III. СИСТЕМА ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ 3.1 Становление и развитие системы валютного регулирования и валютного контроля в России
В отличие от фискальных институтов, известных с глубокой древности, проведение активной государственной политики в валютно-финансовой сфере экономики и возникновение связанных с данной политикой институтов валютного регулирования и валютного контроля стали результатом событий недавнего прошлого. Первый известный случай применения валютного контроля относится к эпохе Древней Греции. В Спарте времен Ликурга была введена неконвертируемость денег для того, чтобы не дать возможность чужеземцам осуществлять их порчу, т.е. умышленно снижать золотое содержание золотых монет.
Вмешательство государства в регулирование операций с участием валюты и иных валютных ценностей стало необходимым тогда, когда национальные денежные единицы стали неравноценны при выполнении функции мировых денег. Исследователи отмечают, что впервые валютное регулирование было применено в Германии: в 1916 году в связи с разразившимся в результате Первой мировой войны экономическим кризисом здесь были приняты постановления о торговле с расчетами в иностранных валютных средствах и о регулировании платежей за границей. Эти документы были направлены на борьбу с утечкой капитала из страны.
Система контроля за валютными операциями в России прошла несколько этапов в своем развитии.
Дореволюционный этап (до 1917 г.). В России вплоть до начала XX в. валютные операции проводились практически свободно. Ограничения вводились в отдельные периоды с целью привлечения в страну возможно большего количества драгоценных металлов, концентрации валютных ценностей в руках государства. Так, в Новоторговом уставе царя Алексея Михайловича (1667 г.) были закреплены запрет вывоза из страны золота, серебра, иных драгоценных металлов и изделий из них, обязательная сдача казне (продажа по принудительному курсу) привозимых из-за границы золота и ефимок. При Петре I, помимо непосредственного запрещения вывоза золота и серебра, государство предписывало «валюту» платежа по внешнеэкономическим сделкам: любой вид торговли с иностранцами, в том числе внутри своей страны, должен был осуществляться с оплатой золотом или ефимками и при обязательной сдаче их в казну. Пошлины взимали ефимками или серебряными монетами.
В дореволюционный период меры валютного контроля решали также задачу формирования достаточного объема золотовалютных резервов (при подготовке денежной реформы в 70-х XIX в.). Внешние причины введения ограничений касались усиливающегося процесса бегства капитала в связи с более высокой прибыльностью за рубежом (первая половина XIX в.), в целях страхования от обесценивания в периоды инфляции; а также нейтрализации спекулятивных атак против рубля на европейских валютных биржах (1894 г.).
Русско-японская война и революция 1905 г. значительно подорвали экономику России. Отток капиталов за границу привел к ощутимому истощению валютного потенциала. Отвергнув вариант временного прекращения размена кредитных билетов на золото, и в целях поддержания стабильного курса российской валюты, правительство вынуждено было принять меры валютного контроля и ввести ограничения на свободную продажу валюты. Правительство приняло также меры для предотвращения оттока золота за границу по линии действующей армии: были введены ограничения на выдачу золота для снабжения войск, находившихся за пределами Российской империи.
Одно из наиболее сильных ужесточений валютного контроля наблюдалось в период Первой мировой войны. В ходе военных действий в связи с нехваткой валютных ресурсов и необходимостью их мобилизации для ведения войны все воюющие страны были вынуждены ввести валютные ограничения. Россия приостановила размен кредитных билетов на золото в июле 1914 г., первой среди вовлеченных в конфликт стран.
С октября 1914 г. усиливается вовлеченность государственных органов в регулирование валютно-финансовых процессов. С целью увеличения валютных ресурсов государства правительство предприняло попытку их централизации. По распоряжению Министра финансов, каждый экспортер должен был отдавать в казну по фиксированной цене всю экспортную выручку. Но это не было выполнено. Тогда, в мае 1916 г., эти меры решили провести поэтапно. Сначала был введен контроль над экспортом, определена квота сдачи валюты правительству, усилена интервенция за счет заграничных займов. Установлен контроль сначала за движением счетов иностранцев в российских банках в рублях, затем над валютными операциями банков и, наконец, правительственный контроль над деятельностью банков. Право ревизии частных коммерческих банков и банкирских домов было предоставлено Государственному контролеру. Таким образом, в 1916 г. а России была создана двухуровневая система валютного контроля.
Пришедшее к власти в феврале 1917 г. Временное правительство продемонстрировало неспособность владеть ситуацией и во внешнеэкономических, и в валютных вопросах. Прежние валютные ограничения формально оставались в силе, но за их соблюдением фактически никто не следил. В целях пресечения бегства российских капиталов за границу в июне 1917 г. был принят закон, запрещающий перевод денег за границу без разрешения министерства финансов. Но практика применения этого закона не отличалась достаточной твердостью и последовательностью. Вне сферы его действия оставались Харбин и полоса отчуждения Восточно-Китайской железной дороги, Финляндия.
