Современные тенденции в стратегическом планировании
В современном изменчивом мире принципы, лежащие в основе стратегического планирования, как и многое другое, подвержены эволюции. То, что успешно работало 10 лет назад, в новых условиях может утратить актуальность, и напротив – новые реалии порождают новые проблемы и ставят перед городами прежде неизвестные им задачи, без решения которых планировать стратегическое развитие бессмысленно. Перед разработчиками стратегий возникают дилеммы, часто не имеющие в принципе оптимального решения. Выбор предстоит подтверждать методом проб и ошибок. Нередко эти дилеммы становятся предметом дискуссий в экспертных кругах.
В условиях глобализации проблемы, с которыми сталкиваются разработчики стратегий зарубежных городов, в той или иной степени актуальны и для российских муниципальных образований. Однако в России действуют и специфические для нашей страны факторы, влияние которых на стратегическое планирование может быть более существенным (в зависимости от конкретного города). Поэтому целесообразно рассмотреть общемировые и российские тенденции отдельно.
Общемировые тенденции
Комбинирование концепций универсализма и уникализма
В настоящее время одной из заметных тем в дискуссии об идеологии стратегического планирования стала тема выбора между двумя полярными концепциями – универсализмом и уникализмом.
Универсализм исходит из идеи эволюционного единства мира, в соответствии с которой города проходят одинаковые стадии развития на общем пути, но в разное время, поэтому важное значение имеет исследование и адекватное использование опыта городов-лидеров в соответствии с новыми внешними условиями.
Уникализм проистекает из теории «локальных» цивилизаций, из идеи поиска самобытного, нового, уникального пути развития города. В соответствии с данной концепцией успех возможен при условии, что развитие идет разными путями, с использованием уникальных ресурсов, которые есть в распоряжении любого города.
Современные города все чаще пытаются комбинировать элементы этих двух концепций, сочетая их применение либо по разным секторам городской экономики и социальной сферы, либо по стратегическим направлениям развития. Например, к решению задачи обеспечения экономического роста подходят с позиций универсализма, а к поиску городского бренда – с позиций уникализма.
Учет реалий постиндустриальной экономики
Постиндустриальные тенденции в экономиках наиболее развитых стран наглядно демонстрируют, что наибольшими шансами вырваться вперед обладают не места «производства», а места «потребления» денег. Это означает, что сфера материального производства достигла такой эффективности и таких масштабов, что дальнейшее наращивание объемов производства не дает ожидаемого экономического эффекта.
Главным источником получения высоких прибылей (кроме торговли энергоносителями) становится сектор экономики, который специализируется на производстве и распространении знаний и информации, предлагает более высокую оплату труда и начинает поглощать все большее количество трудовых ресурсов. В последние годы появилось множество публикаций, посвященных развитию так называемых «креативных индустрий» (creative industries), формирующих этот сектор.31 В некоторых работах его также называют «четвертичным сектором экономики». Наибольшее внимание авторы этих работ уделяют новым, наиболее динамичным и достигшим сегодня наивысшего уровня капитализации высокотехнологичным отраслям, особенно интернет-технологиям и производству программного обеспечения. Однако в один ряд с ними поставлены и такие традиционные отрасли, как театральная и издательская деятельность, архитектура и дизайн.
Таким образом, у городов появляются новые возможности для формирования стратегических ориентиров. Но эти возможности, во-первых, требуют определенных ресурсов и потенциала, которыми располагает далеко не каждый город, во-вторых, сопряжены с некоторыми угрозами – в частности, с угрозой пространственной сегрегации территории городов, появления в них «гетто» креативных и «рутинных» работников.
Переход от «адаптивности» стратегического планирования к его «конструктивности»
Традиционно считалось, что стратегия развития города должна в значительной степени строиться на механизмах оценки изменений состояния внешней среды и процедурах учета этих изменений (реакции на них) во внутренних параметрах используемой стратегической модели.
Сегодня аналитики и эксперты в области территориального стратегического планирования приходят к выводу, что в связи с изменением положения городов в эволюционирующей экономике, расширением их возможностей по воздействию на внешнюю среду созданы условия для переноса акцентов стратегического планирования с «адаптивных» на «конструктивные» (активные) элементы управления развитием. То есть на каждом шаге реализации Стратегии состояние среды начинает в гораздо большей степени зависеть от выбранных самим муниципалитетом направлений развития и успешности их действий по практической реализации Стратегии.
Снижение детерминированности управления местным развитием
Гипотеза о детерминированности (предопределенности) организации управления местным развитием постоянно сталкивается с нерациональным поведением муниципальной организации как «живой» системы. С одной стороны, неполнота информации, иррациональность текущих управленческих решений, неготовность людей корректно исполнять планы на этапе реализации ограничивают возможности достижения «рационально оптимального» состояния. С другой стороны, регламентирование и жесткое закрепление целей ограничивают инновационность местного развития, снижают потенциал эффективных решений в деятельности коллективов и групп интересов.
