Глава 2. Автономные учреждения в сфере образования
«Всякий вправе творить по-своему…»
К.Ф. Гораций
Согласно Федеральному Закону от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее – Закон № 125-ФЗ) в России имели место следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт. [часть 1 статья 9] В соответствии с законодательством, университет – это высшее учебное заведение, которое:
реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей);
ведет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников;
выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук;
является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности.16
Далее, в главе речь пойдет о трех учреждениях высшего образования: Национальном Исследовательском Университет Высшая Школа Экономики, Северо-Кавказском Федеральном Университете и Московском Государственном Университете имени М.В. Ломоносова. Стоит отметить, что федеральный университет – это особый вид учебного образования, конкретнее о нем будет сказано в соответствующей части. Как было замечено ранее, первые две организации относятся к типу автономных некоммерческих учреждений, в то время как последняя – это бюджетное учреждение. Такой выбор был продиктован параллелями, которые можно провести между этими ВУЗами.
Поскольку целью данной работы является оценка эффективности Закона № 223-ФЗ для работы автономных некоммерческих организаций, нам показалось интересным, сравнить закупочную деятельность таких учреждений с работой их «предшественника», закупки которого осуществляются согласно иной нормативной системе. Эта система, в частности, позволяет им предъявлять к участникам торгов дополнительные квалификационные требования, расширять возможности в сфере выборы пути размещения заказа. Однако ранее мы утверждали, что многие агенты, попадающие под действие Закона № 223-ФЗ порой опираются на Закон № 94-ФЗ, чтобы составить свое Положение о закупке. Таким образом, мы наглядно сможем оценить, правильно ли они поступают или же различие в законодательстве имеет место по объективным причинам.
Выбор двух автономных учреждений образования обосновывается тем, что они несколько отличаются друг от друга структурой. Соответственно, анализ их закупочной системы в целом, поможет оценить проблему централизации, которая присутствует во всех закупочных системах.
Стоит отметить, что двое из указанных университетов являются одними из лучших в России, на базе которых ведутся различные инновационные программы, что тоже является интересным вопросом с точки зрения Закона № 223-ФЗ. Федеральный университет также ведет деятельность сопоставимых масштабов.
Соответственно, в данном разделе мы рассмотрим общие институциональные характеристики заявленных заведений, обозначим правила и процедуры закупок, которые в них действуют. Кроме того, будут выявлены и проанализированы общие для всех закупочных систем проблемы. В начале речь пойдет о Высшей Школе Экономики, так как она представляет особый интерес, поскольку одной из первых организаций начала работать по собственному Положению о закупке.
2.1. Национальный Исследовательский Университет Высшая Школа Экономики
Национальный Исследовательский Университет Высшая Школа Экономики (НИУ ВШЭ) – один из ведущих университетов России, имеющий свои филиалы в таких городах, как Санкт-Петербург, Нижний Новгород и Пермь. Был основан в 1992 году и вплоть до 2009 года являлся Государственным университетом. Однако Постановлением Правительства от 13.07.2009 года № 550 в России был проведен конкурс среди вузов, претендующих на присвоение категории «национальный исследовательский университет». НИУ ВШЭ стал одним из первых четырнадцати победителей, причем единственным университетом из данного списка, специализирующимся на социально-экономическом профиле.
На данный момент исследовательская деятельность в университете базируется на таких областях как государственное управление, психология, институциональная экономическая теория, политические исследования, информационные науки и т.д. Помимо прочего в вузе функционируют различные центры предпринимательства, научные лаборатории, центры инновационных исследований.
