Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры»
Скачать 1.63 Mb.
|
5. Процессы систематизации законодательства и дифференциации законодательного регулирования в сфере культуры Содержание и во многом структура законодательства о культуре определяются такими разнонаправленными процессами как систематизация законодательства и дифференциация законодательного регулирования. Если принятие Основ законодательства Российской Федерации о культуре свидетельствовало о начале процесса систематизации, то последующее принятие законодательных актов по отдельным направлениям культурной деятельности обозначило тенденцию к дифференциации законодательного регулирования. В отечественной теории права основы законодательства рассматриваются как разновидность закона. С их помощью обеспечивается укрепление федеративных начал в той или иной отрасли права или законодательства, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Им отводится также роль активного центра отраслевого законодательства, выполняющего функцию управления и обеспечивавшего соподчинение законодательных актов. Вместе с тем, следует отметить, что имеется и другая точка зрения (которая проявляет себя, в том числе и в нормотворческой практике). В соответствии с ней особая роль основ законодательства ставится под сомнение. В частности, в сфере культуры идея построения системы законодательства о культуре с опорой на общий закон не нашла последовательного воплощения, а отдельные примеры свидетельствуют даже об отказе от нее (см. выше). Модель построения отрасли законодательства с ориентацией на общий закон и специальные законы встречается во многих отраслях социального законодательства (об образовании, охране здоровья граждан и др.). Одним из основных факторов, предопределяющих такую модель, связан со сложностью самих сфер общественной жизни, подлежащих правовому регулированию, многообразием субъектов и видов деятельности, осуществляемых ими. Общий закон в данном случае выполняет роль активного центра, координирующего начала в правовом механизме. Это проявляется в том, что подобные законы (они могут именоваться основами законодательства, законами об общих принципах и т. п.) закрепляют общие принципы правового регулирования отношений, государственной политики в определенной сфере, общие понятия. В них также включаются нормы, определяющие основы правового положения тех или иных субъектов. В целом отмеченная особенность структуры законодательства Российской Федерации о культуре свидетельствует о проведенной систематизации отрасли. Соответственно дальнейшее развития законодательного регулирования в данной сфере будет являться ни чем как продолжением работы по систематизации соответствующего законодательства. Кроме отраслевых нормативных актов, содержащих нормы одной отрасли права, существуют и широко распространены комплексные акты, содержащие нормы нескольких отраслей права. Соответственно, кроме отраслей законодательства, в основном совпадающих с отраслями права (такова, например, отрасль «уголовное законодательство»), существуют отрасли законодательства, объединяющие акты и нормы разных отраслей права (например, «образовательное законодательство»). Есть систематизация нормативных актов по такому предметному критерию как «тема» актов, т.е. по тематическому признаку (тематическая классификация). Подавляющее большинство нормативных актов и содержащихся в них правовых норм посвящено регулированию отношений, связанных с определенными объектами материального мира (земля, воды, леса, здания, квартиры, валютные ценности и т.п.), либо с определенными областями человеческой деятельности (предпринимательство, здравоохранение, образование, культура и т.д.), либо с определенными функциями власти или сферами управления (бюджет, оборона страны, охрана государственных границ, таможенный режим и т.п.). В то же время тематическая классификация, как бы ни была она удобна, в особенности для пользователей, не имеющих юридического образования, в чистом виде может быть использована, как правило, для систематизации лишь ограниченных нормативных массивов (например, актов определенного министерства или одного органа местного самоуправления). В законодательстве существуют отрасли и нормативные акты, образованные по иному признаку: на базе определенных, давно сложившихся, самостоятельных отраслей права (конституционного или государственного, гражданского, уголовного, процессуального и некоторых других). Предметом соответствующих отраслей законодательства является не определенная «тема», а определенная (как правило, очень широкая) область общественных отношений: отношений имущественно - равноправных, трудовых, отношений, связанных с совершением преступлений, с их раскрытием и наказанием за них, и т.д. Выход из положения состоит в том, чтобы, используя классификацию нормативных актов по предметному признаку, то есть по предмету правового регулирования, при этом соединить возможности предметно - отраслевой и предметно - тематической классификации. Предметом регулирования, лежащим в основе этой классификации, являются общественные отношения определенного вида, однородные по своей природе - гражданские, трудовые и т.