Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры»
Скачать 1.63 Mb.
|
2. Конституционные основы законодательного регулирования отношений в сфере культуры Во многих современных государствах в основе законодательного регулирования отношений в сфере культуры находятся конституционные положения, что отражает не только процесс расширения предмета конституционного регулирования, но является важным доказательством того, что сфера культуры является одной из основополагающих в общественной жизни. Примерами таких конституционных актов являются основные законы большинства стран Латинской Америки, стран Восточной Европы и других государств26. Деятельность российского государства и других государств-участников СНГ в сфере культуры также основывается на конституционных положениях. В конституциях закрепляются права си свободы человека в сфере культуры (так называемые культурные права и свободы). К указанным правам относятся следующие: свобода творчества (Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Узбекистан, Российская Федерации, Украина); право на участие в культурной жизни, право на использование учреждений культуры, право на использование культурных ценностей (Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Российская Федерация). В Республике Беларусь также признается право на участие в культурной жизни, а обеспечение общедоступности ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитие сети культурно-просветительных учреждений рассматриваются как государственные гарантии, направленные на его реализацию. Признание культурных прав и свобод человека как основных существенно повышает уровень их гарантий. При этом данные права имеет самостоятельное значение и ценность безотносительно к какой-либо идеологии. Конституция Российской Федерации в сфере культуры провозгласила отказ от чрезмерного этатизма, причем основанного на идеологическом монизме, свойственного предыдущему этапу конституционного развития страны. Таким образом, потребности, прежде всего, человека как свободной личности, творца ставятся во главу угла. В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек как участник отношений в сфере культуры пользуется свободой творчества, которая может быть ограничена только в пределах и по основаниям, установленным самой Конституцией. В этом отношении Конституция Российской Федерации следует международным стандартам в области прав человека. Помимо индивидуальных прав в сфере культуры на конституционном уровне закрепляются права и государственные гарантии в данной сфере отдельных категорий граждан. Право на сохранение и развитие культуры признается одним из основных прав национальных меньшинств в Республике Армения. В Республике Казахстан конституционным признается право на пользование родной культурой. В Республике Беларусь устанавливается ответственность государства за свободное развитие культуры всех национальных общностей. Право на культурную самобытность провозглашается в Конституции Республики Молдова. Кроме национальных меньшинств специальные государственные гарантии в области культуры предоставляются и молодежи. В частности, государство в Республике Армения обязуется проводить политику, направленную на содействие участию молодежи в политической, экономической и культурной жизни страны. Конституция Республики Молдовы возлагает на государство обязанность обеспечивать условия для свободного участия молодежи в культурной жизни страны. Конституционное регулирование основ правового статуса личности включает в себя также закрепление обязанностей человека в области культуры. Например, в большинстве государствах-участниках СНГ на человека возлагается обязанность охранять, беречь памятники истории и культуры, историческое, духовное и культурное наследие (Азербайджанская Республика, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Российская Федерация). В соответствии с украинской Конституцией обязанности граждан в области охраны историко-культурного наследия, памятников истории и культуры заключается в непричинении вреда культурному наследию и возмещению причиненных ему убытков. На конституционном уровне закрепляются не только права и свободы личности в сфере культуры, но и определенные государственные гарантии. Это не только общие конституционные гарантии соблюдать, признавать и соблюдать права и свободы человека, в том числе культурные права и свободы, но и специальные гарантии, отражающие направления государственной политики в сфере культуры. Например, подобного рода гарантии содержатся в конституциях многих государств-участников СНГ (Азербайджанская Республика, Республики Армения, Республика Беларусь, Республика Молдова, Туркменистан). В Республике Узбекистан государственная обязанность заключается не просто в сохранении и развитии культуры, но и в обеспечении культурного развития общества. Развитию культуры служит и такая обязанность государства, как содействие международному сотрудничеству (Туркменистан). Конституционные обязанности государства могут выражаться в сохранении исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, культурных и духовных ценностей (Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Туркменистан, Украина). В правовой доктрине не всеми признается юридический характер многих прав и свободы человека, не относящихся к классическим правам, так называемым правам первого поколения. В частности указывается на то, что так называемые социальные права, культурные, права на могут быть обеспечены полноценной юридической защитой в судах и что такие права не содержат обязывающих положений для участников правоотношений. В нашей стране последовательным сторонником такой точки зрения выступает Четвернин В.