Сегодня стратегическое территориальное планирование основано на восприятии современных городов как динамичных образований, для которых характерны постоянно меняющиеся отношения между населяющими их людьми и инфраструктурами, архитектурой и системой исполняемых функций. Поэтому методики планирования, ориентированные на неизменные, фиксированные взаимосвязи и основанные на точных, математических регрессионных моделях, оказываются во многих случаях неработоспособными. Они либо приводят к строительству устаревших схем организации городских инфраструктур и непродуманной градостроительной политике, либо постоянно нарушаются, что лишает городские власти возможности контролировать ход городского развития.
Однако наличие ограничений классического подхода не означает, что от стратегического планирования необходимо отказаться. Зарубежные специалисты говорят лишь об отходе в стратегическом планировании от всеобъемлющей, иерархически организованной и жестко детерминированной модели управления. «Жесткие» механистические компоненты организации сегодня во многих случаях дополняются (но не заменяются) «мягкими» элементами.
Необходимость учета ресурсных ограничений
В современных крупных городах пространственные ресурсы развития экономики и социальной сферы близки к исчерпанию, и это требует перехода к новым принципам организации жизнедеятельности и жизнеобеспечения, к изменению схем размещения объектов экономики и жилищно-социальной сферы в совместных интересах жителей городов и прилегающих территорий. Необходимо учитывать также прогнозируемые негативные изменения в численности населения, в том числе трудоспособного, в социальной структуре, в трудовых мотивациях населения городов. В этой связи практически все стратегии нацелены на переход к интенсификации развития, ориентированной на прогрессивные изменения структуры экономики за счет развития «верхних» секторов экономики, а также наращивании и максимально эффективном использовании человеческого капитала.
Одной из обязательных задач Стратегии развития становится разрешение противоречий между задачами устойчивого функционирования и развития города и накопившимися и нередко обостряющимися проблемами. Это, в частности, противоречия между:
потребностями городов в территориях для нового строительства и практическим их исчерпанием;
ростом числа автотранспорта и ограниченными ресурсами улично-дорожной сети города и территорий для автостоянок;
потребностями в качественном и доступном социальном жилье и объемами его строительства;
наличием большого интеллектуального и научного потенциала столиц и крупных городов и возможностями его рационального использования и сохранения;
общим постепенным ростом уровня жизни и нарастанием поляризации в городском сообществе.
Дискуссии об актуальности устоявшихся концепций разработки городских стратегий
Две давно известные концепции остаются и сегодня в поле активной дискуссии специалистов по стратегическому планированию и периодически используются в качестве концептуальной основы для разработки стратегий городов мира. Это концепции городского предпринимательства и устойчивого развития.
Первая из этих концепций, более ранняя, основана на использовании в практике муниципального управления корпоративных технологий и прежде всего на решении задачи «зарабатывания» ресурсов для развития города в результате его коммерческой деятельности. В этой модели управление городом фактически приравнивается к управлению коммерческим предприятием. Вторая концепция базируется на тезисе о необходимости выстраивать развитие города и управление им прежде всего с позиции сохранения среды проживания, заботы о будущих поколениях. Соответственно, в этой модели весьма велика (но не исключительна) роль экологической составляющей.
Выявить какую-либо закономерность в использовании той или иной концепции разными городами сложно. В самых общих чертах можно говорить о том, что обращение к терминологии устойчивого развития более свойственно европейским городам, а концепция городского предпринимательства более характерна для стран переселенческого капитализма (в частности, США), «третьего мира», а также бывших социалистических стран. Однако обычно обращение к той или иной концепции объясняется спецификой города, особенностями его социально-экономического развития, личностными причинами (позиция муниципального руководства и пр.). Встречаются и смешанные модели.
Рост разнообразия моделей формирования городских стратегий
В городах-пионерах стратегического планирования к концу 1980-х – началу 1990-х гг. возникло несколько альтернативных подходов к выработке стратегии городского развития. Об их сравнительных достоинствах и недостатках до сих пор идут дискуссии. Можно выделить следующие три модели, сформированные на базе основных подходов:
классическая модель планирования;
мега-проект;
маркетинг города.
Классическая модель планирования
В классической модели Стратегия рассматривается как комплексный проект, охватывающий все или большинство отраслей экономики и социальной сферы города. Проект реализуется в несколько этапов: создание рабочей группы, установка приоритетов, формирование бюджета проекта и графика его подготовки, написание текста. Формируется система мониторинга и оценки хода реализации Стратегии, по результатам которых в Стратегию постоянно вносятся корректировки.
