Пар. 1.2. Криминологическая характеристика сферы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Одной из целей нашего исследования является анализ современной ситуации и уровня преступности в сфере государственных закупок. В рамках данной главы мы дадим криминологическую характеристику данной преступности.
Сфера государственных закупок играет важную роль в экономике, является эффективным средством государственных и местных органов для стимулирования экономики. С развитием данной системы повышается интерес предпринимателей к сотрудничеству с публичными органами на взаимовыгодных условиях. Велико и стратегическое значение сферы размещения заказов для публичных нужд, ведь она обеспечивает надлежащее состояние всех органов, в том числе МВД, Министерство обороны. Соответственно, колоссальные бюджетные средства направляются в целях удовлетворения публичных нужд. Так, Общий объем государственного и муниципального заказа с учетом госкорпораций и естественных монополий составляет в этом году около 13 триллионов рублей [25] . Учитывая, что несколько лет назад общая сумма расходов государства на государственный заказ составляла 4 трлн. рублей, а объемы коррупции были 350 млрд. рублей, соответственно и сейчас эта сумма хищений выросла в 4 раза. [32]. Отметим динамику ущерба от преступлений в сфере государственных закупок: на 2006 год ущерб исчислялся в размере 17 млрд. рублей, в 2010 г. он уже составлял 68 млрд. Одновременно, размер средств, изъятых преступников из года в год все ниже, чем объем ущерба. [ 32].
Стоит снова упомянуть, что за последние 5-7 лет на значительный рост преступности в данной сферы обращали внимание и высшие должностные лица, правоохранительные органы и СМИ. Так, в Национальных планах по противодействию коррупции на 2010-2011 год и 2012-2013 г. даны указания Генеральному прокурору усилить надзор за сферой размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, Минэкономразвитию даны поручения по проверке действующего законодательства в сфере государственных закупок на предмет соответствия Конвенции ООН против коррупции (Указы Президента РФ № 460 от 13.04.2010, № 297 от 13.03.2012). Также Генеральным прокурором дано указание № 355/7 от 10.11.2009 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов». Отметим и количество уголовных дел. За 2010 год в суд направлено 8600 уголовных дел коррупционной направленности в отношении более 10000 лиц. Судами вынесено 8000 обвинительных приговоров, осуждено 720 должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления [26]. СМИ также полагает, что преступления в сфере государственных закупок влияют на национальную безопасность России. Однако, это всего лишь малая доля преступлений, совершенных фактически.
Причины и проблемы преступности лучше всего видны в статистике. Так, Согласно анализу, проведенном на основании обращений в Министерство экономики республики Татарстан, выделяются следующие проблемы:
Недостаточная информационная открытость процедур закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (отмечают эту проблему 74 % участников);
Недостаточная прозрачность правил проведения торгов и выявления победителя (назвали 26 % участников);
Отсутствие должной регламентации составления технической документации (44 % участников);
Редкое применение авансовых платежей (15 % участников);
Наличие недобросовестных поставщиков (81 % участников);
Сговор поставщиков (48 % участников);
Обязательное указание в технической документации на аналог товара (15 % участников);
Несостоявшиеся торги (66 % участников)[24].
Скосырская Ю. В. выделяет следующие причины преступности в сфере государственного заказа:
Экономические (бесконтрольный передел собственности и перераспределение материальных средств, ошибки в проведении экономических реформах);
Правовые (несовершенство законодательства);
Социально-политические (структурный кризис общества и государства, борьба за власть между различными политическими элитами);
Нравственно-психологические (изменение системы социальных ценностей и морали, падение общего культурного уровня масс, отсутствие официальных идеологических установок) [32].
Государственные закупки являются рынком, где предприниматели взаимодействуют с государством. В силу этого, преступления совершаются как с мотивом извлечь личную выгоду, как для поставщика, так для заказчика. Таким образом, в результате уголовных деяний бизнес сращивается с публичной властью, создавая тем самым возможность для организованной преступности. Смешанный характер этого подчеркивают исследователи. «Особенностью преступлений в сфере государственных закупок является, что она сочетает в себе черты различных видов преступности: корыстной, должностной, коррупционной, политической и даже организованной, что свидетельствует о системном характере преступности» [3].
