Гл. 1. Правовое и организационное обеспечение уголовно-правовой охраны сферы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Пар. 1.1 Сфера размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд как объект уголовно-правовой охраны. Цели и задачи уголовно-правовой охраны.
Ст. 2 Уголовного кодекса РФ (Далее – УК РФ) признает объектами уголовно-правовой охраны права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, окружающую среду, конституционный строй России, мир и безопасность человечества. Таким образом, объектами уголовно-правовой охраны являются ценности, охраняемые нашим обществом и провозглашенные Конституцией. Однако это всего лишь поверхностный взгляд на проблему объектов уголовно-правовой охраны. А. Э. Жалинский полагает, что в данной статье используется декларативная юридическая конструкция, направленная на охрану и предупреждение преступление, вместе с тем регулятивный потенциал статьи он считает недостаточным и перечень объектов выглядит общим [15, с. 104].Здесь, считаем нужным согласиться с мнением А. Э Жалинского. Наряду с нормативно-экономическим подходом, когда исследуется содержание конкретных уголовно-правовых запретов, очень полезно обратиться к проблематике уголовно-правовой защиты отдельных сфер социальной деятельности. В понимаемом таким образом объекте защиты может рассматриваться и такой специальный и социально значимый объект как сфера государственных и муниципальных закупок.
Государственные и муниципальные закупки являются одним из институтов, обеспечивающих потребности государства и экономики. При нормальной работе этого механизма повышается интерес государства к рыночной экономики, предприниматели также заинтересованы в гарантированных контрактах, поддерживается национальные производители и малый бизнес. «Посредством государственных закупок решаются такие важные задачи, как создание и поддержание государственных материальных резервов государства, поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечение жизнедеятельности населения. Для рынка государственных закупок, как отмечается в литературе, характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции». [2, с. 5].
Сферу размещения заказов, как благо, можно разложить на определенные институты. Для этого обратим внимание на цели ФЗ № 94. Таковыми являются: «1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов; 2) эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования; 3) расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия; 4) развития добросовестной конкуренции; 5)совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов; 6) обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов; 7) предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Проанализировав данный перечень, придем к мнению, что среди благ, которые должен охранять УК РФ, необходимо выделить важнейшие: эффективность использования бюджетных средств, наличие конкуренции в экономике, нормальная деятельность органов власти.
Конкуренция является состязанием между экономическими субъектами на рынке, направленными на извлечение большей прибыли. Она влияет на развитие рынка, появление новых технологий, способствует эволюции экономики. И. Ю. Артемьев приводит мнение экономиста А. Маршалла: «Закон естественного отбора… часто интерпретируют таким образом, будто тенденцией к выживанию наделены те организмы, которые наилучшим образом приспособлены извлекать выгоду из окружающей среды. Но такое понимание неверно. Закон устанавливает, что тенденцией к выживанию наделены те организмы, которые наилучшим образом приспособлены использовать окружающую среду в своих собственных целях»[19, с. 24.]. Стоит отметить два подхода И. Ю. Артемьева к конкуренции как к общественному благу: идеологический и экономический. Первый говорит о конкуренции как об одном из атрибутов демократического общества, «как противоядие от частной власти, угрожающей основам демократического общества». Экономический подход характеризуется следующими тенденциями:
• чем выше конкуренция, тем эффективнее компании используют на-
личные ресурсы;
• чем выше конкуренция, тем ниже себестоимость товаров и услуг,
цены оптового и розничного рынков;
• в процессе конкуренции формируется более эффективная структура
рынков.
Обоснованно можно сказать, что конкуренция несет в себе заряд положительной энергии для общества и экономики. Недобросовестная конкуренция, напротив, ведет к деградации. Экономика унифицируется, у предпринимателей отсутствует желание внедрять новые технологии. Появляются барьеры для входа на рынок. Допустимо появление некачественных товаров, работ, услуг. От этого страдают, естественно, потребители.
Дадим характеристику нормальной деятельности государственной власти. Пойдем от обратного - коррупции. Коррупция является одной из насущных проблем, с которыми столкнулась международное сообщество и современная Россия. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года № 1300, дана оценка коррупции как одной из составляющих угрозы криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности нашей страны. «Коррупция приводит к деградации социальных отношений, а правовые институты перестают работать. Масштабная коррупция подрывает правовые основы существования государства, превращая право в товар. Это негативно отражается на гражданах страны и, особенно, предпринимателях, вынужденных повсеместно платить «дань», давать взятки зачастую за реализацию своих законных прав»[14]. Одним из важнейших ас пектов коррупции является вопрос об отношении к собственности любой формы, в том числе материальным ресурсам общества и государства, ее захвата, использования, распоряжения ею [4, с. 271]. Область государственных закупок также поражена коррупцией. Стурза К. И. и Молчанов А. А. подчеркивают последствия коррупции в данной сфере: « Сегодня в обществе сформировалось устойчивое недоверие к системе государственны, в значительной мере дискредитированными оказались процедуры открытости и честности проведения закупок» [33]. Итак, общественная опасность коррупция проявляется в различных отраслях. Происходит сращивание государства и криминала. ФЗ № 94, по сути, является одним актов государственной власти направленных на борьбу с коррупцией, таким образом продуцируя положительную деятельность публичных органов.
Неотъемлемой частью положительной деятельности должностных лиц является эффективное использование средств бюджета. Считаем необходимым в целях работы рассмотреть данный вопрос, так как расходование бюджетных средств является одним из элементов сферы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (Далее – БК РФ) установлено, что под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Одним из принципов бюджетной системы является результативность и эффективность использования бюджетных средств, т.е. необходимость достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата. Таким образом, деятельность по расходованию средств должна исходить из достижения лучшего итога при экономии средств. Чрезмерное расходование либо нецелевое расходование вредит бюджетной системе РФ, положительной деятельности государственных и муниципальных органов, интересам государственной и муниципальной службы. Этого мнения придерживается А. И. Чучаев [37]. Также неэффективное использование бюджетных средств чревато следующим: «а) она состоит в том, что указанные деяния подрывают нормальное функционирование экономики в стране; б) выражается в прямом срыве финансирования государственных проектов и целевых программ, и сдерживании развития здравоохранения и образования, науки и культуры; в) нецелевое использование бюджетных ассигнований а не их ограниченность во многих случаях становится причиной систематической невыплаты или недоплаты заработной платы, пенсий, пособий, иных обязательных платежей и возникновения хронической, многомиллиардной задолженности по стране» [17]. Формируется бюджет из доходов государства, а одним из таковых является налоги, уплачиваемые российскими гражданами. Следовательно, неэффективное использование бюджетных средств подрывает доверия общества к бюджетной системе РФ, и в целом к государству. Итак, эффективное использование бюджетных средств является одним из факторов, влияющих на экономику страны, нормальную работу государственных органов, положительное отношение к власти.
Итак, сфера размещения заказов для государственных и муниципальных нужд влияет на повышение эффективность расходования бюджетных средств, стимулирование конкуренции на рынке государственных закупок, формирует единую работу государственных и муниципальных заказчиков.
В свою очередь, данный институт нуждаются в охране, то есть требуются определенные правовые механизмы для защиты сферы государственного заказа. Однако, ФЗ № 94 не содержит санкций за нарушения процедуры. Ответственность за правонарушения в этой области содержатся в ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ. Не будем останавливаться на гражданско-правовой ответственности, так как она может применяться на стадии исполнения государственных и муниципальных контрактов. Обратим внимание на административную ответственность за нарушения в сфере размещения заказа. Так, В КоАП РФ специальные составы правонарушений в сфере размещения заказа перечислены в ст. ст. 7.29 - 7.32. Также отметим ст. 14. 9 и ст. 15. 4 КоАП РФ, которые предусматривают ответственность за ограничение конкуренции и за нецелевое использование бюджетных средств и внебюджетных фондов соответственно. На основании ст. 23.66 КоАП РФ и Постановления Правительства № 94 от 20.02.2006 органом, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг является Федеральная антимонопольная служба. Статистика показывает, что данное направление работы выполняется ей успешно. Так, в 2012 году ФАС России возбуждено 18 511 дел об административных правонарушениях, по сравнению с показателями 2011 года (17 626 дел), количество возбужденных дел увеличилось на 5 %. По итогам рассмотрения соответствующих дел вынесено 12 229 постановлений о наложении административных штрафов, что на 7 % превышает показатели 2011 года. [13]. Таким образом, можно утверждать, что правовое и организационное обеспечение административно-правовой охраны в данной сфере является эффективным и осуществляется в должной мере.
В связи с тем, что административно правовая охрана данной сферы является эффективной, может возникнуть вопрос о целях и задачах уголовного права и УК РФ в области заказов для государственных и муниципальных нужд. Как считает А. Э. Жалинский: «оптимальное представление о задачах не выработано к российскому уголовному праву» [15, 116 стр.].
Таким образом, необходимо проанализировать законодательство, чтобы разобраться в уголовно-правовой охране государственных закупок. Отметим, что специального состава за нарушение в сфере государственных закупок не предусмотрено в УК РФ. «Привлечение к уголовной ответственности осуществляется по гл. 30 УК РФ. Речь идет, в частности, о ст. ст. 285, 286, 290, 291. В последнее время при размещении заказов нередко фиксируются такие проявления, как сговоры между участниками размещения заказов, участниками и заказчиком, результат которых - заключение контрактов на невыгодных для государства (муниципальных образований) условиях. В частности, это касается цены заключаемого контракта, которая в таких случаях не сильно отличается от начальной (максимальной) цены либо соответствует последней. В качестве меры противодействия такого рода проявлениям рассматривается новая редакция ст. 178 УК» [6]. Однако стоит отметить, что ст. 178 УК РФ и 285.1 по сути дублируют положения КоАП РФ и являются предостерегающей нормой, так как статистика привлечения по данным статьям мала. С другой стороны, привлечение по нормам, предусмотренной гл. 30 УК, достаточно действенно. Так, в рейтинге Трансперенси Интернешнл за 2012 г., Россия по уровню коррупции переместилась с 143 места на 133 место из 176 возможных [31]. Таким образом, нормы уголовного права скорее обращают внимание на отдельные элементы системы государственных закупок, в том числе сферы размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, как, например, конкуренция и добросовестная работа должностных лиц. В то же время уголовное право не принуждает соблюдать ФЗ № 94 в целом.
Итак, мы рассмотрели вопрос уголовно-правовой охраны сферы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг. Данная система обеспечивает единую процедуру на территории РФ, стимулирует предпринимателей к активному взаимодействию с государством, создает конкуренцию на этом рынке. Актуальность защиты сферы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд связана с особенностями поставляемого под уголовно-правовую защиту объекта, так и с самим уголовным правом. Таковым, например, является обострение многочисленных проблем, связанных с обеспечением нормативных требований к экономии бюджетных средств, необходимость повышения эффективности государственного контроля и надзора, в том числе с использованием уголовно-правовых средств, обеспечении надлежащего выполнения должностных обязанностей государственными и муниципальными служащими.
|
