, поскольку сложившаяся властная конфигурация позволяет сделать предположения о мотивации перехода к пропорциональной системе в обоих случаях. Стоит отметить тенденцию расширения президентской власти, которая оказывает непосредственное влияние на характер политической системы.
По словам А.Н.Медушевского, противоречивый характер действующей Конституции Российской Федерации заключается в реализации в полном объеме западной концепции прав человека, однако, “достаточно авторитарной модели президентской власти, превращающей ее в движущую силу и решающий инструмент политического процесса”83. Таким образом, возникшая конфигурация власти сочетает в себе черты смешанной, президентской и сверх-президентской форм правления, и, по сути, является уникальной.
Примечательна ст. 81 Главы 4 Конституции России, которая гласит, что “одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд”84. Политическая практика показала возможность нахождения на посту Президента РФ три срока с перерывом.
Несмотря на то, что нормативно Президент Российской Федерации не принадлежит ни к одной из ветвей власти, его полномочия максимально приближены к исполнительной, поскольку нечеткость конституционного статуса Правительства РФ и его Председателя не позволяет говорить об их исключительном положении по осуществлению исполнительной власти85. Проблема невключенности Президента РФ de jure в систему разделения властей и его значительные полномочия в функционировании исполнительной власти позволяет сделать предположение о тенденции к расширению его полномочий и усилению президентской власти в целом, что ставит вопрос о характере республиканского правления, а именно, создает условия для развития президенциализма.
Анализируя современные политические процессы в России и Казахстане, особенно при рассмотрении характера президентских полномочий, представляется необходимым обратиться к истории конфигурации власти в данных странах. Анализ политических традиций становится значимым с точки зрения их соответствия современному политическому курсу.
Ю.Дорожкин и Р.Бигбаев в исследовании политической культуры Казахстана отмечают тенденцию к ретрадиционализации, оказывающую непосредственное влияние на функционирование политической системы и современные политические процессы. Под “ретрадиционализацией” они понимают полный или частичный возврат к традиционным ценностям и институтам86.
Одним из наиболее существенных факторов оказывается советское и досоветское наследие, во многом определяющее характер управленческих практик. В казахстанском случае на ранних этапах трансформации политической системы после обретения независимости отмечается тенденция к формированию сильной президентской власти, которая усилилась после проведения первых выборов в 1991 г. и введения новой Конституции в 1993 г. Президентом был утвержден Н.Назарбаев, но его полномочия были во многом ограничены институциональными условиями и сохранившимся влиянием советской номенклатуры. По этой причине первая Конституция независимого Казахстана сохраняла ряд советских правовых рецидивов.
Первая Конституция Казахстана интересна тем, что в ней не предусматривался механизм отрешения Президента от должности87; также Президент получил право законодательной инициативы (ст.71). Можно отметить, что с 1995 г. и до настоящего времени общие контуры политической системы были сохранены, однако путем вносимых поправок доминирующее положение Президента усиливалось, в том числе и в нормативном аспекте.
Решающую роль при трансформации политической системы Казахстана можно отвести такому фактору, как создание квазигосударственных институтов советской модели, которые заложили фундамент институционального дизайна и государственного строительства. Этот фактор во многом определил рамки формирования новых институтов и предопределил конфликт между исполнительной и законодательной ветвями, который создал условия для увеличения реального объема президентских полномочий.
Таким образом, как в России, так и в Казахстане наблюдается гипертрофированная персонификация власти. Для казахстанского случая также характерен акцент на несменяемость президента, для российского – сохранение символической власти в руках одного человека на протяжении нескольких президентских циклов. Модель власти, как в России, так и в Казахстане, можно охарактеризовать распространением неформальных практик и доминированием президентской власти.