Ю. М. Антонян отмечает: «Отличительной чертой корыстной преступности является вы сокий уровень латентности». Он приводит следующие причины: 1) желание правоохранительных органов не регистрировать корыстные преступления; 2) участие в преступлениях влиятельных чиновников, должностных лиц правоохранительных органов[4, с. 242]. Участие в уголовно-наказуемой деятельности чиновников приводит к следующим характеристикам, касательно сферы государственных закупок. Уменьшаются административные барьеры, происходит ускорение решения административных вопросов. Стоит отметить, что между участниками преступления складываются отношения покровительства, что способствует увеличению рецидива преступлений в сфере размещения заказов.
Отметим субъектный состав преступлений. Решения, которые принимаются касательно заключения государственного контракта, являются прерогативой должностных лиц, осуществляющих организационно-распорядительные и административные функции в различных органах, или руководители коммерческих организаций-участников размещения заказа. Хорошо характеризует субъектов определение данное в учебнике Кудрявцева В. Н.: «Это лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях или в иных коммерческих, а также некоммерческих организациях, в уставном капитале которых государственные и муниципальные органы имеют преобладающую долю; либо в коммерческих и некоммерческих организациях, обслуживающих государственный или муниципальный заказ»[20,с. 384]. Несомненно, данные лица уже характеризуются высоким уровнем образования, влиятельностью в структурах власти. Зачастую преступники считают, что им удастся избежать наказания, используя свои связи. А высокий уровень образования данных лиц, способствует вероятности сокрытия преступления, так как интеллектуальный уровень совершаемых преступлений способствует сокрытию данных деяний. Прокуратура Москвы отмечает, что за 9 месяцев 2012 года было выявлено 1 тысяча 918 преступлений в сфере закупок, что на 55% больше, чем в 2011 году, но при этом фактов получения взяток было выявлено на 14% меньше, а дачи взяток на 31% меньше. Здесь речь идет о умелой разработке преступления, солидарности между заказчиками и участниками заказа.
Особые опасения вызывает, что преступления чаще всего совершаются, в отраслях, ответственных за национальную безопасность страны: здравоохранение, строительство, оборона государства. Так, за 2011 год более 130 уголовных дел возбуждены по фактам нарушений при закупках томографов, в том числе в рамках Федеральных программ совершенствования медпомощи больным с сосудистыми заболеваниями и пострадавшим при ДТП [35]. Другой проблемой являются закупки так называемого «экспертного оборудования» муниципальными поликлиниками. Проблема в том, что это дорогое медоборудование, которое требует специально подготовленных специалистов для работы с этой техникой. Необходимых специалистов в муниципальных учреждения здравоохранения зачастую нет. Коррумпированность сферы государственных закупок в армии подчеркивают достаточно много экспертов. Александр Каньшин, председатель комиссии Общественной палаты РФ по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей, считает, что при распределении государственного оборонного заказа «на тендерах, проводимых военным ведомством, из-за завышенных цен теряется до 30% выделяемых средств». Председатель антикоррупционного комитета России Кирилл Кабанов ещё более пессимистичен в своих оценках по состоянию дел в сфере отечественного гособоронзаказа: «На закрытых тендерах по закупкам вооружений цены обычно сильно завышаются, так как все нюансы ценообразования на такого рода продукцию знает лишь ограниченный круг лиц. Разница уходит на откаты, и таким образом теряется до 50% гособоронзаказа [18].
Конечно, определенные меры предупреждения преступности в сфере государственных закупок осуществляются. Существуют предложения по ужесточению ответственности за преступления в сфере размещения заказа, введение специального состава. Например, такие предложения выдвигала Ю. В. Скосырская:
«Ввиду особой важности борьбы с коррупционными преступлениями, посягающими на систему госзакупок, предлагается для включения в УК РФ специальная дефиниция.
Статья 285.4 Заключение заведомо невыгодного контракта для нужд государства
1. Заключение должностным лицом заведомо невыгодного контракта для государства, а равно осуществление государственных закупок, повлекших ущерб в крупном размере,наказывается.
2. Те же деяния, совершенные: а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; б) лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, наказываются»[32].
Однако, во-первых, такой состав требует серьезной доказательственной базы: очень тяжело доказать то, что лицо знало о невыгодности контракта.
Во-вторых, в число субъектов включены только должностные лица, а указание на руководителей коммерческих организаций отсутствует, хотя зачастую они также участвуют в преступлении. Таким образом, введение специальной дефиниции не будет способствовать уменьшению количества преступлений в сфере размещения заказа. Таким образом, в данном предложении не видно полезности и производства благ для общество, а только лишь усиление репрессии уголовного закона.
