Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры»
Скачать 1.63 Mb.
|
3. Основы законодательства Российской Федерации о культуре и развитие законодательства о культуре Новым этапом в правовом регулировании отношений в сфере культуры стало принятие в 1992 г. Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Вопрос о необходимости такого акта обсуждалась еще в 1980-е годы. По мнению Шабайлова В.И., потребности федеративного государства требовали активизации работы по принятию в целом таких законодательных актов как основы законодательства, что позволило бы полнее отразить ту модель федеративного устройства, которая закреплялась Конституцией СССР 1977 г. В основах законодательства о культуре следовало закрепить наиболее общие вопросы управления отраслью, конкретизация которых осуществлялась бы уже на уровне законов союзных республик о культуре30. Но следует отметить, что значение Основ законодательства Российской Федерации о культуре заключалось не только в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К тому же эта функция постепенно перестала рассматриваться как главная, что во многом был обусловлено иным способом разграничение полномочий по предметам совместного ведения, а именно, принятием Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В советской теории права принятие основ законодательства рассматривалось не только как способ укрепления союзных начал в той или иной отрасли права или законодательства. Им отводилась также роль активного центра отраслевого законодательства, выполнявшего функцию управления и обеспечивавшего соподчинение законодательных актов. Проявлением этого служили нормы, помещаемые в основы, согласно которым иные законодательные акты принимались в соответствии с основами законодательства, а также само содержание подобных актов. Принятие Основ законодательства Российской Федерации о культуре означало повышение роли законов в регулировании отношений в сфере культуры. При этом речь идет не только о таких формальных вещах, как выбор наиболее оптимальной формы нормативного правового акта. Существенным образом изменилась и модель правового регулирования. Именно в Основах законодательства Российской Федерации о культуре наиболее наглядно проявил себя антропоцентрический подход, предполагающий постановку во главу угла человека, его прав и потребности. Акты советского периода, каковой бы не была их положительная роль, ориентировались в основном больше на деятельность органов государственного управления, определение их функций и задач. Основы же законодательства Российской Федерации о культуре были явно ориентированы на закрепление положения человека в культуре. Фактически основами был сформулирован новый принцип, а именно, принцип верховенства прав человека в законодательном регулировании отношений в сфере культуры. Таким образом, произошел отказ от прежней модели, основанной на идеологическом монизме. В этой связи можно даже говорить об отличии Основ законодательства Российской Федерации о культуре от того видения основ законодательства как нормативного правового акта, который нашел отражение на конституционном уровне и в теории права. Во многом в 1990-е годы задача определения оптимального соотношения между полномочиями органов государственной власти федеративного государства и субъектов федерации отошла на второй план. Следует также отметить еще один важный момент при анализе значения Основ законодательства Российской Федерации о культуре для правового регулирования отношений в сфере культуры. В 1992 г. была четко обозначена линия на систематизацию законодательства в сфере культуры в форме кодификации. Показательно, что становление российского законодательства о культуре началось не с принятия законодательных актов по отдельным направлениям культурной деятельности, а с акта, направленного в целом на регулирование отношений в сфере культуры, с установления общих принципов правового регулирования культурной деятельности, то есть с формирования центра, ядра законодательства о культуре. Последующее развитие и отраслевого законодательства о культуре и системы в целом российского законодательства поставили под сомнение особую роль Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В этой связи можно выделить следующие тенденции, негативным образом сказывающиеся на положении Основ законодательства Российской Федерации о культуре в системе российского законодательства. Во-первых, в федеральных законах, регулирующих отдельные направления культурной деятельности, фактически оспаривается приоритет Основ законодательства о культуре. Например, Федеральный закон от 26.05.1996 «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» провозглашает собственное верховенство в части регулирования отношений в области музейного дела (ст. 2). В таком случае ослабевает принцип соподчиненности. Кроме того, представляется, что подобная конкуренция законов в рамках одной отрасли законодательства не допустима. Во-вторых, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, призванные придать единство и согласованность правового регулирования в соответствующей отрасли, в том числе за счет установления общих принципов и общих дефинитивных норм, не могут обеспечить достижение данных целей. Их нормы на практике в иных законодательных актах не учитываются и игнорируются. Примером тому является Налоговый кодекс. В частности, его положениях, посвященных льготному режиму налогообложения организаций или учреждений культуры и искусства, к последним относятся ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки31. Вместе с тем исходя из смысла общего закона о культуре, придание организации статуса организации культуры сопряжено с осуществлением ею культурной деятельности, то есть такой деятельности, которая связана с сохранением, созданием, распространением и освоением культурных ценностей. В свою очередь к культурным ценностям относятся - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты (ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре). В соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки осуществляют детальность, связанную с выполнением природоохранных, рекреационных, просветительских и иных функций. Культурная деятельность в понимании Основ законодательства Российской Федерации о культуре не входи в круг их основных задач. Даже передача подобным организациям памятников истории и культуры (например, представляющих историческую или культурную ценность зданий и сооружений) не может рассматриваться как основание отнесения их к организациям культуры, так как отечественное законодательство допускает возможность владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия любыми организациями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности за исключениями, установленными законом. В-третьих, в отдельных случаях Основы законодательства уходят на периферию правового регулирования. Это проявляется и в простом воспроизведении в Основах законодательства Российской Федерации о культуре положений иных законодательных актов, и в сужении предмета законодательного регулирования. Насыщение дублирующими нормами Основ законодательства Российской Федерации о культуре во многом стало следствием проводимых реформ государственной власти и местного самоуправления, уточнением полномочий между различными уровнями власти. Преобразования затронули и область культуры. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение и таких вопросов, как охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения; организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации; создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (п. 2 ст. 26.3). Соответствующие изменения, дословно дублирующие указанный выше федеральный закон, были внесены и в ст. 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, посвященную полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры. Аналогичная корректировка Основ законодательства о культуре проведена и в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. ст.ст 14-17 указанного закона закреплены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований. В области культуры к ним относятся, например, следующие: организация библиотечного обслуживания населения (в том числе и обеспечение услугами библиотечного коллектора); создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. Соответственно и в Основах законодательства Российской Федерации о культуре компетенция муниципалитетов представлена именно в таком виде (ст. 40). Ранее Основы законодательства Российской Федерации о культуре занимали самостоятельное место в вопросе распределения полномочий между органами государственной власти, органами местного самоуправления. Как видно из приведенных примеров, в настоящее время регулятивные возможности общего закона о культуре в данной части сведены к минимуму. При этом, как представляется, перенесение в Основы законодательства Российской Федерации о культуре положений из иных законов не должно идти по пути слепого копирования. Данная позиция основана на необходимости учета места каждого законодательного акта в системе законодательства и правовом регулировании соответствующих отношений. Выше было отмечено, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 26.3 закрепляет принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Из буквального же толкования и наименования и содержания ст. 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре следует, что полномочия субъектов Российской Федерации в области культуры ограничиваются исключительно теми, которые указаны в первом из названных законов. Такой подход (по сути, являющимся ограничительным) представляется не верным и не основанным на Конституции Российской Федерации. В соответствии с конституционными принципами распределения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации к совместному ведению относятся только общие вопросы культуры. Из этого следует, что иные вопросы, не относящиеся к общим и не связанные с установлением основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития (последнее представляет прерогативу федерального центра), могут быть отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. Рассматривая эволюцию места Основ законодательства Российской Федерации о культуре в правовом регулировании культурной деятельности необходимо отметить также и трансформацию предмета данного законодательного акта. Изначальное видение Основ законодательства Российской Федерации о культуре как комплексного акта, нормы которого должны были охватить все наиболее важные вопросы культурной жизни, нашло отражение в их содержании. Были включены в них, в том числе нормы, определявшие статус организаций культуры, работников культуры, формы и методы государственной поддержки. В последствии многие подобные нормы были исключены из Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Это касается положений, определявших обязанности государства по обеспечению доступности дл граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, условия и порядок создания, деятельности (в том числе хозяйственной), реорганизации и ликвидации организаций культуры, финансирование культуры и культурной деятельности, материально-техническое обеспечение культуры, трудовые отношения и принципов оплаты труда работников культуры, социальную поддержку работников культуры. Причины отмеченной трансформации во многом имеют политическое происхождение и связаны с проводимой социальной политикой, которая концентрированное законодательное выражение нашла в Федеральном законе от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные выше поправки в Основы законодательства Российской Федерации о культуре были внесены именно этим законом. Кроме того, нельзя не отметить и чисто юридические основания для корректировки общего закона о культуре. Обусловлены они необходимостью его