Итак, Российская империя в период до октября 1917 года проделала сложную качественную эволюцию от страны преимущественно аграрной к аграрно-промышленной, что обострило многие проблемы, в том числе и утечку капитала. Правительство вынуждено было учитывать подобные изменения и адекватно на них реагировать. Частным случаем реакции на изменения являлись введение валютных ограничений и государственный контроль за валютными операциями.
Советский этап (1917-1991 гг.). Историю валютной политики советского государства принято рассматривать как последовательность различных форм валютной монополии, которая находилась в постоянном движении, адаптируясь к задачам и потребностям конкретного исторического периода. Выделяют несколько таких периодов:
октябрь 1917 - 1921 гг. - период валютного администрирования («валютный военный коммунизм»);
1922 - 1926 гг. - период валютного регулирования;
1926 - 1986 гг. - административная валютная политика государства («новый валютный военный коммунизм»).
1986 - 1991 гг. - демонтаж государственной валютной монополии и формирование новой политики.
Действия первого советского правительства в области финансовой политики определялись необходимостью овладения ключевыми позициями в экономике страны. Перед наркоматом финансов была поставлена задача накопления валютных ценностей. В этих целях была осуществлена реквизиция и конфискация золота, серебра, других валютных ценностей у коммерческих банков, обществ и частных лиц.
В декабре 1917 г. банковское дело было объявлено государственной монополией, система коммерческих банков была ликвидирована. Все валютные и кредитно-расчетные операции с другими странами были переданы в ведение государства. Позже (осенью 1918 г.) сделки с иностранной валютой в стране были запрещены.
На втором этапе (1922 – 1926 гг.) подходы к вопросам валютного регулирования и валютного контроля основывались на принципах либерализации внешнеторговых связей и создании более или менее свободного валютного рынка. Главной задачей НЭПа стала работа по восстановлению разрушенной денежной системы, внедрение и утверждение новой золотой валюты – червонца, с наличным золотым обращением и разменом на золото. Соответственно, основными целями применения валютных ограничений в данный период выступали концентрация валютных ценностей в руках государства, защита червонца от конкуренции стихийных эквивалентов в виде иностранной валюты и довоенной золотой монеты, обеспечение обмена червонца на иностранные платежные средства.
Среди применявшихся валютных ограничений можно отметить:
запрет на использование иностранной валюты в расчетах на территории страны: платежи в инвалюте допускались только по сделкам с учреждениями и предприятиями, находящимися за границей;
запрещение использования российской золотой монеты в качестве средства платежа;
ограничения на покупку и продажу иностранной валюты;
регулирование платежей в иностранной валюте в пользу нерезидентов: платежи за счет имеющихся валютных средств можно было осуществить при наличии импортной лицензии и подтверждения о закупке со стороны внешнеторговых органов;
лимитирование вывоза валютных ценностей и перевода иностранной валюты из страны;
регулирование порядка вывоза (перевода) иностранной валюты за границу, ранее ввезенной (переведенной) в страну.
Обязательная продажа валюты экспортерами не предусматривалась, но если они хотели часть ее продать, то должны были в первую очередь предложить ее Госбанку и только в случае его отказа могли обратиться на биржу. Фактически не ограничивались вывоз и ввоз советских наличных денег и чеков Государственного банка, а также пересылка их за границу и обратно в почтовых отправлениях. Благодаря этому червонец стал внедряться в оборот зарубежных валютных рынков.
В результате соответствующей законодательной деятельности на протяжении 1922-1926 гг. сложился кодекс валютных свобод.
Следует отметить, что в целом валютные операции частных лиц регулировались значительно слабее, чем валютные операции предприятий. Это объяснялось тем, что разработчики валютного законодательства – специалисты валютного управления Наркомфина – считали нерациональным более жесткое регулирование операций, так как они были распылены и практически неуловимы для надзора.
Либеральный валютный режим периода нэпа предполагал и определенную децентрализацию в обслуживании валютных операций. В 1925 г., например, ведением текущих счетов в иностранных валютах, помимо Госбанка, занимались еще шесть банковских учреждений (Внешторгбанк, Промбанк и др.), на долю которых приходилось до двух третей общей суммы средств, находившихся на этих счетах.
Валютный режим, установленный в ходе внедрения червонца и проведения денежной реформы, не соответствовал принципам централизованного государственного руководства. Несмотря на использование механизма монополии внешней торговли для стимулирования экспорта и удержания импортных потребностей, валютное положение СССР оставалось неустойчивым. К 1926 году в экономике страны нарастают кризисные явления, свободные валютные ресурсы государства оказались почти исчерпанными.