Государство же проводило политику внесения изменения в действующую систему, снижающие риски коррупции, недобросовестной конкуренции, нецелевого расходования средств. Так, в целях прозрачности государственных закупок, с 2008 г. все заказы и документация к ним публикуются на электронной площадке zakupki.gov.ru. Уже с 2012 года все заказчики обязаны размещать на официальном сайте: www. zakupki.gov.ru. план закупок на текущий год. С осени 2012 года все закупки стоимостью свыше 1 млрд. рублей для государственных и муниципальных нужд должны проходить общественное обсуждение. Обсуждение должно проводиться в два этапа – на официальном сайте, и в виде очных открытых публичных слушаний. Итоговые протоколы общественного обсуждения должны быть опубликованы на официальном сайте [28]. Однако, данные изменения не способствовали уменьшению уровня преступности в сфере государственных закупок. Поэтому на 2010 г. было принято политическое решение пересмотреть действую систем. Так, существовало 2 концепции: 1) внесение изменений в действующий ФЗ № 94, что было инициативой ФАС РФ 2) принятие нового закона о федеральной контрактной системе. Различия в этих концепциях проще всего охарактеризовать так: «ФАС России, лучше зная все проблемы и тонкости госзакупок, хочет избавиться от мелких и не очень пробелов в регулировании, которые выявлены антимонопольщиками в процессе работы. Это, в большинстве своем, такие важные "технические" поправки - прописать нормативы, размеры, сроки, ускорить процедуру рассмотрения жалоб и заявок. А вот Минэкономразвития России мыслит глобальнее - предлагает концептуальные изменения системы, но не очень разбирается в мелочах»[30]. Хотя в обоих законопроектах содержались коррупционные риски, было решено, что перекраивать действующий ФЗ № 94 уже невозможно, и нужно переработать всю систему, путем принятия закона. Так, 5 апреля 2013 г. Президент РФ подписал новый ФЗ № 44 « О федеральной контрактной системе». Однако говорить о том, что новая система принесет только благо в госзакупки, говорить еще рано. «Оба варианта реформы, которые рассматриваются сегодня не решают данной задачи полностью, оставляя нечистым на руку чиновникам и их партнёрам изрядное количество способов освоения государственных средств с выгодой для себя»,- заявляет директор Центра Transparency International, международного агенства по борьбе с коррупцией Е. Панфилова. Однако, отметим особенности нового закона. Основным положением концепции Минэкономразвития является создание единых норм и правил регулирования всего цикла государственных закупок, что является главной новацией законопроекта. Это нормы и правила определенны в законе как, федеральная контрактная система (ФКС).
Главной целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В перечень нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят: прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, ведение библиотеки типовых контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции, обоснование начальных цен и иных ключевых параметров государственных и муниципальных контрактов, размещение государственного (муниципального) заказа, управление исполнением государственных (муниципальных) контрактов, мониторинг государственных контрактов и учет контрактных результатов, обеспечение гласности и прозрачности закупочных решений, оценка эффективности исполнения контрактов, оценка уровня удовлетворения государственной (муниципальной) нужды, обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения заказа. [36].
Выделим отдельные моменты. Так, наравне с ценой, теперь критериями для выбора являются также: качественные характеристики, расходы на эксплуатацию, страна происхождения товара и квалификация участников процедур. Таким образом, новелла прекращает демпинг, который способствует уменьшению качества товара, увеличивает вероятность достоверности выбора заказчика. Вторым новшеством закона является введения двухэтапного конкурса с квалификацией для участников заказа, что снижает вероятность выбора недобросовестного поставщика.
Таким образом, все же проблему преступности в этой сфере новый закон отодвигает на второй план, отдавая приоритет регулированию положений о качестве товара. Очевидно, что при таких допущениях, преступность в данной сфере останется на том же уровне, и приобретет новые формы.
Итак, на данный момент состояние преступности в сфере размещения заказа для государственных (муниципальных) нужд выглядит ужасающе. Расхищаются огромные средства из бюджета государства. Среди особенностей можно выделить: высокая латентность, т.е. уровень раскрываемости; составность, т.е. как правило, имеем дело с совокупностью преступлений; интеллектуальный уровень преступлений достаточно высок. Мерами предупреждения преступности является реформирования действующего законодательства, однако, вероятность для совершения преступлений остается, так как проблема криминогенности сферы отодвинута на второй план в новом законе.
|