А. Он предлагает такие права человека рассматривать как права привилегии, которые носят октроированный, то есть приобретённый по воле иного субъекта, характер. Реализация таких прав во многом лежит вне юридической плоскости и тесным образом связана с положением дел в экономике и состоянием публичных финансов27. Следует согласиться с тем, что права, отражающие появление и становление социального государства, действительно, во многом отличаются от прав первого поколения, обоснование которых было заложено либеральной теорией. Но не признавать их юридический характер, это означало бы отказаться от понимания конституции как юридического документа, при этом документа нормативно-правового характера. К тому же отдельные культурные права вполне могут быть защищены и в судебном порядке, если под таким порядком производство в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. Например, может стать предметом иска защита такого культурного права, как право на доступ к культурным ценностям, представленным объектами культурного наследия (если использовать классификацию культурных ценностей в соответствии с российским законодательством о культуре). Подача такого иска может быть обусловлена требованием возложить на собственника или пользователя объекта культурного наследия обязанности устранить препятствия к доступу к конкретному объекту культурного наследия. В том случае, если к средствам судебной защиты относить конституционное правосудие, то предметом судебного разбирательства могут стать и иные культурные права. В органе конституционного контроля может быть оспорен закон, иной нормативный правовой акт, не советующий конституционным положениям, закрепляющим культурные права. Кроме того, следует отметить, что современная юридическая наука даже те отношения, в которых праву одного лица не корреспондируют обязанности других определенных лиц, рассматривает в качестве правовых отношений (так называемые абсолютные правоотношения)28. Культурные права, являясь в современных конституциях ядром режима регулирования отношений в сфере культуры, конкретизируются в части правомочий, механизма реализации в текущем законодательстве. Наглядно связь положений конституции о культурных правах и законодательного уровня правового регулирования в сфере культуры можно продемонстрировать на примере такого конституционного права, как право на доступ к культурным ценностям. Обеспечение доступности культурных ценностей является одним из важнейших направлений государственной политики в области культуры. Это обусловлено тем, что право на доступ к культурным ценностям закреплено в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 44). Кроме того, в международных правовых актах зачастую на государства возлагается обязанность по обеспечению доступности тех или иных культурных ценностей. Так, согласно Европейской культурной конвенции 1954 г. (для России имеет обязательную силу) государства обязуются рассматривать передаваемые под их контроль предметы, имеющие культурную ценность для Европы, в качестве неотъемлемой части общего культурного достояния Европы, принимать надлежащие меры для их защиты и обеспечивать разумный доступ к ним (ст. 5). В Европейской конвенции о защите культурного наследия в форме аудио-видео произведений 2001 г. (Россия не участвует) целью ее принятия признается в том числе и обеспечение доступа к культурному наследию в форме аудио- и видеопроизведений для культурных, научных и исследовательских целей и в интересах общества (ст. 1). В отечественной юридической доктрине пока не сложилось цельного понимания права на доступ к культурным ценностям, правомочиях обладателей данного права, механизмах его реализации. Так Герасимова А.П. понимает право на доступ к культурным ценностям, прежде всего, в разрезе обязательств государства, которые выражаются в бюджетном финансировании организаций культуры, развитии их материально-технической базы, социальной помощи для определенных слоев населения при доступе к культурным ценностям. Кроме того, конституционное требование об обеспечение доступности культурных ценностей должно находить свое воплощение и в градостроительном законодательстве29. Но такое понимание рассматриваемого конституционного права страдает однобокостью и не учитывает всего многообразия отношений по обеспечению доступности культурных ценностей. В частности, без внимания остается вопрос о возможности вычленения все же определенных правомочий обладателей права на доступ к культурным ценностям. В законодательстве также имеются серьезные проблемы в части обеспечения данного права. Нормы, закрепляющие порядок доступа к культурным ценностям, занимают центральное место в правовом регулировании отношений в области культуры. Во многом именно с ними связано становление и развитие законодательства о культуре. На современном этапе решение задачи обеспечения доступности культурных ценностей предполагает формирование и использование иного правового инструментария, чем тот, который использовался ранее. Во многом это связано с активным внедрением рыночных механизмов в области культуры, разнообразием форм собственности на культурные ценности, изменениями в форме государственного устройства, введением института местного самоуправления, проводимой административной реформой. Обращение к законодательству, регулирующему отношения, связанные с обеспечением доступности культурных ценностей, свидетельствует, что в нем зачастую отсутствуют необходимые правовые механизмы, позволяющие обеспечить доступность культурных ценностей. В ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре закрепляется также право на приобщение к культурным ценностям, которое по своему содержанию является ничем иным как правом на доступ к культурным ценностям. Отмеченную терминологическую