п. (предметно - отраслевая классификация) либо области разнородных по природе общественных отношений, объединяемых тематическим признаком - отношения, связанные с охраной государственной границы, отношения торгового мореплавания и т.п. (предметно - тематическая классификация). Основание предметной классификации - сочетание сложившихся самостоятельных отраслей законодательства с комплексными, регулирующими различные сферы общественной жизни. На современном этапе развития законодательства все более актуальной становится проблема создания новых актов, комплексно регулирующих крупные сферы однородных (выявленных по какому-либо признаку) общественных отношений и объединяющих их норм разных отраслей права. Это обусловлено, главным образом, тем, что регулирование ряда крупных сфер общественных отношений будет эффективным лишь при условии комплексного характера осуществляемого правового регулирования. Тезис теоретико-правовой науки о том, что кодификация должна осуществляться сугубо на основе отраслей права, не в полной мере отвечает потребностям систематизации российского законодательства. В законодательстве немало комплексных отраслей, например, природоохранительное законодательство, законодательство об образовании, охране здоровья граждан и т. д. Практика создания комплексных систематизированных актов, существующая в настоящее время, получает дальнейшее распространение. При этом систематизация выходит за пределы традиционных отраслей права, она оправдана в областях, связанных с хозяйственной деятельностью, с транспортом. К актам подобного рода относятся Кодекс внутреннего водного транспорта, Таможенный кодекс, Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». К систематизированным актам, имеющим комплексный характер, относятся и акты, устанавливающие разграничение компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в социально-культурной сфере. Таковы Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Жилищный кодекс, Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации». Критерием отбора правовых норм для комплексной систематизации является деление норм по отраслям хозяйства и сферам государственной деятельности. Создание систематизированных актов комплексного характера связано с наличием в самой структуре законодательства особых комплексных образований. Существование их общепризнанно в юридической науке и подтверждено оправдавшей себя практикой комплексной систематизации. Комплексные правовые общности можно рассматривать как специфические самостоятельные структурные подразделения (элементы) системы права. Однако внешне это проявляется как непосредственный результат комплексной систематизации законодательства, в известном смысле свидетельствующий об определенном влиянии субъективного фактора на формирование структуры права. Комплексные кодификационные акты представляют собой именно новый «сплав» разноотраслевых норм и принципов, в результате которого формируются новые единые принципы и общие положения, то есть формализуются наиболее общие моменты правового регулирования определенной сферы социальной жизни. Комплексные систематизированные акты также являются базовыми, фундаментальными и возглавляют систему нормативных правовых актов определенной отрасли законодательства. Отличия между ними заключаются в том, что отраслевые и межотраслевые базовые систематизированные акты возглавляют соответствующие отрасли законодательства, адекватные отраслям права, и комплексные отрасли законодательства, не корреспондирующие сложившимся отраслям права. Отраслевые базовые акты концентрируют в себе полный набор признаков и черт, выражающих юридическое своеобразие данной отрасли как вполне сложившейся. Комплексные кодификационные акты создаются обычно с целью достижения наибольшей эффективности правового регулирования той или иной сферы хозяйственной или социально-культурной жизни. Применительно к комплексной систематизации речь идет не о простой инкорпорированности в новом сводном акте разноотраслевых нормативных предписаний, а о специфическом образовании предписаний разной отраслевой принадлежности, объединенных единой концепцией, едиными принципами регулирования крупной сферы общественных отношений. Наличие комплексного акта, либо реальная возможность его создания, является одним из критериев выделения комплексной отрасли законодательства. Комплексная систематизация осуществляется, как правило, в случаях целесообразности, для решения каких-либо конкретных социальных задач, однако эти задачи могут быть решены и при комплексной кодификации и при принятии ряда актов комплексного характера. Отраслевая кодификация более целостная, более полная форма систематизации нормативного материала. Цель комплексной систематизации – по возможности более полно и согласованно урегулировать стабильные, взаимосвязанные, но достаточно разнородные по своей природе общественные отношения. Создание комплексных систематизированных актов сталкивается с множеством теоретических и практических проблем. Важнейшая из них связана с содержанием в таких актах норм других отраслей права. И если даже в отраслевых актах есть такие нормы, то в актах комплексной систематизации