Генеральной прокуратуры российской федерации прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

правонарушений несовершеннолетних подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

Проверка должна предваряться анализом оперативной обстановки. При этом выясняется динамика подростковой преступности, причины ее роста или снижения, удельный вес групповой и повторной преступности, контингент несовершеннолетних участников преступлений (причины роста числа школьников, учащихся профессиональных училищ, совершивших преступления, а также неработающих).

В ходе проверки необходимо установить, в чем причины роста групповой преступности (для этого изучаются материалы служебных проверок по фактам совершения подростками групповых, особо тяжких и повторных преступлений, анализируются предложения ПДН, касающиеся устранения причин и условий, способствующих совершению подростками правонарушений и преступлений).

Особое внимание нужно уделить анализу преступности несовершеннолетних, состоящих на учете в ПДН и снятых с учета в связи с исправлением поведения (по учетно-профилактическим документам на этих подростков следует проверить, ведется ли индивидуально-профилактическая работа, что предусмотрено Инструкцией по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних, утвержденной Приказом МВД России от 26 мая 2001 г. № 569).

Кроме того, проверяющий должен изучить результаты работы ПДН по форме «Несовершеннолетние» (полугодовая) «Отчет о результатах работы органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних», № 1-ДЕТИ (МВД) «Сведения о численности беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, находящихся в учреждениях временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел».

Путем сопоставления данных о результатах работы ОВД и состоянии криминогенной обстановки по линии несовершеннолетних делается вывод об эффективности профилактической работы ПДН.

Особого анализа требует оперативная обстановка по линии преступности несовершеннолетних из числа состоящих на учете в ПДН. В связи с чем необходимо изучить материалы уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних, надзорных производств с обвинительными заключениями на несовершеннолетних, совершивших преступления, и постановления о прекращении уголовного преследования в отношении несовершеннолетних по нереабилитирующим основаниям; соотнести данные о несовершеннолетних, состоящих на учете, совершивших преступления, с данными формы № 2 «Статистическая карточка на лицо, совершившее преступление», которая утверждена совместным приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России № 39/1070/1021/253/780/353/399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений». Обязанность заполнения раздела 2, характеризующего личность лица, совершившего преступление, возлагается на лицо, ведущее расследование уголовного дела, а раздела 3, содержащего данные о том, состояло или нет лицо, совершившее преступление, на учете в ПДН, — на начальника правоохранительного (правоприменительного) органа. Сопоставляя указанные выше данные, можно выявить факты искажения статистической информации путем невнесения данных о лицах, стоящих на учете в ПДН, и искусственного улучшения показателей эффективности профилактической работы.

Следует также изучить планы работы, установить, используются ли при планировании профилактических мероприятий результаты анализа преступности несовершеннолетних, причин совершения ими преступлений, проверить, все ли запланированные мероприятия выполнены.
Законность постановки на учет в ПДН

несовершеннолетних и их родителей

(законных представителей)
Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст.ст. 5, 21) определены категории несовершеннолетних, а также их родителей или законных представителей, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа:

несовершеннолетние, употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества;

совершившие правонарушение, повлекшее применение меры административного взыскания;

совершившие правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;

освобожденные от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия;

не подлежащие уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность;

не подлежащие уголовной ответственности вследствие отставания в психическом развитии, не связанном с психическим расстройством;

обвиняемые или подозреваемые в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу;

условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием;

получившие отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора;

освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшиеся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, если они в период пребывания в указанных учреждениях допускали нарушения режима, совершали противоправные деяния и(или) после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении и(или) нуждаются в социальной помощи и(или) реабилитации;

осужденные за совершение преступлений небольшой или средней тяжести и освобожденные судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия;

осужденные условно, осужденные к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы;

родители несовершеннолетних вышеперечисленных категорий или их законные представители, не исполняющие свои обязанности по воспитанию, обучению и(или) содержанию несовершеннолетних и(или) отрицательно влияющие на их поведение либо жестоко с ними обращающиеся;

другие несовершеннолетние, их родители или законные представители при необходимости предупреждения совершения ими правонарушений и с согласия начальника органа внутренних дел или его заместителя.

Несовершеннолетние и их родители ставятся на учет в случаях, если их противоправное поведение в установленном порядке зафиксировано:

в приговоре, постановлении или определении суда;

постановлении КДНиЗП, прокурора, следователя, органа дознания или начальника ОВД;

заключении, утвержденном начальником горрайлиноргана, по результатам проведенной проверки жалоб, заявлений или других сообщений.

Документы, послужившие основанием для постановки на учет, должны содержать сведения о совершенных несовершеннолетним правонарушениях и антиобщественных действиях (определение понятия «антиобщественные действия» дано в ст. 1 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).