Центральным этапом подготовки Стратегии по классической модели является этап установки приоритетов или, другими словами, целеполагания. При этом разработчики исходят из того, что существует набор целей, практически инвариантный для любого территориального образования и отражающий преобладающие в современном мире воззрения на общечеловеческие ценности. Поэтому в целях стратегий верхнего уровня в основном не бывает больших различий. Расхождения в целях и задачах появляются на более низких иерархических уровнях.
Из городов, которые более или менее успешно применили такой подход в последнее время, можно упомянуть Прагу, Будапешт, Вену, Берлин, а также крупнейшие города Восточной Азии – Токио, Осаку, Шанхай, Сингапур, Куала-Лумпур. В целом по этой схеме действует и подавляющее большинство российских городов, стратегии которых признаются интересными и относительно успешными, например Санкт-Петербург, Екатеринбург, Череповец.
Методики создания стратегий в рамках такого подхода наиболее разработаны, и именно этот подход будет подробно рассмотрен во 2 и 3 главах настоящей записки.
Мега-проект
Согласно этой модели Стратегия формируется вокруг реализации одного ключевого бизнес-проекта (или нескольких ключевых проектов) в качестве основы для развития города. Такой проект обычно обладает сильным мультипликативным эффектом и «вытягивает» другие отрасли городской экономики. Распространенные образные названия таких проектов – проекты-«локомотивы» или «точки роста» для города.
В качестве стратегического импульса для внедрения проекта может быть использовано какое-либо выдающееся событие («олимпийские города» – Барселона, Атланта, Калгари и др.). В США среди наиболее популярных проектов такого рода – «ревитализация» городских центров на совершенно новой экономической и социальной основе, чаще всего с активизацией третичного и даже четвертичного секторов экономики постиндустриального характера. Чаще такие стратегии выбирают средние и небольшие города, экономика которых способна преобразиться от запуска одного-двух крупных инфраструктурных проектов (классический пример для многих американских городов – реконструкция или строительство аэропорта либо морского порта). Однако известны случаи «частной ориентации» и в крупных городах. Город Сент-Луис, например, сделал ставку на развитие в качестве медицинского центра межрегионального характера, Сиэтл – на развитие информационных технологий и соответствующего кластера. Иногда американские города в качестве мега-проекта выбирают стратегическое партнерство с крупной компанией (например, «Атланта – город Coca-Cola»).
В Европе нередки проекты по перепрофилированию промышленных предприятий, восстановлению исторических центров городов, созданию культурно-туристических зон. Среди наиболее ярких примеров – Барселона, Гамбург. В Восточной Азии распространено строительство финансово-деловых кварталов в центральной зоне. Интересным примером проектного планирования может быть признан опыт австралийского Сиднея, в котором акцент сделан на социальные аспекты и развитие человеческого потенциала.
Маркетинг города
Эта концепция с каждым годом получает все более широкое признание. В соответствии с ней (в несколько упрощенном толковании), город рассматривается как своего рода «продукт», который необходимо раскрутить и успешно «продать» целевой аудитории в лице инвесторов, туристов, потенциальных мигрантов, наконец, своих же жителей. Стратегия в этом ключе воспринимается как инструмент маркетинга.
Сторонники маркетинговой концепции исходят из того, что в современном мире информационные технологии уравнивают «метрополии» и «провинции» в части доступа к информационным ресурсам, и уже не столько территории борются за крупных инвесторов, сколько инвесторы отстаивают право работать в комфортных местах. Города таким образом невольно становятся объектами конкурентной борьбы, и задача муниципалитета – занять в этой борьбе активную позицию.
Для американских городов маркетинг – исконный образ жизни: они изначально были вынуждены существовать в конкурентном поле борьбы за инвестиции, что во многом определило американский менталитет. Европейские города почувствовали потребность в маркетинге позже, с начала 1980-х гг., когда стала ощутимой конкуренция со стороны «азиатских тигров» и тех же США.
Для реализации маркетинговых стратегий города используют широкий арсенал инструментов. Прежде всего, это работа с информационным пространством. Второй и едва ли не самый важный фронт работ – создание яркого, запоминающегося имиджа города и постоянное его продвижение. Имеется в виду комплекс действий: переосмысление и популяризация городской символики, «раскачка» местного сообщества для генерации имиджевых идей и проектов, партнерство с местными рекламными и дизайнерскими фирмами для раскрутки городских культурных брендов и т.д.
Элементы маркетинга города могут реализовываться и в рамках одной из двух описанных выше концепций. К примеру, олимпийские города часто разрабатывают стратегии на стыке концепций мега-проекта и маркетинга города.
Некоторые примеры успешной организации маркетинга городов представлены в Приложении Б (3) к настоящей аналитической записке.
|
