С. А. Девятов СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ
Аннотация: для обеспечения оптимальной организации местного самоуправления в отдельных регионах РФ ФЗ №131-ФЗ предусмотрел такие категории, как территории с низкой, а также высокой плотностью населения. В связи с этим рассматриваются этапы преобразования муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа.
Ключевые слова: территории с низкой плотностью сельского населения, территории с высокой плотностью сельского населения.
Annotation: With the view to ensuring effective organization of local government in Russian individual regions Federal Law № 131-Federal Law has provided for such categories as areas with low-density countryside and high-density countryside. On the back of this transformation stages of municipal units of the Yamalo-Nenets Autonomous District are being considered.
Key words: areas with low-density countryside, areas with high-density countryside.
В части территориальной организации местного самоуправления Федеральный Закон от 06.10.2003 №131 (далее – ФЗ №131), предусматривает разграничение территорий субъектов РФ, в первую очередь, между городскими и сельскими поселениями. Формирование территорий поселений осуществляется, исходя из установленных законом требований. Поселения входят в состав муниципальных районов.
Для обеспечения оптимальной организации местного самоуправления в отдельных регионах РФ ФЗ № 131 предусмотрел такие категории, как территории с низкой, а также высокой плотностью населения. При этом введен критерий для отнесения территорий к той или иной категории. Кроме того, предусмотрена возможность признания территориями определенной плотности как всей территории субъектов РФ, так и отдельных муниципальных районов. Утверждение данного перечня регионов отнесено к полномочиям Правительства РФ, которое 25 мая 2004 г. приняло Распоряжение «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения» №707-р1, утвердив соответствующий перечень.
Согласно указанному перечню территории шести субъектов РФ, в том числе Ямало-Ненецкий автономный округ (в дальнейшем – ЯНАО), признаны территориями с низкой плотностью населения, еще в 21 субъекте РФ территориями с низкой плотностью населения признаны отдельные районы.
Нельзя не признать, что в ряде субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления, в том числе, поселений, расположенных в малонаселенных, отдаленных и труднодоступных местностях, установлена без учета социально-экономического потенциала соответствующих территорий. В настоящее время существуют поселения, которые практически не имеют какой-либо собственной доходной базы. В связи с этим, сложившаяся территориальная организация местного самоуправления сегодня претерпевает некоторые изменения, прежде всего, за счет объединения малочисленных поселений.
Территориальная организация местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе была установлена в 2004 году с учётом соблюдения обязательного на тот момент критерия пешеходной доступности. Позднее критерий пешеходной доступности
при установлении границ муниципальных образований (далее – МО) для территорий с низкой плотностью населения был отменён.
Вновь созданные сельские поселения в основном оказались лишёнными какого-либо экономического потенциала, самостоятельных источников финансирования, кадров, и, как следствие, в большинстве своём продемонстрировали свою неэффективность и отсутствие инвестиционной привлекательности. Практика показала, что именно в поселениях с незначительной численностью населения наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы.
Первые полученные данные по опыту функционирования вновь образованных городских и сельских поселений свидетельствуют о необходимости подходить к процессу муниципально-территориального устройства более рационально, исходя из принципа социально-экономической целесообразности.
Анализ проблем развития местного самоуправления показывает, что в ряде случаев существенно повысить качество управления возможно либо путём изменения границ МО, либо путём их преобразования. В условиях снижения численности населения, финансового и кадрового дефицита именно изменение территориальной организации местного самоуправления является одним из немногих механизмов, когда при минимальных затратах можно существенно повысить качество муниципального управления, оптимизировать бюджетные расходы.
Таким образом, укрупнение муниципальных образований в ЯНАО – отображение объективных экономических и демографических тенденций.
Согласно конституционной норме изменение границ МО представляет совместную деятельность законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и жителей соответствующего МО. Ведущая роль отводится органу государственной власти, к его позиции прибавляется позиция местного сообщества, они суммируются.
Можно назвать три основных аргумента в пользу процессов объединения сельских поселений в автономном округе:
значительные расходы на содержание органов местного самоуправления в общем объёме расходов местного бюджета;
большое количество полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления муниципального района;
кадровая проблема, не решаемая в течение длительного периода времени.
В настоящее время поступили предложения по оптимизации поселений от органов местного самоуправления Надымского, Приуральского и Шурышкарского районов.
В основу объединения указанных муниципальных районов положены критерии транспортной доступности и численности населения. Такой вывод можно сделать, анализируя перечень поселений в муниципальных районах, подлежащих объединению (см. табл.). Ясно, что при определении сельских поселений, подлежащих объединению, учитывались критерии транспортной доступности и расстояний до административного центра вновь образованного поселения, который, в свою очередь, определялся по численности населения2.
