АРУШАН ВАРТУМЯН
главный редактор научного журнала «Региональные политические исследования»
доктор политических наук, профессор
Армавир, Россия
РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭТНОПОЛИТИКИ: МЕТОДИКИ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА
Органы государственной власти многих субъектов федерации на основе российского законодательства создают свои концепции и программы этнополитики, стабилизации этнических отношений. Подобные программы часто принимаются и на муниципальном уровне. Важно, чтобы при всем многообразии этнических проблем три уровня политики: федеральный, региональный и муниципальный имели единые концептуальные основы. Такие программы разработаны и действуют в Москве, республиках: Кабардино-Балкарии, Коми, Башкортостане, Дагестане, Удмуртии; краях: Краснодарском, Ставропольском; областях: Ростовской, Оренбургской, Саратовской, Самарской и других регионах1.
Например, в Саратовской области сложилась система региональной этнополитики. Она включает в свою нормативную основу долгосрочную «Концепцию национальной политики Саратовской области», а также среднесрочные (пятилетние) программы социального и национально-культурного развития региона2. Данные документы разрабатывались комиссией во главе с губернатором области. В комиссию вошли не только руководители органов власти и местного самоуправления, но и руководители национальных объединений, ученые-этнологи, деятели культуры, представители религиозных общин, журналисты.
Концепция и среднесрочные программы региональной этнополитики, судя по позитивному опыту Саратовской области, Ставропольского края и других территорий, должны включать меры в трех направлениях;
создание нормативно-правовой базы и общественно-политических механизмов управления этническими отношениями;
текущие меры социально-экономического характера по повышению качества жизни народов в местах их расселения;
меры по развитию ценностей духовной культуры: российского патриотизма, межэтнического согласия, толерантности.
По каждому направлению определен перечень практических мероприятий с указанием сроков исполнения, источников и объемов финансирования, ответственных исполнителей. Например, по первому из названных направлений проводится курс равного доступа к представительству народов в органах власти, к образованию; выравнивались правовые диспропорции в социальном обеспечении, вызванные профессиональной и статусной структурой групп. По второму направлению реализуются меры предупреждения и снижения безработицы, выравнивания уровня доходов, защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Третье направление включает в себя развитие сети национальных дошкольных учреждений и школ, укрепление их материальной базы, улучшение обучения и воспитания детей, управление персоналом в сфере культуры и образования.
В регионах, где велика возможность этнополитических конфликтов, приоритетны другие императивы политики. М.И. Цапко отмечает, что управление этническими процессами в Ставропольском крае в основном направлено на: ограничение этнической миграции, регулирование этнических процессов в рамках специальных региональных программ, оперативное вмешательство в случаях возникновения этнического конфликта1. Такой тип политики объективно необходим. Но полномочия региональных органов государственной власти в сфере административно-правового воздействия на участников этнического конфликта ограниченны, а федеральный перечень предметов регулирования неполон. Поэтому необходимо принять федеральный закон, устанавливающий конкретизированные полномочия субъектов РФ в сфере этнических вопросов.
Институциональная система этнополитики на уровне региона может включать не только органы государственной власти субъекта федерации (в т.ч. министерства либо департаменты по национальной политике, межведомственные комиссии), но и научно-консультационные экспертные советы, структуры гражданского общества (НКА, землячества, национальные объединения, зарубежные неправительственные организации, религиозные объединения, представителей СМИ). Взаимодействия госструктур с гражданским обществом по вопросам этнополитики могут координироваться через Ассамблею народов региона, Общественную палату при главе региона.
Представляет интерес методика сравнительного анализа этнополитики на уровне регионов России, разработанная В.И. Мукомелем на основе количественных методов2. Его выборка составила 29 регионов, где живет 55% населения страны. Автор применяет индексы эффективности и развития инфраструктуры политики. Он выделяет «блоки» этнополитики: законодательство, программы политики, механизмы и практики, институциональные основы, финансирование.
Прежде всего, В.И. Мукомель полагает, что этнополитика децентрализуется, роль органов государственной власти регионов растет за счет федеральных органов. Важнейший мотив проведения этнополитики на региональном уровне - поддержание социально-политической стабильности.