Стоит также отметить роль партий в формировании исполнительной власти. В президентско-парламентских системах создаются дополнительные условия для формирования в законодательном органе “партии большинства”. В этой системе полномочиями по смещению кабинета обладают и президент, и парламент. В соответствии со ст.117 п.2 Конституции РФ “Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства РФ”88. П.3 ст.117 гласит, что Государственная Дума может выразить недоверие правительству и также инициировать смещение кабинета89. При повторном выражении недоверия правительству со стороны Думы, Президент обязан распустить либо правительство, либо Думу90 (ст. 117, п. 3,4). Государственная Дума участвует в формировании правительства также путем утверждения кандидатуры премьер-министра (ст.111, п.1)91. Однако, полномочия нижней палаты в данной сфере ограничиваются, поскольку существует угроза роспуска Думы при трехкратном отклонении кандидатур (ст.111, п.4)92. Таким образом, по терминологии и классификации режимов Шугарта и Кэри93, в России отсутствует система раздельного выживания властей. Стратегия, направленная на формирование парламентского большинства и существование пропрезидентской партии выглядит рационально для власти, так как снижает нестабильность системы.
Такой партией в Государственной Думе РФ на сегодняшний момент является “Единая Россия”. Парламентское большинство в Думе обеспечивает поддержку решений исполнительной власти, что сужает пространство для парламентских дискуссий. Строгая партийная дисциплина приводит к подчиненности депутатов внутри фракции, что лишает их возможности выражения независимого мнения. Это приводит к вопросу о роли политических партий в России с целом, поскольку взаимоотношения исполнительной и законодательной ветвей ставят вопрос о представительной функции партий и возможности их формировать правительство.
Схожая ситуация наблюдается в Казахстане. Можно говорить о латентной форме политической борьбы в связи с положением и ролью оппозиционных партий. Широкие конституционные полномочия президента, подкрепленные личной популярностью Н.Назарбаева, позволили максимизировать как формальные, так и неформальные властные ресурсы.
В 2006 году в Казахстане можно отметить начало инициированного властью процесса переструктурализации политических сил. Укрупнение пропрезидентского блока началось с объединения “Отан” и “Асар”, к которым впоследствии присоединились Гражданская и Аграрная партии. Сама РПП “Отан” была переименована в НДП “Нур Отан”. Обновленное политическое объединение стало самым крупным за историю развития современного Казахстана. Электорат и программные установки объединившихся партий пересекались, поэтому процесс объединения для них можно считать закономерным.
Наряду с объединением пропрезидентских партий в единый блок, в 2006 году возникли правоцентристская партия “Атамекен” и две оппозиционные: Народная партия “Алга” (НП “Алга”)94 и Общенациональная социал-демократическая партия (ОСДП), но регистрацию прошла только последняя.
Поправки, внесенные в Конституцию в мае 2007 года95, можно считать началом нового этапа партийного строительства Казахстана. Изменения можно считать результатом реализации Общенациональной программы политических реформ, и они легли в основу законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан”. Заявленной целью внесения поправок являлось изменение статуса и усиления роли политических партий, чему основой служило введение пропорциональной системы.
Помимо изменений, касающихся непосредственно избирательной системы, из Конституции была изъята норма, согласно которой должность президента не являлась партийной, и теперь на время реализации президентских полномочий глава государства не приостанавливает партийную деятельность.
С внесением поправок президент назначает премьер-министра с согласия парламентского большинства, что можно считать точкой в вопросе о предоставлении партиям права формировать правительство. Повышению роли политических партий в формировании правительства должно было способствовать то, что премьер-министр представляет партию большинства. Также правовой основой для повышения роли партий должна была служить норма об обсуждении кандидатуры премьер-министра на парламентских заседаниях, а также отмена свободного мандата депутата.
Особенностью российского случая является то, что действующая Конституция, как уже было замечено выше, существенно ограничивает возможность роль партий в формировании правительства. В отличие от Казахстана, правительство в России формируется беспартийным президентом. Правительственный курс, таким образом, определяется администрацией президента, который находится в привилегированном по отношению к правительству и партиям положении; однако, несмотря на формальные различия, можно говорить о схожести реальных практик влияния президента на законодательную власть.
В российском случае можно говорить о фактической лояльности парламентской оппозиции по отношению к доминирующему курсу, или, другими словами, феномену "управляемой оппозиции".
В Казахстане, несмотря на видимость партийного разнообразия, нельзя говорить о представительстве интересов всех слоев общества. Кроме того, обе коммунистические партии организационно являются преемницами коммунистической партии в составе КПСС. Раскол город-село прослеживается при исследовании портрета электората партий "Ауыл", Партии патриотов и ОСДП-"Азат"96.