В ходе проверки надлежит установить, имеют ли место факты незаконной постановки на учет подростков за прогулы учебных занятий, уклонение от трудоустройства, бесцельно находящихся на улице в вечернее время, а также родителей несовершеннолетних или их законных представителей, которые хотя и не исполняют свои обязанности по воспитанию, обучению и(или) содержанию детей, но при этом последние не совершают правонарушений (в частности, родители, имеющие детей младенческого возраста, а также родители, в силу различных причин ослабившие контроль за поведением детей, но не уклонившиеся от их воспитания, обучения, содержания).

Закон допускает постановку на учет других несовершеннолетних, их родителей или законных представителей при необходимости предупреждения совершения ими правонарушений и с согласия начальника органа внутренних дел или его заместителя. При этом необходимо удостовериться в наличии документального подтверждения обоснованности постановки на учет тех или иных лиц.

Кроме того, проверяется полнота выявления несовершеннолетних правонарушителей и постановка их на учет (сверяются данные о подростках, состоящих на учете, с данными книги учета лиц, доставленных в ОВД, книги учета административных протоколов, журналов регистрации входящей корреспонденции, заявлений граждан, КУСП).
Эффективность индивидуально-профилактической работы
Анализу и оценке подлежит интенсивность индивидуально-профилактической работы ПДН, которая отражается в учетно-профилактических документах (учетно-профилактических карточках, учетно-профилактических делах и наблюдательных делах на группы лиц с антиобщественной направленностью). Перечень мероприятий, обязательных при проведении индивидуально-профилактической работы, определен в пп. 49—53 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних. Особое внимание следует обратить на полноту и всесторонность проводимой работы, принятие своевременных и адекватных мер к лицам, совершающим правонарушения. Необходимо также установить, имеются ли в деятельности сотрудников ПДН характерные недостатки (отсутствие планирования, однообразие и формализм планов, невыполнение запланированных мероприятий, непроведение систематической профилактической работы по месту жительства, учебы, работы, фиксирование сведений о поведении подростка без проведения по ним соответствующих проверок).

Надлежит оценить ведомственный контроль за работой инспекторов ПДН со стороны руководителей службы, РУВД, территориальных отделов милиции (проверяются ли учетно-профилактические документы, даются ли письменные указания по активизации работы, контролируется ли их выполнение и устранение недостатков).

Анализируя работу ПДН по предупреждению групповой преступности, необходимо обратиться к материалам уголовных дел, прекращенных по нереабилитирующим основаниям, а также направленным в суд с обвинительными заключениями. Путем изучения материалов уголовных дел о групповых преступлениях несовершеннолетних выясняется: состояли ли эти лица на учете в ПДН, в том числе как участники групп антиобщественной направленности, почему не были выявлены ранее, какая работа с ними проводилась, в том числе по разобщению, переориентации, компрометации лидеров, рассматривался ли вопрос о направлении участников групп или их лидеров в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Кроме того, нужно установить, выявляются ли взрослые участники групп, вовлекающие подростков в антиобщественные действия, используются ли в целях их выявления сведения участковых уполномоченных, ОУН и других служб о лицах, возвратившихся из мест лишения свободы, выясняется ли их влияние на несовершеннолетних, выявляются ли факты вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, инициируется ли вопрос о привлечении их к уголовной ответственности по ст.ст. 150, 151 УК РФ.

Эффективность индивидуально-профилактической работы с подростками выражается, в частности, в количественных показателях снятия с учета в связи с исправлением поведения (удельный вес, положительная динамика по сравнению с предыдущими годами). Следует проверить законность снятия с учета в ПДН подростков и родителей по указанным основаниям (подтверждаются ли основания снятия положительными характеристиками, а также материалами учетно-профилактических документов, свидетельствующими о «причастности» к перевоспитанию подростков непосредственно инспекторов ПДН, существует ли практика снятия с учета по данным основаниям за день до достижения подростками совершеннолетия). При этом обращается внимание на законность и обоснованность постановки этих лиц на учет в ПДН.