Будучи изначально бюджетным учреждением, НИУ ВШЭ всегда славился своим экспериментальным подходом, поэтому он стал одним из первых университетов федерального уровня, перешедших в новую категорию, а именно, автономное учреждение. Таким образом, Постановлением Правительства РФ от 23.12. 2010 года № 1109 «О создании федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» университет получил статус автономного образовательного учреждения и вместе с тем свое новое название. [Согласно данным с официального сайта hse.ru]
Решение НИУ ВШЭ перейти на новый уровень прокомментировал ректор университета в своем интервью: «Университет по определению должен быть автономным учреждением. Любой успешный российский университет ведет большую внебюджетную деятельность, и ему необходимо аккумулировать средства для приобретения дорогого оборудования, для строительства. У него есть необходимость капитализации своих научных результатов — значит, ему нужно создавать венчурные предприятия, бизнес-парки, получать доход от них. Все это невозможно в статусе бюджетного учреждения. То есть успешное развитие вуза невозможно. Я убежден, что через несколько лет все российские университеты станут автономными учреждениями. За исключением, может быть, военных вузов».17
С переходом в статус автономного учреждения, НИУ ВШЭ столкнулась с различными нововведениями. Касательно вопроса о закупках выразился на тот момент проректор вуза, Борис Рудник. В своем интервью он подчеркнул: Еще одна важная особенность автономного учреждения — право не руководствоваться в своей закупочной деятельности пресловутым законом № 94-ФЗ. Это не означает, что в такой деятельности наступит хаос. Готовясь к переходу в новый статус, наш университет разработал собственное положение о закупках. Это положение достаточно полно регламентирует закупочную деятельность Вышки, обеспечивает ее прозрачность и на основе конкуренции поставщиков — эффективность. Вместе с тем в отличие от закона № 94-ФЗ оно учитывает специфику таких особо значимых для университета закупок, как закупки научно-технической продукции и консалтинговых услуг».18
Как видно, все руководство поддерживало идею приобретения нового статуса университета, поскольку профессиональное сообщество понимало, какие за этим последуют выгоды. Обратим внимание на то, что еще до того, как в стране было принято законодательное регулирование корпоративных закупок, в НИУ ВШЭ уже было принято Положение о закупке (далее – Положение), что еще раз свидетельствует о высоком уровне университета.
Собственно, анализ обозначенного выше документа последует далее.
Итак, согласно Закону № 223-ФЗ, любое Положение о закупках должно содержать:
требования, установленные заказчиком к участникам закупки;
требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки и условия их применения;
порядок заключения и исполнения договоров;
иные, связанные с обеспечением закупки положения, среди которых можно выделить цели и принципы закупок, область применения, субъекты закупок и их полномочия, порядок обжалования участниками результатов закупки и т.д.;
перечень информации, подлежащий размещению на официальном сайте Заказчика;
Рассмотрим каждый из этих пунктов поподробнее.
1. Требования к потенциальным участникам закупок широко прописаны в 6 части 1 главы. Любопытно, что они разделены по следующим признакам: требования к правоспособности (пункт 6.3); требования соответствия квалификационным требованиям (пункт 6.4); деловая репутация (пункт 6.5); дополнительные требования (пункт 6.6).
Так в пункте 6.3 имеются пять подпунктов, причем первые четыре обязательны к применению во всех закупках. По сути, они отражают критерии, которые также прописаны в Законе № 94-ФЗ. Они звучат как:
соответствие участника закупки требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом закупки;
непроведение ликвидации участника закупки - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки - юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом;
неприостановление деятельности участника закупки в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день подачи заявки в целях участия в закупке товаров, работ, услуг для нужд университета;
отсутствие у участника закупки задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника закупки по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.
Требование пятого подпункта, пункта 6.3, которое звучит, как: «показатели финансово-хозяйственной деятельности участника закупки должны свидетельствовать о его платежеспособности и финансовой устойчивости», применяется в случаях, когда цена закупки превышает три миллиона рублей. Исключения составляют закупки научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и научно-технических услуг. [подпункт 7.2.1]
Пункт 6.4 Положения устанавливает следующие требования: «соответствие необходимому квалификационному минимуму, устанавливаемому подразделением-заказчиком в соответствии с административным регламентом формирования заявок на закупку и формирования документации о закупке товаров, работ, услуг, и указанному в документации о закупке товаров, работ, услуг, включая наличие квалифицированного персонала, производственных мощностей, технологий и т.п.».