они могут преобладать. При комплексной систематизации соединятся в едином акте, комбинируются, нормы права различных отраслей при условии, что они объединены общей целью. При этом нормы иной отраслевой принадлежности не теряют своей «прописки», не утрачивают свою самостоятельность, свою отраслевую специфику. При проведении комплексной систематизации возникает следующая проблема – перекрещивание вопросов, дублирование норм. Последнее редко встречается при отраслевой систематизации, но прости «бич» комплексной. Нередко наряду с нормами комплексного акта применяются положения отраслевого законодательства. При этом в одних актах можно заметить преобладание инородной отраслевой специфики, а в других – нет. Максимальная защита прав граждан возможна только в условиях целостного и непротиворечивого законодательства, что лучше всего обеспечивается с помощью систематизированных актов. Систематизированные акты– база для создания более низких структурных уровней массива отраслевого законодательства. Поэтому весьма важный вопрос при систематизации – будет ли такой акт поглощать весь уровень законодательного регулирования. Если да, то никаких законов быть не должно, будет лишь подзаконное регулирование. Если нет, то помимо такого акта могут быть еще и специальные законы и подзаконное регулирование. Оба варианта известны российскому законодательству. Систематизация способна не только интегрировать, но и устранить несовершенные, малоэффективные нормы права, заменить их новыми качественно совершенными предписаниями. Именно эта форма систематизации сочетается с проектированием новых норм права, включая средства, способных обеспечить результативное действие норм права. При выборе способа и формы систематизации законодательства о культуре следует не только учитывать комплексный характер норм, но и то обстоятельство, что кодификация больше, нежели инкорпорация и консолидация, обладает способностью системообразующим образом воздействовать на состояние и развитие законодательного массива, в том числе и кардинальным способом решить указанную проблему. Одним из важнейших признаков готовности того или иного нормативного массива к систематизации (особенно в форме кодификации) является наличие законодательных актов по стержневым вопросам данной сферы или, что более грамотно, должны существовать законы, «посвященные» всем основным правовым институтам в сфере культуры. Это должны быть как базовые акты, так и необходимое количество актов их конкретизирующих, включая подзаконное регулирование. Для проведения систематизации в необходимо также соблюдение следующих требований: достаточная устойчивость общественных отношений, стабильность порядка их регулирования, высокая степень урегулированности общественных отношений, наличие единой основы правового регулирования, закрепление норм в едином целостном акте. Наглядным свидетельством являются предписания об отмене многих ранее действовавших актов в случае принятия подобного закона. При этом в него могут быть не только включены нормы подзаконных актов, но и произведена их модернизация. Систематизированные акты занимают главенствующее место в иерархии нормативных правовых актов, обеспечивают ее внутреннюю согласованность и взаимосвязанность. Конечно, принятие систематизированного акта не означает автоматического появления отрасли права. Однако возможность появления в проекте кодекса объемной, хорошо развитой общей части свидетельствует о том, что регулируемая группа отношений обретает черты предмета регулирования отраслевого масштаба, что степень самостоятельности и зрелости той или иной отрасли права достаточно высока. Чем больше развита отрасль права, тем больше она структурно дифференцирована (включает в себя подотрасли, институты) и тем легче, несмотря на развернутую структуру, выделит общие аспекты, единую основу для объединения правовых норм. Вопрос о том, в какой форме будет осуществляться систематизация, имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. Ведь каждая из форм (учет, инкорпорация, консолидация и кодификация) требует особой организации работ, связана с масштабами изучения и глубиной преобразования имеющегося массива. Право и основная его форма – закон, не могут игнорировать информационный прогресс, не использовать имеющиеся в распоряжении общества технические ресурсы, но задача правового государства состоит в том, чтобы обеспечить право граждан на доступность правовой информации, облегчить поиск и создать уверенность в той, что полученная информации действенна. Кроме этого следует помнить, что устранение противоречий между актами, отмена фактически утративших силу актов, выявление пробелов в законодательстве - важнейшие задачи систематизации законодательства. Помимо них, возникают задачи, связанные с ходом систематизации - определить оптимальный состав наиболее важных актов, их соподчиненность и последовательность разработки и, в конечном счете, выработать программу законотворческой деятельности. Если систематизация законодательства давно и плодотворно исследуются в юридической науке, выработаны подходы к определению соответствующего понятия, предложена классификация видов систематизации, изучены