несогласованность между законом и Конституцией Российской Федерации можно объяснить тем, что Основы законодательства Российской Федерации были приняты до вступления в силу нового конституционного акта, в котором впервые было закреплено именно право на доступ к культурным ценностям. В этой же статье содержится норма, устанавливающая возможность ограничения права на доступ к культурным ценностям. В ст. 30 Основ законодательства Российской Федерации указываются обязанности государства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. В других законодательных актах, посвященных отдельным направлениям в области культуры (библиотечному и музейному делу, охране и сохранению недвижимых объектов культурного наследия), основное внимание уделяется правовому положению тех или иных видов культурных ценностей (библиотечных фондов, музейных фондов, музейных предметов и коллекций, памятникам истории и культуры), их охране и сохранению, правовому статусу организаций культуры. Непосредственно институт доступности культурных ценностей находит отражения в нормах, определяющих права граждан по пользованию теми или иными культурными ценностями обязанностям тех субъектов, в чьей собственности или пользовании они находятся. В этом отношении выделятся Федеральный закон «О библиотечном деле», в котором подробно перечислены права граждан в части доступа к библиотечным фондам государственных и муниципальных библиотек и корреспондирующие им обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек по обеспечению доступности этих фондов. На законодательном уровне устанавливаются и ограничения доступности определенных видов культурных ценностей (ст. 7 Федерального закона «О библиотечном деле», ст. 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», ст. 52 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Кроме законодательства о культуре определенное значение в обеспечении правового регулирования доступа к культурным ценностям имеют и иные законодательные акты. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации характеризует культурные ценности как объекты вещных прав и содержит нормы, позволяющие определить сособственника тех или иных культурных ценностей. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение требований использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (ст. 7.13). В соответствии с законодательством собственник или лицо, в пользовании которого, находится объект культурного наследия, обязаны предоставить возможность гражданам доступа к ним. Таким образом, появляется возможность через институт юридической ответственности ввести определенные гарантии прав граждан на доступ к культурным ценностям в виде объектов культурного наследия федерального значения. Право на доступ к культурным ценностям может быть реализовано, прежде всего, если четко обозначить то, что можно считать культурными ценностями. Данный вопрос имеет важное практическое значение, так как ответ на него позволяет определить непосредственно объекты соответствующих правоотношений. Отечественное законодательство не только оперирует понятием «культурные ценности», но и закрепляет его нормативное определение. В связи с этим реализация конституционного права на доступ к культурным ценностям и соответственно политика органов государственной власти и органов местного самоуправления должны ориентироваться на то видение культурных ценностей, которое предложил законодатель. В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре культурными ценностями признаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Как видно из данного определения, оно, во-первых, носит описательный характер и не раскрывает содержания соответствующего понятия, и, во-вторых, законодатель максимально расширил перечень культурных ценностей (по сравнению с Гражданским кодексом Российской Федерации), включив в него и материальные и нематериальные культурные ценности. Выбранный в законодательстве подход к решению вопроса о том, что следует относить к культурным ценностям имеет как положительны стороны, так и недостатки. Расширительное понимание культурных ценностей позволяет учитывать тенденции развития международного права, в котором культурным ценностям, объектам культурного наследия относят не только объекты, имеющее материальную форму. Так, согласно Конвенции ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 г. нематериальное культурное наследие означает обычаи, формы представления и выражения, знания и навыки, - а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, - признанные сообществами, группами и, в некоторых случаях, отдельными лицами в качестве части их культурного наследия. Такое нематериальное культурное наследие, передаваемое от поколения к поколению, постоянно воссоздается сообществами и группами в зависимости от окружающей их среды, их взаимодействия с природой и их истории и формирует у них чувство самобытности и преемственности, содействуя тем самым уважению культурного разнообразия и творчеству человека (ст.1). Кроме Основ законодательства Российской Федерации о культуре определение понятия культурные ценности содержится и в других законах. В соответствии с Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» культурные ценности понимаются как предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (ст.3). В свою очередь последний не раскрывает содержание этого понятия, а указывает те из них, которые подпадают под контрольно-разрешительные режимы данного закона. Согласно ст. 6 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» культурные ценности включают в себя следующие объекты: культурные ценности, созданные отдельными лицами или группами лиц, которые являются гражданами Российской Федерации; культурные ценности, имеющие