Оценивая эффективность индивидуально-профилактической работы с родителями (законными представителями) детей, состоящими на учете в ПДН, необходимо обратить внимание на своевременность постановки их на учет, полноту принимаемых к ним мер воздействия (привлечение к административной ответственности по ст. 5.35 КоАП РФ, к уголовной ответственности по ст.ст. 151, 156 УК РФ, инициирование предъявления иска о лишении родительских прав, ограничении в родительских правах и т. д.). Нужно установить, вносились ли ПДН предложения по организации и проведению профилактической работы с конкретными семьями в органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

При проверке учетно-профилактических карточек на родителей (законных представителей) необходимо руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» от 27 июня 1998 г. № 10, которым определено, что под жестоким обращением с детьми следует понимать:

лишение питания, одежды, грубое нарушение режима дня, обусловленного психофизическими потребностями ребенка определенного возраста, лишение сна и отдыха, невыполнение элементарных гигиенически норм (влекущее за собой, например, чесотку, педикулез и другие заболевания), невыполнение рекомендаций и предписаний врача по лечению ребенка, отказ или уклонение от оказания необходимой медицинской помощи ребенку и т. п.;

применение к ребенку недопустимых методов воспитания и обращения, т. е. все виды физического и психического насилия над детьми;

систематическое проявление физического и психического насилия к близким родственникам ребенка.

При установлении фактов незаконных и необоснованных постановки на учет и снятия с учета подростков и родителей (законных представителей) следует рассматривать вопрос о принесении протестов на решения начальников органов внутренних дел или их заместителей, разрешивших постановку на учет или снятие с учета.

В ходе проверки оценке подлежит инициирование ПДН возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ (неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних), ст. 6.10 КоАП РФ (вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ), ст. 6.12 КоАП РФ (получение дохода от занятия проституцией, если этот доход связан с занятием другого лица проституцией), уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 150 УК РФ (вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления), ст. 151 УК РФ (вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий: в систематическое употребление спиртных напитков, одурманивающих веществ, бродяжничество или попрошайничество), ст. 230 УК РФ (склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ), ст. 232 УК РФ (организация либо содержание притонов для потребления наркотических средств или психотропных веществ), ст. 240 УК РФ (вовлечение в занятие проституцией), ст. 241 УК РФ (организация занятия проституцией), ст. 242¹ УК РФ (изготовление и оборот материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних).

В целях предупреждения групповой преступности несовершеннолетних должностные лица ПДН:

инициируют проведение встреч руководством территориального отдела милиции с лидерами антиобщественных группировок;

участвуют в подготовке материалов, необходимых для рассмотрения возможности помещения наиболее активных участников групп в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;

вносят предложения лицу, производящему следствие, прокурору, судье о рассмотрении возможности изменения меры пресечения в отношении наиболее активных участников антиобщественных групп, совершивших преступления;

вносят в уголовно-исполнительные инспекции предложения о применении к наиболее активным участникам групп, осужденным к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, совершающим правонарушения, мер воздействия, предусмотренных законодательством (например, об отмене условного осуждения, продлении испытательного срока).
Организация работы с несовершеннолетними,

доставленными в органы внутренних дел
Категории несовершеннолетних, которые могут быть

доставлены в горрайлинорганы и(или) ПДН

(если они находятся вне помещения горрайлиноргана)

1. Совершившие общественно опасные деяния либо иные правонарушения до достижения возраста, с которого наступает уголовная или административная ответственность.

2. Совершившие правонарушения, влекущие меры административного взыскания, или совершившие антиобщественные действия.

В соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении:

доставление;

административное задержание;

личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице;

изъятие вещей и документов;

отстранение от управления транспортным средством;

медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

привод.

Доставление, т. е. принудительное сопровождение физического лица в целях составления протокола, осуществляется в том случае, если протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте выявления административного правонарушения. В преобладающем большинстве случаев доставление осуществляется сотрудниками органов внутренних дел в дежурные части территориальных отделов милиции, общественные пункты охраны порядка, помещения подразделений по делам несовершеннолетних, расположенных вне помещений территориальных отделов милиции.

Административное задержание — кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Срок административного задержания несовершеннолетнего не может превышать 3-х часов. Об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители. Несовершеннолетние, в отношении которых применено административное задержание, содержатся отдельно от взрослых.

Должностные лица, осуществившие доставление или административное задержание, в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения, проводят личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице. Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола. О личном досмотре, а также досмотре вещей, находящихся при физическом лице, составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании.

О направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения составляется протокол, который подписывается должностным лицом, его составившим, и лицом, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

При отказе правонарушителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения прилагается к соответствующему протоколу.

В соответствии со ст.ст. 25.1, 25.3 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также его законный представитель могут заявить ходатайство о непроведении медицинского освидетельствования.

Статьей 2.3 КоАП РФ установлен возраст — 16 лет, по достижении которого лицо подлежит административной ответственности. Следует выявить факты возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении лиц, не достигших указанного возраста.

В ходе проверки выявляются факты нарушения сроков нахождения в ОВД несовершеннолетних, совершивших правонарушения, предусмотренные ст. 27.5 КоАП РФ, а также выясняется, уведомляются ли в обязательном порядке в соответствии с ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ об административном задержании несовершеннолетнего его родители.