с той или степени полноты формы актов систематизации, то вопросы дифференциации законодательного регулирования и ее соотношения с систематизацией законодательства не получили достаточного внимания. Вместе с тем они представляют интерес, и актуальны, так как во многом соотношение систематизации и дифференциации во многом определяет развитие той или отрасли законодательства, определяет оптимальную систему отраслей законодательства, их структуру. В одних отраслях законодательства акты систематизации, как правило кодексы, носят всеобъемлющий характер и не предполагают иных актов или сводят их к минимуму. Так, в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации 1996 г. уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, а новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс (часть 1 статьи 1). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 г. предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, на федеральном уровне законодательные акты, устанавливающие административную ответственность, могут быть представлены только указанным Кодексом. Но с учетом федеративной природы российского государства допускается принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Помимо кодексов систематизация в виде принятия единого сводного акта или четкого ограничения законодательных актов, которые могут существовать наряду с систематизированным актом, может проводиться в форме иных законов. Ярким примером тому является реформа образовательного законодательства. Действующая система образовательного законодательства на федеральном уровне включает два акта – Закон Российской Федерации от 10.07.1991 № 3466-1 «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Из предмета регулирования указанных законов следует, что они соотносятся между собой как общий и специальный. При этом Закон Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации» является актом, отражающим процессы систематизации. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации рассматривается проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который должен прийти на смену Закону Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» должен стать единым законодательным актом федерального уровня, регулирующим отношения по поводу реализации права на образование. |
Похожие:
 | Отчет о научно-исследовательской работе по теме Разработка методики расчета арендной платы за пользование объектами муниципального нежилого фонда города красноярска с учетом применения... |  | Общие положения отчет Отчет о научно-исследовательской работе (нир) документ, который содержит систематизированные данные о научно-исследовательской работе,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе разработка концепции Объединенных... «Разработка предложений по созданию единой системы выявления, использования и внедрения объединенных государственных и муниципальных... | | Отчет о научно-исследовательской работе Гост 32-2001. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской... |
| Отчет о научно-исследовательской работе Межгосударственный стандарт (гост 32-2001). Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления (редакция 2005... | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Разработка принципов... «Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия имени Д. С. Лихачева» |
| Реферат Отчет о научно-исследовательской работе состоит Отчет о научно-исследовательской работе состоит из 33 рисунков, 8 разделов, 12 подразделов, 9 формул, 31 источника. Общий объем 48... | | Отчет №3 о научно-исследовательской работе по теме: «Грид-технологии» Разработка методов эффективного решения задач обработки, хранения, передачи и защиты информации |
| Отчет о научно-исследовательской работе в рамках федеральной целевой... «Разработка новых методов индивидуальной коррекции сводно-радикального статуса при бактериальных инфекциях» | | Отчет о научно-исследовательской работе Двухфакторная многокритериальная методика аттестации научно-педагогических работников спбгу на основе показателей эффективности их... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование отрасли... Директор Областного государственного бюджетного учреждения «Электронный Ульяновск» | | Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса... Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский институт |
| Отчет о научно- исследовательской работе по теме: «сортоизучение... Департамент научно-технической политики и образования фгбоу впо белгородская государственная сельскохозяйственная | | Отчет о научно-исследовательской работе «определение доступности... Ключевые слова: отчет, научно-исследовательская работа, заключительный отчет, кинопоказ, доступность, качество, цифровые технологии,... |
| Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование вопросов... «Исследование вопросов применения новых технологий обработки больших данных в сфере информатизации культуры» | | Отчет по научно-исследовательской работе студентов экономического факультета за 2012-2013 г Научно-исследовательская работа студентов является действенным средством повышения качества подготовки специалистов и проводится... |