Муниципальный
район
|
Поселения,
подлежащие объединению
|
Численность населения, чел.
|
Вновь образованное
поселение
|
Надымский
|
Ныда
Нории
Кутопьюган
|
2136
393
924
|
Ныдинское
|
Приуральский
|
Аксарковское
Харсаимское
Катравож
|
1787
247
243
|
Аксарковское
|
Шурышкарский
|
1) Азовское
Лопхаринское
Горковское
2) Восяховское
Мужевское
3) Питляр
Шурышкарское
|
512
668
2080
622
3709
591
1018
|
Горковское
Мужевское
Шурышкарское
|
На совещании Губернатора ЯНАО с главами МО ЯНАО было решено назначить ответственных должностных лиц за организацию работы по объединению поселений и до 1 сентября 2010 года представить планы мероприятий по объединению поселений с указанием конкретных сроков3. В сентябре 2010 года был представлен сводный план мероприятий по объединению поселений в автономном округе.
Процедура преобразования МО длительная и строго регламентированная законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Первый этап начинался с принятия органами местного самоуправления решений о выдвижении инициативы преобразования поселений путем их объединения. Далее обязательно данный вопрос выносился на публичные слушания. Это первый шаг по выявлению мнения населения4. Вместе с тем, в ФЗ №131 устанавливается, что отсутствие инициативы со стороны населения при проведении преобразований внутри муниципальных районов предоставляет это право представительным органам местного самоуправления. Это привело к упрощению процедур и установлению территориальных основ местного самоуправления без согласования с населением5.
В связи с этим, в ЯНАО на данном этапе, согласно Сводному плану мероприятий по объединению, осуществлялись следующие мероприятия:
1) В ноябре 2010-апреле 2011 проводилась предварительная работа с депутатами представительных органов и населением объединяемых территорий. Она заключалась в проведении бесед, информировании населения посредством СМИ. Окончательный перечень мероприятий определялся непосредственно муниципалитетами.
2) В апреле 2011 года были приняты соответствующие решения Собраний депутатов как МО, в которых расположены административные центры будущих объединяемых поселений, так и присоединяемых МО. В частности, Собрания депутатов МО, в которых расположены административные центры, рассмотрели следующие вопросы (апрель 2011 года):
О выдвижении инициативы о преобразовании поселений путем их объединения.
Об одобрении проекта решения Собрания депутатов о выражении согласия на преобразование поселений.
О назначении публичных слушаний по проекту решения Собрания депутатов о выражении согласия на преобразование поселений.
Об обращении к Собраниям депутатов присоединяемых МО с предложениями:
поддержать инициативу о преобразовании поселений;
назначить и провести публичные слушания по проектам решений Собраний депутатов о выражении согласия на преобразование поселений;
по результатам указанных публичных слушаний принять решение о выражении согласия (несогласия) на преобразование поселений;
направить указанные решения и итоговые документы публичных слушаний главам муниципальных образований административных центров.
Решения, принятые по данным вопросам, были направлены депутатам присоединяемых МО.
Собрания депутатов присоединяемых МО, в свою очередь, также приняли ряд решений по вопросам:
О поддержании инициативы о преобразовании поселений, выдвинутой Собранием депутатов МО административных центров.
Об одобрении проекта решения Собрания депутатов о выражении согласия от имени населения МО на объединение поселений.
О назначении публичных слушаний по проекту решения Собрания депутатов о выражении согласия от имени населения МО на объединение поселений.
3) В мае 2011 года были проведены публичные слушания по проектам решений Собраний депутатов административных центров, а также присоединяемых МО о выражении согласия на преобразование поселений.
На втором этапе были приняты решения Собраний депутатов всех объединяемых МО о выражении согласия от имени населения МО на объединение поселений (июнь-июль 2011 г.). В сентябре 2011 г. решения Собраний депутатов присоединяемых МО по данному по вопросу и итоговые документы публичных слушаний были направлены главам МО административных центров.
Завершался данный этап направлением главами МО административных центров обращений к Губернатору ЯНАО с просьбой выступить с законодательной инициативой в Законодательном Собрании ЯНАО по вопросу объединения поселений с приложением:
решений Собраний депутатов МО административных центров о выдвижении инициативы об объединении;
решений Собраний депутатов присоединяемых МО о поддержании инициативы об объединении поселений, выдвинутой Собранием депутатов МО административных центров;
итоговых документов публичных слушаний.
Третий этап – преобразование поселений и формирование новых органов местного самоуправления. Его реализация предполагала совершение ряда действий.
Прежде всего, Департамент имущественных отношений ЯНАО должен провести следующие мероприятия:
провести работы по землеустройству, описанию и установлению границ МО;
провести работы по составлению Схем землеустройства МО и Карт (планов) объектов землеустройства, отображающих в графических и текстовых форматах местоположение, размеры, границы объекта землеустройства и иные характеристики;
подготовить картографическое описание границ МО.
