Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры»
Скачать 1.63 Mb.
|
I. Аналитическая записка «Формирование и развитие законодательного регулирования отношений в сфере культуры в Российской Федерации» 1. История становления российского законодательства о культуре Появление законодательства о культуре, понимаемого как системы законодательных актов, регулирующих отношения по поводу создания, освоения, распространения и сохранения культурных ценностей, связано, прежде сего, с процессами формирования российского законодательства в целом в новых социальных, политических и экономических условиях. Повышение роли закона в правовой системе, приоритет права человека, политический плюрализм, многообразие форм собственности во многом повлияли на содержательные аспекты правового регулирования в сфере культуры в 1990-е годы. С оформлением законодательства Российской Федерации о культуре в отрасль законодательства начинается новый этап в развитии правового регулирования отношений в сфере культуры. Этап, который отличается, прежде всего, расширением действия права на культурную сферу. Правовое регулирование в этой сфере приобретает системный и комплексный характер, повышается значение внешнего упорядочивающего воздействия на нее. На новом этапе укрепляется роль закона как правового регулятора. Законодательство о культуре как новая отрасль законодательства, вместе с тем, опирается и на определенный отечественный опыт правового регулирования отношений в сфере культуры. Существенный задел был создан в области регулирования охраны памятников историков и культуры. Еще в XVIII в. был принят ряд актов, направленных на учреждение собраний различных предметов, представляющих интерес с точки зрения науки, истории или культуры9. Именно данный аспект культурной деятельности привлек внимание законодателей в начале XX в. - в Государственной Думе рассматривался проект закона об охране памятников старины. Закрепление специального правового механизма воздействия на культуру совпадает с зарождением наций и национальных государств. Общность истории, общность культурных установок это то, что во многом отличает одну нацию от другой. Не удивительно, что одними из первых в сфере культуры появляются нормативные правовые акты, направленные на сохранение исторического наследия. Так, например, к середине XIX века акты об охране памятников истории были приняты в Дании, Франции, Бельгии, Пруссии, Саксонии.10 Даже в странах англо-саксонской правовой системы вопрос об охране памятников старины решался на уровне статутного права11. В России история законодательства о культуре также ведет начало с разработки механизмов охраны объектов истории12. Данная задача сохраняется и на современном этапе. В советский период число нормативных правовых актов в области культуры и круг регулируемых ими отношений существенно расширились. Активное нормотворчество во многом было связано с расширением государственного влияния на общественную жизнь и повышением роли государства как социального института. В Советском Союзе в основном деятельность по реализации конституционных целей в сфере культуры была основана на актах подзаконного уровня. Исключение составляла охрана памятников истории и культуры, да и то соответствующий закон были принят только в 1978 г13. В условиях командно-административной системы такая модель позволяла в той или иной степени успешно обеспечивать претворение в жизнь конституционных положений о культурном развитии. Охрана памятников истории и культуры стала важнейшим направлением правотворческой деятельности и советского государства. Уже к началу 1920-х годов был принят ряд актов, направленных на решение данного вопроса. В этой связи необходимо отметить следующие акты: Декрет СНК от 05.10.1918 «О регистрации, приеме на учет и сохранении памятников истории и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений»; совместный Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 08.03.1923 «Об учете и регистрации предметов искусства и старины». Указанные документы, прежде всего, были направлены на установление правительственного контроля за движимыми и недвижимыми культурными ценностями, предотвращение их вывоза за границу. В последующем акцент сместился в сторону закрепления механизмов охраны памятников истории и культуры. Впервые меры подобного плана нашли достаточно подробное закрепление в Инструкции Наркомпроса 1924 г. об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы. Отмеченное направление нормотворческой деятельности в советский период развивалось довольно динамично. По вопросам охраны памятников истории и культуры после 1924 г. принимались и другие нормативные правовые акты (постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.08.1933 «Об охране исторических памятников», постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.02.1934 «Об охране археологических памятников», постановление Совета Министров СССР от 14.10.1948 № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры», Указ Президиума ВС СССР от 17.02.1977 «Об административной ответственности за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры», постановление Совета Министров РСФСР от 24.01.1980 № 5 «О мерах по улучшению охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры в свете Закона СССР и Закона РСФСР об охране и использовании памятников истории и культуры»). Подобный нормативный динамизм во многом предопределялся поиском оптимальных средств сохранения культурного наследия и соответствующей поставленным задачам управленческой модели. Помимо охраны и использования памятников истории и культуры, в советский период нормативное закрепление получили и другие отношения в области культуры: кинематография (например, постановление СНК РСФСР от 07.07.1933 № 680 «Об обслуживании детей школьного возраста кино-театрами»), музейное дело (приказ Министерства культуры РСФСР от 31.12.1987 № 630 «О Положении о фондово-закупочной комиссии музеев системы Министерства культуры РСФСР», приказ Министерства культуры СССР от 17.07.1985 № 290 «Об утверждении Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР» и т. д.) и библиотечное дело (приказ Министерства культуры СССР от 11.12.1986 № 502 «О Правилах пользования централизованными библиотечными системами Министерства культуры СССР» и т. д.), концертная деятельность (приказ Министерства культуры СССР от 13.08.1981 № 478 «Об оплате артистов - концертных исполнителей за выступления в концертах и за гастрольные выступления в спектаклях») и театральное искусство (приказ Министерства культуры СССР от 21.07.1983 № 414 «О нормах выступлений артистов в спектаклях и нормах постановок художественного персонала театров» и т. д.). Советский период в истории развития гражданско-правовых отношений в сфере культуры ознаменован кардинальным изменением структуры права собственности в области культуры: были национализированы крупнейшие художественные хранилища (первыми декретами о культуре были национализированы Третьяковская галерея (постановление СНК РСФСР от 03.06.1918 г.), художественная галерея Щукина (постановление СНК РСФСР от 05.11.1918 г. и т. д.). Однако единого декрета общего характера о национализации объектов музейного хранения принято не было. Кроме того, были приняты постановление об охране фондов библиотек и книгохранилищ (постановление СНК РСФСР от 17.07.1918 г.) и о реставрации всех памятников искусства и старины на территории РСФСР и их охране (постановление СНК РСФСР от 05.10.1918 г.), Большой Кремлевский дворец превращен в музей (декрет СНК РСФСР от 03.12.1918 г.). Еще одним важным направлением правового регулирования в сфере культуры стал запрет на вывоз и продажу за границу предметов особого художественного и исторического значения без разрешения специальных органов (декреты СНК РСФСР от 30.05.1918 г. и от 19.09.1918 г.). Наиболее интенсивному регуляционному воздействию в рамках решения задач централизации и расширения библиотечной сети подверглось библиотечное дело14. В целом, нормативно-правовое регулирование гражданских отношений в сфере культуры на этом этапе государственно-правового развития носило случайных характер и решало частные вопросы. Законодательство о культуре 20-х – 30-х годов характеризуется существенным расширением правомочий государственных учреждений культуры, возникновением и развитием негосударственных (кооперативных, акционерных, частных) учреждений15, децентрализацией государственной сети культурных организаций, введением элементов хозрасчета и самоокупаемости16. В 1921 г. СНК РСФСР принял постановление «О частных издательствах», разрушающее монополию государства в издательском деле и разрешающее создание частных и акционерных издательств, содержащее регламентацию их организации и функционирования. Вслед за частными издательствами, стали возникать кооперативные издательства. Важнейший элемент нэпа в виде широкого внедрения хозрасчета и самоокупаемости был распространен и на сферу культуры. В течение 1923-1928 годов стремительно сокращается финансирование государственных театров, музеев, цирков и других учреждений. Начало этому процессу было положено постановлением СНК от 30.08.1923 г. «О сети учреждений Народного Комиссариата просвещения», резко сократившего количество учреждений культуры, оставленных на государственном балансе. Правовая регламентация отношений в сфере культуры того времени ярко отражала противоречия в общественном развитии. Так, допущение в культурную жизнь негосударственного предпринимательства обусловило параллельный рост цензурных ограничений. Постановлением СНК РСФСР от 06.06.1922 г. было образовано Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит), на которое были возложены функции «воспрещения издания и распространения произведений, содержащих агитацию против Советской власти». Органы Главлита были обязаны просматривать все предназначенные к опубликованию материалы, выдавать разрешения на их издание, составлять списки запрещенных к продаже и распространению