важное значение для Российской Федерации и созданные на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации; культурные ценности, обнаруженные на территории Российской Федерации; культурные ценности, приобретенные археологическими, этнологическими и естественно-научными экспедициями с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности; культурные ценности, приобретенные в результате добровольных обменов; культурные ценности, полученные в качестве дара или законно приобретенные с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности. Как видно, Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» основаны на «прикладном» принципе определения того, что можно считать культурными ценностями, то есть соответствующие дефинитивные нормы вводятся исключительно в целях указанных законодательных актов, в то время как Основы законодательства Российской Федерации закрепляют универсальное для всей отрасли законодательства о культуре понятие «культурные ценности». Соответственно различаются и в подходы в определении того, что можно относить к культурным ценностям. Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и соответственно Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» ориентируются на движимые материальные культурные ценности. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре помимо понятия «культурные ценности» и используются и другие близкие к нему понятия, которые, тем не менее, не могут рассматриваться в качестве синонимичных. Речь идет о понятиях «культурное наследие народов Российской Федерации» и «культурное достояние народов Российской Федерации». В отношении последних имеется прямое указание на то, что они являются культурными ценностями, имеющими общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежащими Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации. Что касается культурного наследия народов Российской Федерации, то по смыслу закона также можно заключить, что это особого рода культурные ценности. Выделение материальных и нематериальных культурных ценностей имеет важное значение. Материальные культурные ценности выступают в правовом обороте как определенное имущество. Таким образом, их доступность тесно связна с таким правовым институтом, как собственность. Материальные культурные ценности характеризуются тем, что обычно выступают в качестве государственной и иной собственности, то есть являются объектами собственности. Из того перечня, который закреплен в Основах законодательства Российской Федерации о культуре к материальным ценностям могут быть отнесены произведения культуры и искусства, имеющие историко-культурную значимость здания, предметы и сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. При этом в свою очередь они могут быть подразделены на движимые и недвижимые культурные ценности. Распределение материальных культурных ценностей по указанным подвидам встречает определенные препятствия в виду недостатков законодательства. В частности, не ясно, какие именно объекты должны быть отнесены в названные группы культурных ценностей. Последующее развитие законодательства о культуре минимально опиралось на положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре в части использования их терминологии. Вместе с тем системное толкование законодательства позволяет сделать следующие выводы. По всей видимости, имеющие историко-культурную значимость здания, предметы и сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты есть ничто иное, как объекты культурного наследия Российской Федерации. Отношения, связанные с охраной, сохранением, использованием и популяризацией данных объектов регламентируются Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии со ст. 3 названного закона к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В свою очередь среди них выделяются памятники, ансамбли и достопримечательные места. Один из способов обеспечения доступности материальных культурных ценностей основан на определенных ограничениях прав собственников и предоставлении иным гражданам ограниченного права пользования чужой вещью. Данные отношения, по своей природе, во многом напоминающие сервитутные (в этой связи следует отметить институт публичного сервитута, известный земельному законодательству) возникают в основном в связи с обеспечением доступности недвижимых материальных культурных ценностей, которые в законодательстве именуются как объекты культурного наследия. Подобная модель может быть применима и к движимым культурным ценностям (например, произведениям живописи, скульптуры). Но в отличие от объектов культурного наследия в отношении последних, находящихся в собственности физических и юридических лиц, отсутствуют конкретные механизмы реализации доступности. Публичный доступ к таким культурным ценностям связан с включением их в состав Музейного фонда Российской Федерации. При этом законодательство не закрепляет конкретных обязанностей собственников по реализации принципа доступности, Данная модель обеспечения доступности культурных ценностей может быть использована вне зависимости от того, в чьей собственности находятся объекты культурного наследия. Иной вариант обеспечения доступности характерен для тех ценностей, которые находятся в специально формируемых для публичной демонстрации собраниях культурных ценностей. В данном случае на первое место выходит институт услуги (в данном случае имеются услуги в том смысле, который им придается Гражданским кодексом Российской Федерации). Они оказываются теми организациями или физическими лицами, в собственности или пользовании которых находятся соответствующие культурные ценности. Применение института ограниченного права пользования чужой собственностью в данном случае не имеет