Все эти действия планируется произвести до 1 февраля 2012 г., после чего должны быть разработаны соответствующие законопроекты. Разработка законопроектов и подготовка документов к ним возлагается на Департамент муниципального развития ЯНАО. В частности, должны быть разработаны законопроекты:
«О преобразовании некоторых поселений, входящих в состав муниципальных районов в Ямало-Ненецком автономном округе»;
«О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа» (установление границ вновь образуемых муниципальных образований).
Также Департаменту муниципального развития ЯНАО поручается разработка предложений по проекту штатной численности органов местного самоуправления вновь образуемых МО в рамках бюджетных отношений и структур местных администраций.
Следующим действием в рамках третьего этапа станет реализация Губернатором ЯНАО в марте 2012 г. права законодательной инициативы и внесение соответствующих законопроектов в Законодательное Собрание ЯНАО, после чего в апреле-мае 2012 г. будут приняты соответствующие Законы ЯНАО.
Заключительный этап процедуры преобразования МО – назначение и проведение выборов в представительный орган объединенного МО. Необходимо учитывать, что выборы в органы местного самоуправления вновь образованного МО должны быть проведены не позднее, чем через шесть месяцев со дня его создания.
В соответствии с рассматриваемым планом мероприятий по объединению поселений, жителям поселения, обладающим избирательным правом, в течение одного месяца со дня вступления в силу Закона ЯНАО предоставляется возможность выступить с инициативой проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного МО.
Следует обратить внимание на то, что рассматриваемый план нельзя считать окончательным, соответственно и сроки совершения некоторых действий по объединению могут быть сдвинуты. Это объясняется тем, что в плане не предусматривается конкретного срока для проведения указанного выше референдума. Тем не менее, утверждение плана в такой редакции нельзя считать нарушением избирательных прав граждан, проживающих на территории объединяемых поселений. В случае проявления инициативы со стороны населения, в план по объединению будут внесены коррективы относительно сроков с учетом проведения местного референдума.
Со дня вступления в силу Закона ЯНАО избирательные комиссии всех объединяемых поселений должны досрочно прекратить осуществление своих полномочий, после чего (июнь-июль 2012 г.) по решению Избирательной комиссии ЯНАО должно осуществиться возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных МО на соответствующие территориальные избирательные комиссии.
Не позднее, чем за 70 дней до дня голосования (то есть, до 4 августа 2012 г.) территориальные избирательные комиссии назначают выборы в органы местного самоуправления вновь образованных МО, которые будут проведены 14 октября 2012 г.
До формирования органов местного самоуправления вновь образованных МО полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного МО возлагается на органы местного самоуправления объединяемых МО. Реформирование территориальных основ ЯНАО должно завершиться до 15 декабря 2012 г. формированием органов местного самоуправления и принятием уставов вновь образованных МО.
Следует отметить, что идея укрупнения муниципалитетов не противоречит и общемировым тенденциям. В Норвегии, например, число муниципалитетов постепенно сократилось с 700 до 420, в Швеции с 1500 до 290. В Бельгии доля муниципалитетов с численностью населения менее 1 тысячи жителей составляет менее 0,2 процента (для сравнения в ЯНАО данный показатель составляет 19%).
В настоящее время рассматривается возможность сокращения количества сельских поселений на 8 единиц, при этом общая численность сельских поселений в автономном округе составит 30 единиц.
Важно проводить укрупнение на рациональной основе – с учётом мнения граждан и без ущемления прав жителей. Ряд сельских поселений в автономном округе нежизнеспособны и в ближайшие годы их потенциал, как самостоятельных муниципалитетов, не может быть восполнен. Из них большинство полномочий по решению вопросов местного значения передают на районный уровень в соответствии с заключенными соглашениями.
В условиях финансового и кадрового дефицита, объединение поселений, входящих в состав территорий отдельных муниципальных районов, позволит при минимальных затратах повысить качество муниципального управления, оптимизировать бюджетные расходы и отчасти увеличить фискальную автономию МО.
Чтобы объединение поселений, входящих в муниципальные районы, осуществлялось с наибольшим эффектом и не имело негативных последствий, по мнению автора, следует руководствоваться следующими положениями:
1). Необходимость работы с населением. Такая работа состоит в разъяснении населению необходимости объединения поселений, порядка проведения объединения и его результатов. Народ должен понимать суть происходящих изменений, поскольку они оказывают непосредственное воздействие на качество и обеспечение нормального функционирования жизни объединяемых поселений.
2). Необходимость работы в основных населённых пунктах специалистов администрации поселения. Это необходимо, чтобы объединение не оказало негативного влияния на предоставление муниципальных услуг жителям населённых пунктов поселений.
|