В феврале 1926 г. начал осуществляться коренной поворот в валютной политике, ориентированный на замкнутую денежную систему. Огосударствление валютного оборота требовало сосредоточения в руках государства всех имеющихся золотых и валютных ресурсов, перекрытия доступа к этим ресурсам населению и частному сектору, изоляции советской валюты от воздействия и колебаний внутреннего и внешнего валютных рынков.
Монопольное право государственной собственности на валютные ценности определяло особый режим валютных ограничений. При получении валютные ценности подлежали обязательной передаче во владение и распоряжение государства на возмездной основе в обмен на рубли. Расходование и использование валютных ценностей могло происходить только с ведома и санкции государства.
Реформирование внешнеторговой и валютной сферы началось в период перестройки в СССР. В 1986-1989 гг. был принят ряд документов, краткий итог которых можно свести к следующему:
снимался запрет на привлечение иностранных предпринимателей и иностранных капиталов в страну;
разрешался допуск к экспортно-импортным операциям всех субъектов хозяйствования независимо от форм собственности;
экспортерам (кроме отдельных, в основном, сырьевых, отраслей) разрешалось формировать собственные валютные фонды в среднем размере примерно 25-30% от валютной выручки, которая раньше автоматически целиком продавалась государству за рубли.
После отмены валютной монополии государства, период начала либерализации валютных отношений (1987-1991 гг.) характеризовался практически полным отсутствием валютных ограничений в стране. Указом Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» был открыт свободный доступ любого хозяйствующего субъекта на внешний рынок. Снятие ограничений на вывоз наличной валюты из страны физическими лицами, отсутствие институтов и механизмов валютного контроля способствовали массовой утечке капитала из страны. Регулирование валютных операций проводилось на основе Закона СССР «О валютном регулировании» в марте 1991 г. и письма Госбанка СССР от 24 мая 1991г. №352.
Постсоветский этап (1991 г. – н/вр). Развитие валютного контроля в России в постсоветский период – это последовательный комплекс мероприятий по противодействию утечке валюты из страны при одновременном поддержании предложения валюты на внутреннем валютном рынке. Обозначим каждый из них.
1992 – август 1998г. Либерализация валютных операций, в том числе нерезидентов; упорядочивание системы валютных ограничений; организация системы органов и агентов валютного контроля. В целях борьбы с оттоком капитала проводится усиление валютного контроля за счет координации валютной и таможенной политики, регламентация порядка обмена информацией и документооборота по валютному контролю, разграничение прав и обязанностей участников внешнеэкономической деятельности и контролирующих органов. Значительная либерализация прав нерезидентов на валютном и фондовом рьнках для привлечения в страну иностранных инвестиций;
август 1998г. – 2001г. «Ужесточение» системы валютного контроля, введение дополнительных ограничений для субъектов валютного рынка в целях обеспечения стабильности внутреннего валютного рынка в условиях кризиса (увеличение норматива обязательной продажи валютной выручки; снижение срока отнесения внешнеторговой операции к «текущей операции»; усиление контроля за репатриацией валютной выручки);
2001г. – июнь 2004 г. Постепенная либерализация системы валютного регулирования, переход от прямых методов регулирования к косвенным в целях привлечения долгосрочных иностранных инвестиций, создания рыночных условий на внутреннем валютном рынке (снижение норматива обязательной продажи экспортной валютной выручки, снижение размера депозита для импортеров; снятие ограничений на привлечение иностранных инвестиций; установление более свободного порядка открытия счетов за рубежом для резидентов);
июнь 2004 г.- н/вр. Переход от жесткой административной регламентации к экономическим мерам; период адаптации к либеральным правилам валютного регулирования, введение которых намечено на 1 января 2007г.
Предметом валютного регулирования в Российской Федерации являются:
защита валюты Российской Федерации;
право собственности субъектов внешнеэкономической деятельности на валютные ценности;
порядок регулирования внутреннего валютного рынка;
правовой режим счетов резидентов в иностранной валюте;
валютные операции, совершаемые резидентами в Российской Федерации;
правовой режим счетов нерезидентов в иностранной валюте и в валюте Российской Федерации;
валютные операции, совершаемые нерезидентами в Российской Федерации;
функции и полномочия органов валютного регулирования и субъектов валютного контроля.
Сформированная в России система валютного регулирования и валютного контроля по организационной структуре и основным направлениям во многом повторила опыт стран Западной Европы: Франции, Германии, Великобритании и Италии. Введение понятий: «резидент», «нерезидент», государственный контроль за валютными операциями, лицензирование капитальных операций, осуществление валютных переводов только при предоставлении подтверждающих документов - аналогичны содержанию этих понятий в странах с развитой рыночной экономикой.
Развитие контроля за валютными потоками России имеет огромное практическое значение как для государственных органов – с точки зрения обеспечения национальных интересов, решения проблемы бегства капитала, так и для хозяйствующих субъектов – с точки зрения повышения эффективности работы на валютном рынке.
|