Закон о национальных отношениях создан лишь в Волгоградской области. В Кабардино-Балкарской республике та же задача решена путем выделения в «Кодексе КБР об административных правонарушениях» ответственности за нарушение порядка использования языков народов республики; нарушение сохранности, норм использования и охраны объектов культурного наследия; нарушение законов о репатриантах. Татарстан и Коми кодифицировали этнические права в законах о НКА.
Чаще же всего законодательство субъектов РФ регулирует этнические отношения в нескольких разрозненных актах: законах о языке, о культуре, об образовании, об административно-территориальном устройстве, местном самоуправлении, связях с соотечественниками за рубежом, с диаспорой.
Законы о языке и об образовании в ряде регионов допускает возможность использования в официальной сфере языка этнических меньшинств в районах их компактного проживания (Башкортостан, Марий Эл, Удмуртия, Саха (Якутия). В Адыгее узаконено получение образования национальными группами на родном языке в местах компактного проживания.
Региональные программы этнополитики могут оформляться двумя путями: принятием законов субъектов РФ либо подзаконных актов органов исполнительной власти. Понятно, что первый путь демократичнее и дает более сильные ресурсы этнополитики. Такова ситуация в КБР, Коми, Удмуртии, Краснодарском крае; Амурской, Оренбургской, Пермской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Тверской, Томской и Тульской областях. В 16 регионах приняты концепции региональной этнополитики, отчетливо выражающие цели, задачи и приоритеты, механизмы осуществления курса. В 11 регионах законы и концепции отсутствуют, нормативная база ограничена подзаконными актами.
В.И. Мукомель выделил три модели реализации региональной этнополитики: комплексные программы (Оренбургская, Пермская области); специальные программы (14 субъектов федерации); сочетание комплексных и специальных программ (9 регионов). Комплексные программы действуют в Оренбургской, Пермской и Самарской областях с 1993-1994 гг. непрерывно. Специальные программы предпочтительны, если спектр мероприятий политики очень разнороден. Сочетание обоих типов программ чаще всего означает признание изъянов первоначальной комплексной программы. Предпочтителен вариант комплексной целевой программы, что позволяет региону концентрировать финансовые средства и координировать усилия акторов политики, корректировать курс, контролировать расходование средств.
Институциональные основы этнополитики в регионах тоже разнообразны. Они делятся на три варианта: ведомство с правами министерства региональной администрации; межотраслевые ведомства с теми же правами; соподчиненное подразделение (департамент, отдел, комиссия и проч.). В большинстве регионов болезненна проблема взаимодействия разных органов исполнительной власти. Иногда ее решают, создавая межведомственные комиссии по национальной политике (Краснодарский край, Волгоградская область, Москва) либо комиссии по узкоспециальным аспектам этнополитики (Дагестан, Коми). Или же вопросы национальной политики включаются в более широкий предмет ведения (консультативные советы в Пермской и Саратовской областях).
Важно также учитывать в институциональных основах политики наличие консультативного органа при главе региона и поста регионального Уполномоченного по правам человека, ведение мониторинга этнических отношений структурами исполнительной власти региона. Успешно развиваются институциональные основы этнополитики в республиках Чувашия и Коми, Краснодарском и Ставропольском краях; Волгоградской, Оренбургской, Пермской, Самарской, Саратовской, Астраханской областях. Очень слаба институциональная основа этнополитики в Амурской, Воронежской, Тульской областях.
Финансовые ресурсы региональной этнополитики оцениваются В.И. Мукомелем по следующим чертам: детальность и конкретность финансирования; соответствие масштабов финансирования принятым программам; финансовая дисциплина; транспарентность бюджета и отчета об исполнении его статей, величина текущего финансирования из регионального бюджета; размеры привлеченных средств из бюджетов других уровней и внебюджетных источников. Лишь в 9 из 29 регионов национальная политика выделена особой строкой в бюджете.
Практическая этнополитика в регионах. Она может оцениваться по индикаторам: наличие центров межнационального общения, поддержка региональной властью этнокультурных мероприятий; поддержка программ СМИ в сфере этнополитики; развитие и поддержка этнического образования.
Эффективность региональной этнополитики определяется совокупными усилиями всех ее акторов - органов государственной власти, МСУ, неправительственных организаций. Ключевое значение имеет сбалансированность компонентов политики.
|