произведений, издавать правила, распоряжения и инструкции по делам печати, носившие обязательный характер для всех органов печати, издательств, типографий, библиотек и книжных магазинов. Аналогичным постановлением17 был учрежден Комитет по контролю за репертуаром при Главном управлении по делам литературы и искусства, на который возлагались обязанности по разрешению к постановке и показу драматических, музыкальных и кинематографических произведений. Следующий этап развития законодательства о культуре (1930-1950 годы) исследователи характеризуют несколькими основными моментами: бурным ростом ведомственного законодательства; увеличением ненормативного, директивного руководства культурой со стороны ЦК КПСС. Содержательная сторона правового регулирования определялась ориентацией учреждений культуры на произведение массовых культурных компаний18 и масштабной идеологизацией культуры путем утверждения при творческих организациях органов идеологического руководства, повсеместного установления идеологического цензурного контроля, объединение творческих организаций в единые общесоюзные союзы19. В 60-е годы был принят ряд нормативных актов общего характера: постановление ЦК КПСС от 06.06.1962 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы радиовещания и телевидения», постановление Верховного Совета РСФСР от 26.10.1960 г. «О состоянии и мерах по улучшению культурного обслуживания сельского населения РСФСР», постановление Совета Министров РСФСР от 16.09.1964 г. «О мерах по улучшению организации концертной работы в РСФСР». Кроме того, были утверждены такие статутные акты как Положение о краеведческом музее союзной, автономной республики, края, области, национального округа, района системы Министерства культуры СССР20, положение о социалистическом театрально-зрелищном предприятии21, Типовое положение о литературных музеях системы Министерства культуры СССР22. В период 70-80-х годов наряду с массивом подзаконного регулирования23 были приняты единичные законы в области культуры, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13.03.1984 г. № 10926-X «Об утверждении Положения о библиотечном деле в СССР», утвержденный Законом СССР от 11.04.1984 г. Продолжало развиваться ведомственное нормотворчество. Многочисленные акты Министерства культуры СССР, Министерства культуры РСФСР определяли статус учреждений культуры, регулировали их отношения между собой, с другими организациями и с гражданами. Новым этапом юридического оформления отношений в сфере культуры можно считать конституционную реформу 1977-1978 гг., в результате которой была принята новая союзная Конституция и конституции союзных республик, в том числе и РСФСР. Еще в конституционных актах 1918 г. и 1925 г. содержались нормы, посвященные определению компетенции органов власти в области культуры. В Конституции 1937 г. впервые была закреплена цель государственной культурной политики – «неуклонный подъем культурного уровня трудящихся» (ст. 11). В Конституцию 1978 г. была включена глава, специально посвященная вопросам социального развития и культуры (Глава 3). В ней в развернутом виде отразились принципы государственной культурной политики. В соответствии со ст. 27 на государство возлагалась забота об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня. Государство поощряло развитие профессионального искусства и народного художественного творчества. Особое внимание уделялось развитию культуры на селе, посредством расширения в сельской местности сети учреждений культуры (ст. 22). В Конституции 1978 г. впервые получили закрепление права и обязанности граждан в области культуры. К культурным правам и свободам относились: право на пользование достижениями культуры (ст. 44); свобода художественного творчества (ст. 45). Конституционная обязанность граждан заключалась в заботе о сохранении исторических памятников и других культурных ценностей (ст. 66). Помимо этого, в Основном законе 1978 г., как и в предыдущих конституционных актах, определялись конституционные основы деятельности органов власти в области культуры. Проведенные конституционные преобразования можно рассматривать как укрепление юридических основ культурной деятельности и государственной политики в сфере культуры. Шагом в этом же направлении явилось и появление первого собственного «культурного» закона, а именно упоминавшегося выше законодательного акта об охране памятников истории и культуры. Отдельные нормативные правовые акты, принятые органами государственного управления СССР, сохраняют свою силу и в настоящее время. Например, учет и хранение музейных ценностей, находящихся в государственных музеях, регламентируются соответствующей инструкцией, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 17.07.1985 № 290. Таким образом, к 1990-м годам, то есть ко времени становления современного законодательства о культуре, отношения в сфере культуры в определенной части уже были предметом правового регулирования, накопился достаточно объемный нормативный материал, были