Введение
В настоящее время в России выстраивается система государственного стратегического планирования, включая прогнозирование, программирование и проектирование на базе программно-целевого метода (а также территориальное планирование) в интересах повышения эффективности, результативности и качества государственного управления и регулирования. В области национальной безопасности она базируется на Основах стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536, представляющих собой систему концептуальных положений по вопросам разработки (уточнения) основных направлений внешней и внутренней политики государства. В целом под стратегическим планированием в Российской Федерации, которое выступает неотъемлемым элементом государственного управления, понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Согласно Основам стратегического планирования в Российской Федерации, эта система построена на реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном, отраслевом уровнях и во всех сферах жизнедеятельности. При этом стратегическое планирование базируется на разработке концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития Российской Федерации с учетом задач обеспечения национальной безопасности. В соответствии с Основами стратегического планирования в Российской Федерации оно осуществляется на долго- (10-20 лет), средне- (5-10 лет) и краткосрочную (3-5 лет) перспективу на федеральном, региональном (федеральный округ, субъект Российской Федерации), межрегиональном (межрегиональные территориально-производственные комплексы), межотраслевом и отраслевом уровнях.
В интересах формирования эффективной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития Министерством экономического развития Российской Федерации разработан, согласован со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и установленным порядком внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона Российской Федерации «О государственном стратегическом планировании». С его принятием предполагается признать Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» утратившим силу. Согласно законопроекту, федеральный закон Российской Федерации «О государственном стратегическом планировании» будет нормативно регулировать отношения, возникающие между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, программно-целевого планирования и стратегического контроля, а также при формировании и реализации документов государственного стратегического планирования. Его основной идеей выступает создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации.
В целом система государственного стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Кроме того, ее базис составляют федеральные законы (в том числе федеральные конституционные законы), нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, в том числе указы и директивы, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие соответствующие правоотношения. В ее фундамент также заложены общепризнанные принципы и нормы международного права, международные обязательства Российской Федерации, зафиксированные в международных актах (конвенциях, соглашениях, договорах), а также решениях международных организаций с участием России. Система стратегического планирования включает в себя концепции, доктрины, стратегии, основы государственной политики в различных областях и содействует преемственности общегосударственных, отраслевых и региональных основополагающих, концептуальных, доктринальных, стратегических, программных и плановых решений, дополняет и развивает основные положения ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Стратегические национальные приоритеты на федеральном, региональном и отраслевом уровнях определены Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537. Приоритеты социально-экономической политики, то есть предпочтительные с точки зрения эффективности направления и способы действий по достижению целей социально-экономического развития, установлены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, и в настоящее время уточняются в рамках ее актуализации. Основные положения Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 12 июля 2008 г. № Пр-1440, учитываются при стратегическом планировании как социально-экономического развития, так и обеспечения национальной безопасности.
Кроме того, в настоящее время в России происходит распространение программно-целевого метода, а также принципов бюджетирования, ориентированного на результат, не только на конкретные мероприятия и проекты, но и на меры прямого (дотации, субсидии, субвенции, трансферты) и косвенного (налоговые, таможенные, тарифные, кредитные, страховые и пр.) экономического стимулирования и регулирования социально-экономического развития, финансовые (бюджетные, налоговые, таможенные, имущественные, кредитные, долговые и валютные) инструменты, особо – меры правового регулирования, направленные на совершенствование нормативной правовой и законодательной базы. Такой подход проявляется при разработке государственных программ Российской Федерации. Таким образом, в России интенсивно формируется система государственного стратегического планирования.
На всех уровнях иерархии государственного управления – федеральном, региональном (и макрорегиональном), местном (локальном) – в ней можно выделить несколько подсистем, включающих в себя:
блок прогнозирования, включающий прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период; прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долго- и среднесрочный периоды; стратегический анализ, мониторинг уровня развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности в целях подготовки на федеральном, региональном, межрегиональном, межотраслевом и отраслевом уровнях единых исходных данных для стратегического планирования, включая определение (уточнение) стратегических национальных приоритетов и приоритетов социально-экономической политики; средне- и долгосрочные прогнозы социально-экономического развития федеральных округов, макрорегионов (Арктическая зона Российской Федерации), отдельных территорий, субъектов Российской Федерации, крупных территориально-производственных комплексов;
блок программно-целевого планирования, проектирования и программирования, включающий концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии развития отдельных видов деятельности и базовых отраслей; долгосрочную бюджетную стратегию Российской Федерации, учитывающую основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики; долгосрочные стратегии социально-экономического развития федеральных округов, макрорегионов, отдельных территорий, субъектов Российской Федерации, крупных территориально-производственных комплексов; приоритетные национальные проекты; государственные программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральные и ведомственные целевые программы развития; основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период; проекты государственных финансовых институтов развития; планы развития отдельных видов деятельности и базовых отраслей; региональные программы комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на среднесрочный период, в том числе увязанные с государственными программами Российской Федерации, а также программы развития крупных территориально-производственных комплексов;
блок территориального планирования, включающий схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в целях пространственного отображения принятых стратегических решений.