Пункт о деловой репутации участника закупки устанавливает необходимость:
наличия за последние два года, предшествующие размещению информации о закупке товаров, работ, услуг на официальном сайте, опыта выполнения не менее двух аналогичных поставок товаров, работ, услуг, общей стоимостью не менее тридцати процентов начальной (максимальной) цены договора, установленной документацией о закупке товаров, работ, услуг; [подпункт а, пункт 6.5]
регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя не позднее чем за один год до даты размещения извещения о закупке товаров, работ, услуг на официальном сайте. [подпункт б, пункт 6.5]
Наконец, дополнительные требования, которые вправе предъявлять каждое подразделение-заказчик выглядят, как:
обладание участниками закупки исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением договора университет приобретает права на объекты интеллектуальной собственности, за исключением случаев закупки работ, услуг по созданию произведения литературы или искусства; [подпункт а, пункт 6.6]
отсутствие в предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках закупки; [подпункт б, пункт 6.6]
отсутствие в предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках закупки. [подпункт в, пункт 6.6]
Важно, что далее каждый пункт с требованиями имеет сопутствующую объяснительную часть, которая устанавливает, в каких именно случаях могут применяться те или иные критерии. А главное, что предъявление каких-либо других требований к участникам закупки допускается только по согласованию с Закупочной комиссией при ректоре университета.19
Положение изобилует множественными уточнениями, однако, в заключении к данной теме, необходимо добавить, что самое высокое соотношение качественных и квалификационных требований, а именно 80%, приходится на закупки, к которым помимо прочего относятся работы по экспертной аналитической деятельности, проведению статистических обследований, научно-исследовательские и т.п.20 Это еще раз подчеркивает то, что в НИУ ВШЭ при составлении своего Положения воспользовалось плюсами Закона № 223-ФЗ, создав максимально привлекательные условия при проведении закупок, которые характеризуют специфику отрасли их деятельности.
2. Требования к закупке в Положении расписаны достаточно подробно. Каждому типу размещения заказа отведена отдельная глава, в которой четко говорится о правилах проведения закупки и об особенностях, с которыми связан определенный тип ее проведения. И что вполне предсказуемо, количество процедур в Положение выше, чем предусматривает Закон № 223-ФЗ, но что допускает часть 3 статьи 3 того же закона.
В Положении о закупке НИУ ВШЭ указывается на следующие виды размещения заказа [подпункт 12.1.1]:
открытый одноэтапный конкурс – применяется, когда важны несколько условий договора. [подпункт 12.2.2]
открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором – применяется, когда необходимо сократить сроки закупки. [подпункт 12.3.2]
открытый двухэтапный конкурс;
открытый конкурс с переторжкой – один из самых интересных видов торгов, поскольку не имеет никаких аналогов в российском законодательстве. Напоминает обычный аукцион, в котором выигрывает участник, предложение которого было зафиксировано последним и представляет собой самую низкую цену. [пункт 17.2]
открытый аукцион – стандартная форма, при которой победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену. [подпункт 12.6.1]
проведение запроса котировок – используется, когда подразделением-заказчиком устанавливается единственный критерий «цена договора», которая, однако, не должна превышать одного миллиона рублей. [подпункт 12.7.1]
закупки у единственного поставщика. Пункт 12.8 Положения о закупке предполагает 31 случай применения данного типа закупки. Примечательно, что одним из таких вариантов является ситуация, в которой цена услуги не превышает ста тысяч рублей, что является одним из возможных условий по Закону № 223-ФЗ.
закупки по упрощенным процедурам – проводится, когда закупка товаров, работ и услуг проводится на сумму, не превышающую триста тысяч рублей. [подпункт 12.9.2]
«Перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме, устанавливается Правительством Российской Федерации». [подпункт 12.1.4] Однако касательно данного вопроса, в самом законодательстве есть небольшой пробел. Закон № 223-ФЗ не конкретизирует, что значит «электронная форма». Следовательно, заказчики в своем Положении самостоятельно определяют, что это значит и каков порядок проведения таких закупок. Но стоит понимать, что проведение закупки в электронной форме предполагает не только размещение информации на официальном сайте, но и выбор поставщика в такой же форме. Например, тот же самый Закон № 94-ФЗ конкретизирует, что в электронной форме могут проводиться только аукционы. Для субъектов корпоративных закупок таких ограничений нет. 21
В Положение о закупке НИУ ВШЭ утверждено, что порядок закупки в электронной форме определяется регламентом электронной площадки, на которой она проводится.22 Уточнений о виде закупки нет, однако упоминание об электронной форме имеется лишь в подпункте 12.6.3, что наталкивает на мысль, что это может быть только открытый аукцион.