приведения в соответствии с иными федеральными законами, принятыми после вступления в силу Конституции Российской Федерации. В литературе отмечается, что подобное подчиненное положение Основ законодательства Российской Федерации о культуре по отношению к иным федеральным законам не в последнюю очередь связано именно с принятием их до 1993 г. Соответственно и возникающие коллизии следует разрешать не в пользу Основ законодательства Российской Федерации о культуре32. Долгое время имевшиеся коллизии оставались без внимания законодателя. Но после принятия указного выше Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ они были устранены в основном путем исключения спорных положений из Основ. В качестве примера можно привести нормы, посвященные организациям культуры. В первоначальной редакции данного закона им уделялось значительное внимание, что не удивительно, учитывая состояние законодательства нач. 1990-х годов, которое еще не смогло адекватно отразить происходившие перемены в политической, социальной и экономической сферах. При этом законодатель посчитал необходимым значительное внимание уделить вопросам хозяйственной деятельности, организаций, их имущественному статусу. В последствии часть положений Основ законодательства Российской Федерации о культуре в рассматриваемой части в том или ном виде нашла отражение в иных законодательных актах, в частности в Гражданском кодексе Российской Федерации, а часть - пришла в противоречие с ним. Другой пример связан с налогообложением. В Основы законодательства Российской Федерации о культуре, как и во многие другие законодательные акты в социально-культурной сфере, были включены нормы, посвященные льготному режиму налогообложения организаций культуры и иных субъектов, что рассматривалось как одна из форм поддержки культуры. При этом часть норм носила фактически прямой характер, то есть они устанавливали соответствующие преференции. Так, согласно ч. 5 ст. 45 названного закона предусматривалась специальная система налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным, вкладывающим свои средства в развитие культуры Российской Федерации33. Характер, размер и порядок предоставления этих льгот предполагалось определять налоговым законодательством Российской Федерации. В данном случае, налоговому законодательству отводилась обслуживающая роль. Льготы фактически императивно вводились общим законом о культуре. Однозначно в Основах законодательства Российской Федерации о культуре решался вопрос налогообложения прибыли некоммерческих организаций культуры – предусматривался особый (читай, льготный) порядок налогообложения (ч. 4 ст. 45). Опять же налоговое законодательство по смыслу указания закона должно было предусмотреть порядок реализации названной льготы. Проведенная в кон. 1990-нач. 2000-х годов кодификация налогового законодательства существенным образом изменила его место в системе законодательства. Нормы Налогового кодекса Российской Федерации по вопросам налогообложения фактически получили приоритет перед иными федеральными законами. Это подтверждает и положениями самого Налогового кодекса Российской Федерации и правоприменительная (в том числе и судебная практика). Таким образом, Основы законодательства вступили в противоречие с Налоговым кодексом Российской Федерации в части прямого закрепления налоговых льгот в области культуры. Де-факто они потеряли свое юридическое значение, де-юре на законодательном уровне это было признано Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым соответствующие положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре были исключены из текста закона. Таким образом, в ходе реализации новой социальной политики, а также в результате приведения Основ законодательства Российской Федерации о культуре в соответствие с иными федеральными законами был сужен их предмет правового регулирования. Во всех этих случаях Основы законодательства Российской Федерации о культуре следуют за иным, то есть занимают положение нормативного правового акта, принимаемого в соответствии с иным федеральными законами. В целом же можно констатировать изменение роли Основ как нормативного инструмента государственной политики в области культуры и придание им более скромного места, чем это было изначально задумано. Что касается последней тенденции, то она характерна в целом для законодательства о культуре. Преобразования кон XX-XXI вв., связанные с кодификацией бюджетного, налогового законодательства, принятием общих законов, посвященных организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления, привели к трансформации предмета правового регулирования в области культуры (федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это связано с приданием особого места данным законодательным актам в иерархической структуре системы отечественного законодательства, хотя какие-либо юридические основания для этого отсутствуют. Вместе с тем, отмеченное выше изменение Основ законодательства Российской Федерации о культуре и в целом тенденция к отказу от основ законодательства как формы законодательного акта не находит полной поддержки в теории. Так, по мнению Полениной С.В., с учетом федеративной структуры России и необходимостью разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации преждевременно снимать с повестки дня вопрос о возможности выделения такого вида законов, как основы законодательства34. Отмечается интегративная функция основ законодательства, закрепление в них общих начал, принципов правового регулирования35. Мицкевич А.