Аналогичная и увязанная с общегосударственными решениями система стратегического планирования и управления формируется и в Арктической зоне Российской Федерации. На общесистемном уровне здесь действуют Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 года Пр-1969 (далее – Основы) и объявившие национальную арктическую политику России. Основами определены главные цели, основные задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также система мер стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России. Во исполнение положений Основ и Плана мероприятий по их реализации, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации в 2009 году, в интересах обеспечения преемственности и повышения эффективности решения приоритетных задач государственной арктической политики Российской Федерации Минрегионом России совместно с СОПС разработан проект Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (далее – Стратегия). В этой работе самое активное участие приняли не только заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, администрации и правительства приарктических субъектов Российской Федерации (в том числе Правительство Республики Саха (Якутия)), но и академические учреждения, научно-исследовательские организации, экспертное сообщество, высшие учебные заведения, деловые круги, государственные финансовые и нефинансовые институты развития, промышленно-производственные предприятия, банковские и страховые структуры, институты гражданского общества. В настоящее время проект Стратегии дважды согласован со всеми заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти, поддержан Правительством Российской Федерации и готовится к внесению в Администрацию Президента Российской Федерации. Сама Стратегия размещена на Интернет-портале Минрегиона России.
Главным механизмом ее практического осуществления, согласно Плану мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике, утвержденному Председателем Правительства Российской Федерации, выступает подпрограмма «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». Формат подпрограммы установлен согласно письму Минэкономразвития России, представленному в адрес Минрегиона России в январе 2011 г.
Проект подпрограммы разработан Минрегионом России совместно с СОПС. В этой работе также самое активное участие приняли заинтересованные субъекты государственной арктической политики: федеральные и региональные органы государственной власти (включая Правительство Республики Саха (Якутия)), наука, бизнес, институты гражданского общества, представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В настоящее время проект подпрограммы проходит стадию согласования в федеральных органах исполнительной власти.
Кроме того, по поручению Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации Минрегионом России инициирована разработка проекта Федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации. В нем предполагается определить:
статус Арктической зоны Российской Федерации как особого объекта государственного управления и регулирования;
перечень административных и муниципальных образований, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации;
систему государственного стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России в Арктике;
цели, принципы, формы и методы государственного управления и регулирования развития Арктической зоны Российской Федерации;
особенности и порядок осуществления бюджетной, инвестиционной и социальной политики в Арктической зоне Российской Федерации, включая прямые (государственные гарантии и компенсации для лиц, проживающих и работающих в Арктической зоне Российской Федерации, дотации, субсидии субвенции и трансферты) и косвенные (налоговые, таможенные, тарифные, имущественные, кредитные, страховые) меры государственного стимулирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полностью или частично входящих в ее состав, а также регулятивные (правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные) инструменты;
систему субъектов (участников) государственной политики Российской Федерации в Арктике, которые осуществляют государственное управление и регулирование развития Арктической зоны Российской Федерации, их полномочия, разграничение прав, обязанностей и ответственности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
меры координации и согласования интересов субъектов государственной политики Российской Федерации в Арктике с целью обеспечения целостности государственного управления и регулирования развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России в Арктике.
По поручению Минрегиона России СОПС подготовил проект Концепции Федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации. Разработка самого Федерального закона предполагается в 2012 году.
Таким образом, в настоящее время продолжает формироваться система государственного стратегического планирования (включающего прогнозирование, целевое программирование и проектирование в интересах повышения эффективности, результативности и качества государственного управления и регулирования) социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России в Арктике. По мере разработки она будет включать в себя: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике, Федеральный закон об Арктической зоне Российской Федерации, Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, государственную программу Российской Федерации «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации». Кроме того, резко актуализируется проблема построения долгосрочных прогнозов научно-технологического и социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, а также разработки системы территориального и акваториального планирования. Естественно, аналогичные документы стратегического и территориального планирования должны быть сформированы и на региональном уровне.