Как уже было упомянуто ранее, каждый тип размещения заказа имеет свои особенности, которые детально расписаны: от информации, предоставляемой в извещении до отказа от определенного типа закупки. Что немаловажно, можно заметить, что университет проводит двухэтапные процедуры, что позволяет учитывать специфику некоторых закупок.
3. Порядок заключения и исполнения договора вследствие проведенной закупки также описан в Приложении в 21 пункте. В частности, указаны случаи, в которых подразделение-заказчик может отказаться от заключения договора соответствующим участником. Помимо этого, в подпункте 21.9 упоминается возможность изменения не более чем на десять процентов количества всех предусмотренных договором товаров.
Важно отметить, что в отношении расторжения договора Положения отсылает к Гражданскому Кодексу, поскольку иного не предусмотрено Законом № 223-ФЗ.
4. Говоря об иных требованиях, связанных с размещением заказа, следует отметить то, что в соответствии с Законом № 223-ФЗ и Законом № 174-ФЗ обозначены ключевые виды закупок, не регулируемые нормами данного документа.
Также упомянуты цели закупок, среди которых помимо прочего эффективное расходование денежных средств университета, развитие и использование инновационных продуктов и технологий. [пункт 1.3.1] Прописаны область применения Положения, субъекты и их обязанности, взаимодействие.
Так, опираясь на Положение, можно сделать вывод о том, что каждое подразделение университета само отвечает за проводимые закупки, однако, ключевые вопросы, как то выбор способа проведения закупки, всегда согласуются с Управлением закупок. При этом определенные типы сопутствующей деятельности регламентируются соответствующими административными регламентами университета. Таким образом, выходит, что Управление закупок – это организационно-технический механизм в общем организме закупочной системы учреждения. Важно, что и все филиалы НИУ ВШЭ руководствуются рассматриваемым Положением.
Здесь встает проблема централизации. По сути эксперты выделяют три типа организационных схем: полная централизация, полная децентрализация и гибридная модель.23 По данным из Положения можно сделать вывод о том, что в НИУ ВШЭ функционирует гибридная организационная схема размещения заказов. Однако с яркими элементами централизации, среди которых можно, например, выделить общий способ принятия решения о способе закупке, мониторинг исполнения контракта (о чем могут свидетельствовать публикующиеся на официальном сайте данные по результатам всех проведенных закупок), формирование общего плана конкурентных торгов и т.д. И это вполне обоснованно, поскольку университет таких размеров не смог бы функционировать в других условиях. Но и создать такую систему под силу не каждому, так как это сопряжено с издержками координирования деятельности всех отделов, повышения прозрачности и т.п.
Наконец, отметим то, что в Положении также присутствует целая глава, которая посвящена обжалованию действий подразделения-заказчика, Управления закупок, комиссии.
5. Касательно перечня информации, подлежащей размещению на официальном сайте, можно сказать, что Положение полностью следует правилам Закона № 223-ФЗ. Интересно, что он не указывает и на возможные исключения, к которым можно, например, отнести информацию о закупке, не превышающей ста тысяч рублей (ее, соответственно законодательству, выставлять не обязательно).
Итак, как видно из проведенного анализа, Положение о закупке НИУ ВШЭ – это масштабный документ, который охватывает большой спектр вопросов, при этом полностью покрывая требования Закона № 223-ФЗ. Все вносимые в него изменения фиксируются в сети Интернет. На наш взгляд, его можно было дополнить в части условий соблюдения и исполнения договоров. Однако в целом, видно, что данное учреждение высшего образования использовало либеральные возможности, которые открывает текущее законодательство. Очевидно, что университет придерживается принципа прозрачности, поскольку на его официальном сайте можно найти информацию о заключенных контрактах, план-график закупок, план работ подразделений-заказчиков и т.д.
|