В отдельном рассмотрении нуждается феномен “партии власти”, характерный для большинства стран постсоветского пространства, за исключением стран Балтии. “Партия власти” является политической организацией, созданная исполнительной властью для участия в выборах. Существование такой партии можно считать основой для возможного развития однопартийной или полуторопартийной системы, что является нарушением условий демократического транзита. “Партии власти” создают препятствия для нормального развития и функционирования партийной системы и политических институтов, поскольку находится в зависимости от интересов правящей элиты и выполняет ряд ее функций. То есть, существование “партии власти” можно считать не столько признаком партийной системы, сколько характеристикой существующего режима.
По состоянию “партии власти” можно оценивать общую политическую ситуацию, поскольку слабая власть не в состоянии добиться формирования такой партии97.
Сила президентских и парламентских полномочий, а также практика взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в целом, оказывают влияние на развитие политических партий и партийную конкуренцию. “Партия власти” в таком случае становится механизмом для обеспечения управления политическим пространством.
Электоральная поддержка и личная популярность В.Путина оказали влияние не только на укрепление института власти в целом, но и помогли “Единой России” сохранять свое доминантное положение с начала 2000-х гг. Одним из результатов проводимых реформ можно считать консолидацию элит вокруг президента и построение властной вертикали. Таким образом, связка “лидер-партия” позволяет президенту проводить свою политическую линию через Государственную Думу, передавая при этом партии свой рейтинг. С 2011 г., однако, можно заметить снижение доверия к В.Путину и “Единой России”98.
Характерной чертой “Единой России”, как, впрочем, и других “партий власти” в пространстве постсоветских государств, является то, что будучи опорой бюрократии, она нацелена главным образом на сохранении “статуса-кво”, а не на развитие институтов.
Схожие черты имеет “Нур Отан” в Казахстане, созданная по инициативе действующего президента республики в 1999 г. Уже по результатам выборов 2004 года партии Н.Назарбаева было отведено больше половины мест в Мажилисе. После внесения поправок в Конституцию Казахстана в 2007 г. “Нур Отан” одержала полную победу на выборах с 88% голосов избирателей, потому как больше ни одной партии не удалось преодолеть избирательный барьер. Как и в случае России, можно говорить об ассоциации партии с ее лидером, пребывающем на посту президента уже более двадцати лет.
Для стран постсоветского пространства характерно отсутствие политической конкуренции и неразвитость политического представительства. Примером может служить однопартийный парламент в Казахстане в 2007-2011 гг., который, по сути, не может являться платформой представительства полной гаммы электоральных предпочтений.
Стоит отметить, что в Казахстане большинство политических партий по существу являются “протопартиями”, поскольку находятся на стадии становления, и не обладают значительной поддержкой электората. Слабость партий понижает интерес к политическому активизму, вследствие чего возникает угроза отсутствия представительства интересов общества в законодательном органе.
Возникновение авторитарной партийной системы происходит в условиях гибридного режима. Тем не менее, приходится констатировать отсутствие реальной власти крупнейшей партии, поскольку она становится лишь инструментом в руках политического лидера и не влияет на исполнительную власть. Вместе с тем, можно говорить о существовании своеобразного симулякра оппозиции в виде парламентских партий, не оказывающих реального противостояния доминирующей политической линии.
В настоящее время в Казахстане практикуется так называемая полуторопартийная система, в основе которой лежит доминантная партия, пользующаяся значительной поддержкой электората и формирующая правительств. Другие партии, вне зависимости от того, выступают они в качестве оппозиции или же сотрудничают с партией власти, имеют меньший политический вес. Проблема казахстанских партий меньшего масштаба, чем “Нур-Отан”, заключается в отсутствии ресурсов для работы с электоратом.
Специфической чертой Казахстана считается существование раскола между элитами по линии субэтнических противоречий и отсутствие такового по идеологии, что на этапе транзита способствовало временной консолидации элит для решения задач, касающихся суверенитета. Это, так или иначе, повлияло на увеличение как символической, так и институциональной власти президента республики, что повлекло за собой возрождение авторитарных традиций.
Неразделенность государства и крупного бизнеса, проявляющаяся в обоих случаях, в Казахстане накладывается на этнический конфликт между конкурирующими элитами, использующими клановые ресурсы в политической борьбе. Это создает препятствия для верховной власти в сдерживании противостояния элит.
|
