Идеология стратегического планирования Принципы, лежащие в основе стратегического планирования
Идея стратегического планирования, как и ряд других управленческих концепций, пришла в практику муниципального и государственного управления из бизнеса. В России о стратегическом планировании применительно к местному развитию заговорили не ранее середины 1990-х гг. (первым опытом перевода этих разговоров в практическую плоскость стал разработанный в 1997 г. Стратегический план развития Санкт-Петербурга до 2005 г.). Однако и на Западе эта идеология получила распространение ненамного раньше: хотя отдельные наиболее «продвинутые» города начали разрабатывать свои стратегические плановые документы еще в 1960-х гг., но массовой и общепринятой эта практика стала лишь к 1980-м.
Отчасти в силу относительной «молодости» явления стратегическое планирование как таковое не имеет единого общепринятого определения. Различные подходы к дефиниции этого понятия можно разделить на три группы: формализованные, ограничивающиеся указанием на технические и организационные стороны стратегического планирования, «качественные», делающие упор на суть процесса, его содержательные и идеологические аспекты, и «смешанные», использующие элементы обоих подходов.
При формализованном подходе стратегическое планирование определяется как один из видов планирования (причем планирования социально-экономического), отличающийся от других некоторыми формальными характеристиками. Приведем наиболее простой пример такого определения: стратегическое планирование – это долгосрочный (на период свыше 10 лет) вид планирования социально-экономического развития, на который ориентированы прочие виды социально-экономического планирования (программное, текущее). Это определение подчеркивает две специфические черты стратегического планирования: долгосрочный горизонт и высшее положение в иерархии видов социально-экономического планирования. И эти черты, по всей видимости, относятся к наиболее «бесспорным», разделяемым всеми идеологами стратегического планирования. Прочие условия в большей степени опциональны.
Формализованные определения характерны в первую очередь для нормативных правовых актов. В России на федеральном уровне стратегическое планирование не регулируется – соответственно, отсутствует и официальная, нормативно закрепленная для всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований трактовка понятия. Однако на уровне субъектов РФ и муниципальных образований такие документы могут приниматься, следовательно, возникают и нормативные определения стратегического планирования, довольно разнообразные. Уместно в этой связи привести определение, содержащееся в Законе Нижегородской области от 22 июля 2003 г. № 66-З «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области»: «Прогнозирование, стратегическое и программное планирование социально-экономического развития области – регламентируемая нормативными правовыми актами деятельность органов государственной власти области, органов местного самоуправления и иных участников, направленная на составление долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных перспектив развития области, на определение сбалансированной территориальной экономической и социальной политики, на развитие муниципальных образований, экономики, социальной сферы области». Как видим, данное определение рассматривает стратегическое планирование в неразрывной связи с другими управленческими процессами, а именно прогнозированием и программным планированием, а также фактически относит муниципальное планирование (деятельность органов местного самоуправления) к сфере планирования развития региона. Последнее не вполне корректно; однако важно отметить, что наряду с организационными аспектами стратегического планирования как управленческого процесса данное определение учитывает и некоторые содержательные аспекты планирования – в частности, его целевые установки и ориентацию на «сбалансированность».
К приведенному определению близко по смыслу следующее «управленческое» определение, используемое Фондом «Институт экономики города»: стратегическое планирование – это управленческий процесс создания и поддержания соответствия между стратегическими целями развития муниципального образования и его потенциальными возможностями в конкурентной среде на базе прогнозов развития собственных доходов и создания инструментов привлечения дополнительных ресурсов извне. Здесь акцент поставлен на задаче планировщиков выдерживать баланс между целевыми установками и позволяющей реализовать эти установки ресурсной базой. Важно отметить и упоминание о конкурентной среде как необходимом условии разработки муниципальной стратегии28.
Это определение имеет еще более отчетливые черты «качественного» подхода. Аналогичного подхода к определению стратегического планирования придерживаются и большинство западных исследователей, прибегая к описаниям предмета «от характеристик». Ряд определений такого типа принадлежит Пэтси Хили (P. Healy) – авторитетному британскому эксперту в рассматриваемой области. В частности, на основе анализа 10 примеров практики стратегического планирования в разных европейских странах Хили (с соавторами) определяет стратегическое планирование как «…интерактивный социальный процесс, предусматривающий формирование позиции и построение “сюжетов”, помогающих мобилизовать и координировать деятельность многих сторон в процессе совместного использования властных полномочий… по управлению городскими территориями»29.