В. в одной из своих последних работ писал, что именно основы законодательства наряду с кодексами служат основаниями для определения предмета каждой отрасли законодательства, что в настоящее время формируются кодификация и консолидация законодательства, относящегося к социальной сфере общества. В нем целесообразно обеспечить единые скоординированные нормы и принципы правовой регламентации социального обеспечения, страхования и других сфер социальной защиты населения, а также развивающееся законодательство в области образования, здравоохранения, все более выходящего сегодня за рамки административного права36. Место основам законодательства как базового федерального закона в той или иной отрасли жизнедеятельности, а также закона, позволяющего наиболее оптимально учитывать федеративное устройство отводит Рахманина Т.Н.37 Таким образом, имеются определенные теоретические предпосылки к сохранении основ законодательства в системе российского законодательства. Вместе с тем, исходя из формального подхода, а именно положений Конституции Российской Федерации, сохранение основ законодательства как формы федерального законодательного акта представляется проблематичной. Постепенно основы законодательства, доставшиеся в «наследство» современной системе законодательства, уступают место федеральным законам. Из последних примеров можно привести замену Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г. Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Но отказ от основ законодательства ни в коей мере не означает отрицание систематизации законодательства. Показательно, что тот же федеральный закон, определяющий порядок охраны здоровья граждан в своем названии содержит слово «основы». Основы законодательства как форма законодательного акта уходят в прошлое, но формирование основ правового регулирования в той или ной сфере, как проявления систематизации законодательства прочно входит в российскую законотворческую практику. Следует обратить внимание, что большинство государств-участников СНГ строят законодательное регулирование отношений в области культуры на основе общих законов о культуре, то есть таких законодательных актов, предмет регулирования которых составляют в целом отношения в сфере культуры, а не только отдельные направления в этой сфере. Данные законы играют роль активного центра законодательства о культуре как отрасли законодательства. Это достигается посредством закрепления принципов государственной культурной политики, общих для отрасли понятий, норм, определяющих основы статуса организаций культуры, правовое положение национального культурного достояния и культурного наследия и т.д. В основном данные акты именуются законами о культуре. В Азербайджанской Республике действует Закон от 06.02.1998 г. № 430-IГ «О культуре», в Кыргызской Республике – Закон от 07.04.2009 г. № 119 «О культуре», в Республике Армения – Закон от 18.12.2002 г. № ЗР-465 «Об основах культурного законодательства», в Республике Беларусь – Закон от 04.06.1991 г. № 832-XII «О культуре», в Республике Казахстан – Закон от 15.12.2006 г. № 207-III ЗРК «О культуре», в Республике Молдова – Закон от 27.05.1999 г. № 413-XIV «О культуре», в Республике Таджикистан – Закон от 13.12.1997 г. № 516 «О культуре», в Туркменистане – Закон от 12.03.2010 г. № 92-IV «О культуре», в Украине – Закон от 14.12.2010 г. № 2778-VI «О культуре». Таким образом, общие законы о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности. |
Похожие:
 | Отчет о научно-исследовательской работе по теме Разработка методики расчета арендной платы за пользование объектами муниципального нежилого фонда города красноярска с учетом применения... |  | Общие положения отчет Отчет о научно-исследовательской работе (нир) документ, который содержит систематизированные данные о научно-исследовательской работе,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе разработка концепции Объединенных... «Разработка предложений по созданию единой системы выявления, использования и внедрения объединенных государственных и муниципальных... | | Отчет о научно-исследовательской работе Гост 32-2001. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской... |
| Отчет о научно-исследовательской работе Межгосударственный стандарт (гост 32-2001). Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления (редакция 2005... | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Разработка принципов... «Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия имени Д. С. Лихачева» |
| Реферат Отчет о научно-исследовательской работе состоит Отчет о научно-исследовательской работе состоит из 33 рисунков, 8 разделов, 12 подразделов, 9 формул, 31 источника. Общий объем 48... | | Отчет №3 о научно-исследовательской работе по теме: «Грид-технологии» Разработка методов эффективного решения задач обработки, хранения, передачи и защиты информации |
| Отчет о научно-исследовательской работе в рамках федеральной целевой... «Разработка новых методов индивидуальной коррекции сводно-радикального статуса при бактериальных инфекциях» | | Отчет о научно-исследовательской работе Двухфакторная многокритериальная методика аттестации научно-педагогических работников спбгу на основе показателей эффективности их... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование отрасли... Директор Областного государственного бюджетного учреждения «Электронный Ульяновск» | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса... Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский институт |
| Отчет о научно- исследовательской работе по теме: «сортоизучение... Департамент научно-технической политики и образования фгбоу впо белгородская государственная сельскохозяйственная | | Отчет о научно-исследовательской работе «определение доступности... Ключевые слова: отчет, научно-исследовательская работа, заключительный отчет, кинопоказ, доступность, качество, цифровые технологии,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование вопросов... «Исследование вопросов применения новых технологий обработки больших данных в сфере информатизации культуры» | | Отчет по научно-исследовательской работе студентов экономического факультета за 2012-2013 г Научно-исследовательская работа студентов является действенным средством повышения качества подготовки специалистов и проводится... |