смысла, так как деятельность таких субъектов изначально направлена на ознакомление широкой публики с теми или иными культурными ценностями. Обеспечение доступности культурных ценностей связано с рядом ограничений. Их введение имеет под собой, с одной стороны, конституционную основу в виде концепции возможности ограничения прав человека при соблюдении требований, устанавливаемых самой Конституцией (ч. 3 ст. 55). С другой стороны, обращение к международным правовым актам свидетельствует, что и они допускают возможность определенных ограничений – принцип разумного доступа (см., например, ст. 5 Европейской культурной конвенции). Анализ отечественного законодательства показывает, что ограничение доступности культурных ценностей может быть связано со следующими обстоятельствами: введение особых режимов (военного или чрезвычайного положения, режим чрезвычайных ситуаций); охрана государственной тайны; неудовлетворительное состояние культурных ценностей; особые условия хранения культурных ценностей; охрана авторских прав. Цели, которые преследуются в этих случаях можно признать соответствующими тем целям ограничения прав человека, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Но в ней помимо целевого признака при введении ограничений предполагается и формальный – ограничения могут быть установлены на основе закона. Вместе с тем в законодательстве о культуре такие ограничения четко определены только в одном законе. Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» предусматривает, что собственником или владельцем могут устанавливаться ограничения доступа к музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящимся в музеях, по следующим основаниям: неудовлетворительное состояние сохранности музейных предметов и музейных коллекций; производство реставрационных работ; нахождение музейного предмета в хранилище (депозитарии) музея (ст. 35). Такой подход к ограничению доступности культурных ценностей следует признать удачным, так как в нем четко указаны субъекты, принимающие соответствующе решения и основания ведения ограничений. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре отсутствуют универсальные положения по ограничению доступности, которые могли бы быть применены в отношении всех культурных ценностей. Подобное состояние правового регулирования отношений в области библиотечного дела представляется недопустимым с точки зрения обеспечения доступности к культурным ценностям, так как оно, по сути, в отсутствие четких критериев решение вопроса об установлении ограничений доступности культурных ценностей, содержащихся в библиотеках, отдает на откуп самим библиотекам и их учредителям, которые произвольно могут водить те или иные ограничения. Аналогичные замечания могут быть высказаны и в отношении Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В нем также отсутствуют указания на то, в каких случаях, на основании каких критериев допустимо введение ограничений доступа к объектам культурного наследия. Соответствующее решение принимается собственником или пользователем того или иного объекта культурного наследия по согласованию с компетентным (в зависимости от категории объекта культурного наследия) органом охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 52 названого закона). В документах, определяющих порядок доступа к объектам культурного наследия, могут устанавливаться и ограничения их доступности. При этом собственники, пользователи и органы охраны объектов культурного наследия не ограничены какими-либо законодательными предписаниями относительно возможности и допустимости ограничения доступности объектов культурного наследия. Новые возможности в части формирования гарантий доступа к культурным ценностям открываются в связи с переводом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в режим предоставления государственных (муниципальных) услуг. Изначально введенная на федеральном уровне, модель организации деятельности органов публичной власти как поставщиков услуг в публичной сфере в настоящее время является официально утвержденной как для федеральных органов исполнительной, так и для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (см.: Федеральный закон от 27.07.2012 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Регламентация отношений между гражданами и органами государственной власти (органами местного самоуправления) посредством конструкции «государственная (муниципальная) услуга» имеет неоспоримые преимущества. Прежде всего, четко определяются права и обязанности сторон таких отношений, деятельности поставщика услуг становится прозрачной, чему во многом способствует принятие специального документа, а именно административного регламента оказания государственных или муниципальных услуг. В муниципальных образованиях за последние годы приняты многочисленные административные регламенты, в том числе по вопросам предоставления услуг в сфере культуры. Так, в городском округе город Уфа действует административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление доступа к справочно-поисковому аппарату и базам данных муниципальных библиотек» (постановление Главы городского округа от 29.06.2012 № 2911), Администрацией Петрозаводского городского округа утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Информационно-библиографическое обслуживание» (постановление от 24.10.2011 № 4309), в муниципальном образовании «Харабалинский район» (Астраханская область) порядок организации библиотечного обслуживания населения определяется административным регламентом, утвержденным постановлением Администрацией района от 11.05.2010 № 417. В Советск-Гаванском муниципальном районе (Приморский край) Администрацией муниципального образования принято постановление от 