В этом определении акцентируется специфика стратегического планирования как процесса:
управленческого;
социального (участвуют не только органы власти, но и общественные институты);
интерактивного, т.е. предполагающего «обратную связь»;
выполняющего мобилизующую и координирующую функции.
Таким образом, по Хили, стратегическое планирование – это смычка профессиональной работы специалистов (управленцев, планировщиков и т.п.) с целевыми предпочтениями всей общественности и с политикой, проводимой на местном уровне. И это ключевой момент: без широкого общественного участия (public participation), под которым понимается активное привлечение к процессу разработки и реализации стратегий общественности, стратегическое планирование теряет смысл. Муниципальная стратегия, подчеркивают эксперты – это не внутренний управленческий документ местной администрации (как, скажем, целевая программа), а продукт консенсуса всех заинтересованных слоев городского сообщества, их совместное видение будущего города и путей его достижения.
Во многих работах по стратегическому планированию подчеркивается важность перехода от «обслуживающей» к «переговорной» модели управления, в которой нормативно-правовое регулирование частично заменяется на сотрудничество. Та же П. Хили, в частности, отмечает: «Стратегическое планирование – это “социальный процесс”, с помощью которого местные сообщества реагируют на внутренние и внешние проблемы, связанные с управлением своей территорией. <…> Местные сообщества инициируют новые стратегические идеи и политические дискуссии, формируют институциональные отношения и мобилизуют политическую поддержку. В рамках этих процессов активно действующие заинтересованные стороны на городских территориях объединяются для контроля над силами и группами влияниями, действующими на этой территории, в попытке воздействовать на эти силы и изменить структуру власти, формирующуюся под действием политических и экономических сил»30. В России подобное понимание роли общественного участия постепенно приживается, но пока еще не стало нормой, а на практике нередко подменяется формальными действиями.
Другие эксперты, в целом не противореча Хили, при развернутом определении стратегического планирования обращают внимание и на иные характеристики процесса. На основе этих характеристик можно сформулировать еще три тезиса, относящихся к идеологии муниципального стратегического планирования в его «классическом» понимании.
1. Целевая установка муниципальной стратегии чаще всего связана с повышением качества жизни городского сообщества. Это понятие расшифровывается по-разному, в зависимости от специфики города и позиции разработчиков стратегии. К числу измеримых критериев качества жизни могут относиться такие разные параметры, как объем налоговых поступлений от реализации проектов, наличие новых рабочих мест, средняя ожидаемая продолжительность жизни населения и др.. Нередко, впрочем, в западной практике целевые установки стратегий фокусируются на решении конкретных задач (изменение структуры землепользования, решение транспортных проблем, повышение уровня благоустройства и т.п.).
2. В контексте экономического развития муниципальные стратегии, как правило, одновременно решают два комплекса задач: по реализации конкретных общегородских проектов, имеющих социальное или коммерческое значение, и по формированию институциональных возможностей, условий для привлечения и удержания инвестиций. В свою очередь, в качестве ограничений для реализации экономических приоритетов выступают обычно экологические и социальные факторы.
3. При разработке муниципальных стратегий всегда важно определиться, в какой степени соблюдается баланс между инициативой муниципалитета и рекомендациями (иногда – требованиями) органов управления регионального и общегосударственного уровня в части необходимости разработки стратегий и соблюдения тех или иных методических установок. В западных странах принципиальным условием является строгое соблюдение автономии муниципальных образований в этой сфере: решение вопроса об использовании стратегического планирования и выборе той или иной его формы зависит от ситуации в конкретном городе и является прерогативой самого города. Предписания государственных органов, если таковые существуют, носят рекомендательный характер.
Это, однако, не отменяет возможности «мягкого» стимулирования муниципального стратегического планирования со стороны государства или международных структур. Последнее характерно для Европейского союза, пропагандирующего стратегический подход к управлению развитием среди городов стран – членов союза. Стимулирование выражается, например, во включении требования использовать стратегический подход к разработке программ городского развития в число условий конкурсов на получение финансирования в рамках программ местных инициатив. Такое требование предусмотрено, в частности, программой Европейского союза URBAN.
|