Правовой оценке подлежит качество составления протоколов в отношении несовершеннолетних и их родителей, соответствие их требованиям ст. 28.2 КоАП РФ.

Результаты прокурорского надзора свидетельствуют о том, что как на несовершеннолетних, так и на их родителей составляются протоколы без доказательств (ст. 26.2 КоАП РФ), без предусмотренного ст. 26.1 КоАП РФ выяснения обстоятельств по делу.

Между тем в соответствии с пп.1, 3 ст. 26.1, ст. 26.2 КоАП РФ должностному лицу, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, надлежит выяснить в числе прочих обстоятельств наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также виновность лица в его совершении. Однако часто эти обстоятельства не выясняются при составлении протоколов по ст. 5.35 КоАП РФ на родителей или иных законных представителей.

Диспозиция указанной статьи предусматривает ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних, но не за совершение детьми правонарушений.

Привлечение к административной ответственности родителей в последнем случае возможно лишь тогда, когда будет установлена и доказана вина родителей в противоправном поведении ребенка: отсутствие контроля за его поведением и образом жизни, попустительство проступкам и мелким правонарушениям, самоуклонение от воспитания и прочие действия или бездействие, которые способствовали тому, что несовершеннолетний встал на путь совершения правонарушений. Тем не менее нередки случаи составления протоколов на родителей именно по факту совершения их детьми правонарушений.

Необходимо проверить исполнение требований ст. 28.8 КоАП РФ о направлении протокола об административном правонарушении на рассмотрение в орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, т. е. в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, в течение 3-х суток с момента составления протокола.

Дела об административных правонарушениях несовершеннолетних рассматривают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, а также связанные с безбилетным проездом рассматриваются комиссиями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии.

В случаях, если рассмотрение дела отложено в связи с неявкой лиц без уважительной причины и их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, а также если участие этих лиц признается обязательным при рассмотрении дела, комиссия может вынести определение о приводе указанных лиц.

К несовершеннолетним могут быть применены следующие виды административных наказаний:

предупреждение;

административный штраф (при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей. Если физическое лицо, подвергнутое административному штрафу, не работает либо взыскание суммы административного штрафа из его заработной платы или иных доходов невозможно, постановление направляется судебному приставу-исполнителю для обращения административного взыскания на имущество, принадлежащее физическому лицу. Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда);

возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

лишение специального права, предоставленного физическому лицу.

Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или его законному представителю либо высылается указанным лицам в течение 3-х дней со дня вынесения указанного постановления.

3. Самовольно ушедшие из специальных учебно-воспита-тельных учреждений закрытого типа.

4. Направляемые в Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.

5. Безнадзорные и беспризорные, нуждающиеся в помощи государства, для последующего направления их в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, или в учреждения органов здравоохранения, в том числе:

оставшиеся без попечения родителей или законных представителей, самовольно оставившие семью, ушедшие из образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или других детских учреждений, не имеющие места жительства, места пребывания и(или) средств к существованию — на указанных несовершеннолетних составляется акт о помещении несовершеннолетнего в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Акт заверяется оперативным дежурным горрайлиноргана.

Копия указанного акта в течение 5 суток направляется в орган управления социальной защиты населения;

заблудившиеся и подкинутые — на заблудившихся и подкинутых несовершеннолетних составляется акт о доставлении подкинутого или заблудившегося ребенка. На подкинутых детей акт составляется в 4-х экземплярах. Первый экземпляр акта регистрируется в журнале учета происшествий для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и розыска лица, виновного в оставлении ребенка в опасном для жизни состоянии, второй экземпляр акта направляется вместе с ребенком в учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. В отношении заблудившихся детей акт составляется в 3-х экземплярах. Первый экземпляр направляется вместе с ребенком в учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Копии актов в течение 5 суток направляются в орган управления социальной защиты населения.

Заблудившиеся, подкинутые и другие дети в возрасте до 4-х лет, оставшиеся без попечения родителей или законных представителей, направляются в учреждения органов здравоохранения.

При этом дети, не относящиеся к категории заблудившихся или подкинутых, помещаются в эти учреждения на основании акта о помещении несовершеннолетнего в учреждение органов здравоохранения, составляемого аналогично акту о помещении несовершеннолетнего в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

6. Несовершеннолетние, достигшие установленного законом возраста для привлечения к уголовной ответственности и совершившие преступление, а также несовершеннолетние, находящиеся в состоянии наркотического и алкогольного опьянения. Указанные несовершеннолетние доставляются только в дежурную часть горрайлиноргана.