выделены направления культурной деятельности, получившее наиболее развернутое регулирование в нормативных правовых актах, отношения в сфере культуры стали предметом конституционных и законодательных актов. Активная правотворческая деятельность в сфере культуры заслужила положительную оценку в юридической литературе. Следует отметить, что многие исследователи полагали необходимым также принятие общего закона о культуре в виде общих начал или основ законодательства. Выбор именно такой законодательной формы должен был обеспечить, с одной стороны, единообразие в правовом регулировании, и, с другой, оптимальное распределение полномочий между союзными и республиканскими органами власти в рассматриваемой области24. Принятие такого законодательного акта в целом отвечало и логике развитие правового регулирования в сфере культуры и структуры советского законодательства. Что касается первого обстоятельства, то в условиях постепенно накапливавшегося нормативного материала в сфере культуры, стало ясно, что система нормативных правовых актов должна быть дополнена новым звеном в связях конституция-подзаконные нормативные правовые акты. Кроме того, законодательный акт в виде основ призван был четче разграничить компетенцию союзных и республиканских органов в сфере культуры. Вместе с тем, повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности встретило ряд препятствий. Во многом это было связано с декларативностью положений законов и насыщением как союзного, так и республиканского законов отсылочными нормами. Сергеев А.П., анализируя законодательство об охране и использовании культурных ценностей, отметил, что это, в конечном счете, снижает качество закона, как первичного акта, и ведет к расширению подзаконной регламентации. В частности, многие вопросы охраны и использования памятников истории и культуры нашли конкретное решение не в законе, а в Положении об охране и использовании памятников истории и культуры, которое было утверждено постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865. Принятие данного Положения явилось следствием несовершенства и неэффективности закона.25 |
Похожие:
 | Отчет о научно-исследовательской работе по теме Разработка методики расчета арендной платы за пользование объектами муниципального нежилого фонда города красноярска с учетом применения... |  | Общие положения отчет Отчет о научно-исследовательской работе (нир) документ, который содержит систематизированные данные о научно-исследовательской работе,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе разработка концепции Объединенных... «Разработка предложений по созданию единой системы выявления, использования и внедрения объединенных государственных и муниципальных... | | Отчет о научно-исследовательской работе Гост 32-2001. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской... |
| Отчет о научно-исследовательской работе Межгосударственный стандарт (гост 32-2001). Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления (редакция 2005... | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Разработка принципов... «Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия имени Д. С. Лихачева» |
| Реферат Отчет о научно-исследовательской работе состоит Отчет о научно-исследовательской работе состоит из 33 рисунков, 8 разделов, 12 подразделов, 9 формул, 31 источника. Общий объем 48... | | Отчет №3 о научно-исследовательской работе по теме: «Грид-технологии» Разработка методов эффективного решения задач обработки, хранения, передачи и защиты информации |
| Отчет о научно-исследовательской работе в рамках федеральной целевой... «Разработка новых методов индивидуальной коррекции сводно-радикального статуса при бактериальных инфекциях» | | Отчет о научно-исследовательской работе Двухфакторная многокритериальная методика аттестации научно-педагогических работников спбгу на основе показателей эффективности их... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование отрасли... Директор Областного государственного бюджетного учреждения «Электронный Ульяновск» | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса... Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский институт |
| Отчет о научно- исследовательской работе по теме: «сортоизучение... Департамент научно-технической политики и образования фгбоу впо белгородская государственная сельскохозяйственная | | Отчет о научно-исследовательской работе «определение доступности... Ключевые слова: отчет, научно-исследовательская работа, заключительный отчет, кинопоказ, доступность, качество, цифровые технологии,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование вопросов... «Исследование вопросов применения новых технологий обработки больших данных в сфере информатизации культуры» | | Отчет по научно-исследовательской работе студентов экономического факультета за 2012-2013 г Научно-исследовательская работа студентов является действенным средством повышения качества подготовки специалистов и проводится... |