30.07.2012 № 1080 «Об утверждении административного регламента Управления культуры и искусств Администрации Советско-Гаванского муниципального района по предоставлению муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения», в соответствии с которым определяется порядок проведения экскурсий и доступа к фондам музеев. Музейное обслуживание на муниципальном уровне регулируется административными регламентами и в других муниципальных образованиях (постановление Главы города Березовского Кемеровской области от 21.04.2010 № 150 «Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции «Организация музейного обслуживания населения», постановление Администрации города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа от 15.03.2012 № 68 «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения муниципального образования город Новый Уренгой», постановление Администрации города Белокурихи Алтайского края от 17.10.2011 № 1230 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения в городе Белокурихе» и др.). Административные регламенты применяются на муниципальном уровне также в деятельности иных организаций культуры. В качестве примера можно привести постановление Администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 01.02.2011 № 52 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по организации досуга и обеспечению жителей Лямбирского муниципального района услугами культурно-досуговых учреждений», постановление администрации муниципального образования Кореновский район Краснодарского края от 06.06.2011 № 1306 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий», постановление администрации муниципального образования «Родниковский муниципальный район» Ивановской области от 30.12.2011 № 1423 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация досуга и обеспечение услугами организаций культуры» и т. д. Вместе с тем, следует отметить, что институт государственных (муниципальных) услуг имеет определенные ограничения его применения. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная (муниципальная) услуга характеризует деятельность органа государственной власти (органа местного самоуправления). Несмотря на это, во многих муниципальных образованиях, как было показано выше, порядок оказания тех или иных услуг, оказываемых муниципальными организациями в сфере культуры определяется с помощью административных регламентов. При этом, фактически, на уровень публично-правового регулирования выводятся, по сути, гражданско-правовые отношения между организациями культуры и потребителями услуг, предоставляемых ими, что в корне противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (пункт «о» статьи 71). Одновременно не учитываются и положения федеральных законов. Например, в соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле» (пункт 1.1 статьи 18) изготовление и предоставление пользователям экземпляров документов в электронной форме, в которых выражены охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, осуществляются в порядке и на условиях, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, а не муниципальными правовыми актами. Кроме того органы местного самоуправления, принимая административные регламенты, аналогичные приведенным выше, выходят за рамки предоставленных им полномочий в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным Федеральным законом, ни библиотечное обслуживание непосредственно, ни музейное обслуживание не отнесены к вопросам местного значения. За муниципальными образованиями закрепляются вопросы организации библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Что касается, например, непосредственно библиотечного обслуживания, то порядок доступа к фондам библиотек, к справочно-информационным системам библиотек устанавливается правилами пользования библиотек, которые утверждаются библиотеками по согласованию с учредителем (статья 13 Федерального закона «О библиотечном деле»). Такой неправомерный перенос регулирования на муниципальном уровне отношений между гражданами и организациями культуры с договорного принципа на уровень муниципальных правовых актов в итоге приводит и к введению дополнительных условий получения тех или иных услуг организаций культуры, которые по своей природе не являются публичными (государственными или муниципальными), а гражданско-правовыми. Так, при предоставлении услуг культурно-досугового характера органы местного самоуправления требуют предъявлять документ, удостоверяющий личность. Таким образом, в правовой системе Российской Федерации конституционные положения, определяющие правовой статус человека в сфере культуры, в системной связи со статьей 2 Конституции Российской Федерации, возлагающей на государство обязанность признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина, влияют на формирование законодательного регулирования культурной деятельности. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не указывает, какие именно нормативные правовые, в частности законодательного характера, должны быть приняты в сфере культуры. Как и по другим вопросам в данном случае остается значительная дискреция законодателя. При этом вполне уместен вопрос о необходимости такого регулирования. Для его решения может быть применено суждение по аналогии. Конституция Российской Федерации, закрепляя определенные права, указывая определенных субъектов в большинстве случаев «молчит» о необходимом или возможном нормативно правовом оформлении реализации тех или прав, деятельности субъектов, что не мешает принятию соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Но такое «молчание» можно рассматривать как знак согласия, а именно, согласия на нормотворчество органов государственной власти по развитию конституционных положений. В этой связи возможна аналогия с правовым регулированием отношений по поводу создания и деятельности политических партий. Признавая многопартийность, Конституция Российской Федерации не уточняет, как на уровне нормативных правовых актов должен решаться вопрос с ее оформлением. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, «провозглашая политический плюрализм и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, а также возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, Конституция Российской Федерации вместе с тем непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает и условия и порядок реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, чем обусловливается необходимость соответствующего правового регулирования и допустимость установления федеральным законодателем, действующим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и в пределах имеющейся у него дискреции, требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий» (пункт 3 мотивировочной части постановления от 16.07.2007 № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов»). Приведенная правовая позиция позволяет сделать два чрезвычайно важных вывода. Первый – лапидарность конституционных норм не может рассматриваться как ограничительный фактор для законотворческой активности. Напротив, конституционное регулирование предполагает последующее развитие конституционных положений в текущем законодательстве. При этом для законодателя фактически возникает обязанность принятия того или нормативного правового акта по вопросу, обозначенному в конституционном акте. В противном случае, основы конституционного строя, к которым относится институт политических партий, не будут обеспечены. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении прав человека в целом и культурных прав в частности. Права и свободы человека составляют одну из главных основ конституционного строя Российской Федерации. Без обеспечивающего законодательного развития соответствующие положения Конституции Российской Федерации не могут быть реализованы. Таким образом, законодательство о культуре с неизбежностью порождается самой Конституцией Российской Федерации. Второе. При формировании законодательства, направленного на развитие основ конституционного строя, законодатель обладает значительной дискрецией, то есть усмотрением как в части структуры, так и содержания законодательства. Невключение в конституционный текст норм, определяющих правовой статус личности в культуре, не означало бы отсутствие возможности формирования законодательства о культуре. Но при наличии таких норм появляется возможности для оценки результатов законотворческой деятельности с точки зрения акта более высокой юридической силы. Кроме того, соответствующие конституционные положения во многом и определяю направления деятельности законодателя в сфере культуры. |
Похожие:
 | Отчет о научно-исследовательской работе по теме Разработка методики расчета арендной платы за пользование объектами муниципального нежилого фонда города красноярска с учетом применения... |  | Общие положения отчет Отчет о научно-исследовательской работе (нир) документ, который содержит систематизированные данные о научно-исследовательской работе,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе разработка концепции Объединенных... «Разработка предложений по созданию единой системы выявления, использования и внедрения объединенных государственных и муниципальных... | | Отчет о научно-исследовательской работе Гост 32-2001. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской... |
| Отчет о научно-исследовательской работе Межгосударственный стандарт (гост 32-2001). Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления (редакция 2005... | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Разработка принципов... «Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия имени Д. С. Лихачева» |
| Реферат Отчет о научно-исследовательской работе состоит Отчет о научно-исследовательской работе состоит из 33 рисунков, 8 разделов, 12 подразделов, 9 формул, 31 источника. Общий объем 48... | | Отчет №3 о научно-исследовательской работе по теме: «Грид-технологии» Разработка методов эффективного решения задач обработки, хранения, передачи и защиты информации |
| Отчет о научно-исследовательской работе в рамках федеральной целевой... «Разработка новых методов индивидуальной коррекции сводно-радикального статуса при бактериальных инфекциях» | | Отчет о научно-исследовательской работе Двухфакторная многокритериальная методика аттестации научно-педагогических работников спбгу на основе показателей эффективности их... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование отрасли... Директор Областного государственного бюджетного учреждения «Электронный Ульяновск» | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса... Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский институт |
| Отчет о научно- исследовательской работе по теме: «сортоизучение... Департамент научно-технической политики и образования фгбоу впо белгородская государственная сельскохозяйственная | | Отчет о научно-исследовательской работе «определение доступности... Ключевые слова: отчет, научно-исследовательская работа, заключительный отчет, кинопоказ, доступность, качество, цифровые технологии,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование вопросов... «Исследование вопросов применения новых технологий обработки больших данных в сфере информатизации культуры» | | Отчет по научно-исследовательской работе студентов экономического факультета за 2012-2013 г Научно-исследовательская работа студентов является действенным средством повышения качества подготовки специалистов и проводится... |