На решение подобных проблем во многом была ориентирована деятельность ГНИУ «Совет по изучению производительных сил» Минэкономразвития России и РАН и непосредственно исполнителей настоящей НИР. Так, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 3 февраля 2006 №154-Пр Правительством Ресублики Саха (Якутия) совместно с СОПС была разработана Схема комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутия) до 2020 года, утвержденная постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 6 августа 2006 г. №411, рассмотренная и одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 8 февраля 2007 г. (Протокол от 8 февраля 2007 года № 5). Для решения общегосударственных задач развития Республики Саха (Якутия) в контексте становления инновационной экономики в Арктической зоне Российской Федерации СОПС проведена работа по ее актуализации, уточнению и доработке с учетом результатов ее реализации в 2007-2008 гг. и расширения горизонтов планирования до 2030 года. На этой основе сформирована «Схема комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутия): Стратегические перспективы до 2025 года и основные направления до 2030 года». Работа проводилась в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 декабря 2007 года № Пр-2268 (п.2 о внесении уточнений в разрабатываемые и принятые стратегии развития субъектов Российской Федерации в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации), распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 20 мая 2008 г. № 503-р как часть общей вертикально-интегрированной системы документов стратегического планирования и прогнозирования взаимоувязанного развития территорий и отраслей народного хозяйства Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
Кроме того, Советом по изучению производительных сил подготовлен проект Комплексного инвестиционного плана модернизации монопрофильного муниципального образования «Поселок Депутатский» Усть-Янского района Республики Саха (Якутия) на 2011-2020 гг., а также предложения к другим документам государственного стратегического планирования в Республике Саха (Якутия), включающим основные инфраструктурные объекты. Для их реализации было налажено взаимодействие с Центром государственно-частного партнерства Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк). В рамках воплощения достигнутых договоренностей на проводимой под эгидой Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации и при поддержке Комиссии Совета Федерации по национальной морской политике Федерального Собрания Российской Федерации 23 июля 2009 г. в Москве в «Президент-отеле» Всероссийской научно-практической конференции «Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2020 года и на более отдаленную перспективу» было организовано совместное заседание Секции по вопросам государственно-частного партнерства Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации и Центра государственно-частного партнерства государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», на котором в том числе обсуждались инвестиционные проекты развития Республики Саха (Якутия). Был проведен еще ряд заседаний Секции по вопросам государственно-частного партнерства Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, посвященных проблематике устойчивого социально-экономического роста региона. Также по инициативе СОПС перспективы и проекты развития Республики Саха (Якутия) обсуждались на многочисленных общественных площадках – международных и всероссийских форумах, конгрессах и конференциях (в том числе Международной конференции «Комплексное развитие инфраструктуры Северо-Востока России», прошедшей в Якутске в 2011 году и др.).
Усилиями разработчиков настоящей НИР интересы Республики Саха (Якутия) и перспективные направления ее развития отражены в таких стратегических документах как проект Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, в части необходимых институциональных мер и мер стимулирования – в проекте Доклада к президиуму Государственного совета по вопросам Арктики «О приоритетных мерах экономического стимулирования дальнейшего развития Арктической зоны Российской Федерации», а также предложениях в Перечень поручений Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. В этой связи неоднократно позиция Республики Саха (Якутия) отстаивалась на площадках различных федеральных органов исполнительной власти, например, на согласительных совещаниях в Минрегионе России и других министерствах, в чьих сферах ведения и ответственности лежат вопросы реализации перспективных направлений развития региона. Настоящая НИР прошла многократную апробацию в Минрегионе России при проведении заседаний и согласительных совещаний, в других федеральных органах исполнительной власти, в рамках проведения заседаний и совещаний Редакционной и Рабочей групп по подготовке заседаний Президиума Государственного совета Российской Федерации в 2011 году, ее результаты использованы в протокольных решениях Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации.
По инициативе Совета по изучению производительных сил такие проекты как:
опережающее развитие транспортной, промышленной и сервисной инфраструктуры Республики Саха (Якутия) в интересах устойчивого регионального социально-экономического роста региона;
комплексное развитие морского туристско-рекреационного бизнеса в Республике Саха (Якутия);
создание сети региональных морехозяйственных кластеров (в том числе в Республике Саха (Якутия));
инновационное перевооружение рыбопромышленного комплекса и внедрения современных наукоемких технологий глубокой и безотходной переработки водных биоресурсов (в том числе в Республике Саха (Якутия));
использование возобновляемых источников энергии в приморских регионах Российской Федерации, в том числе морского происхождения: ветровой, циркуляционной океанической, волновой, планетарной гравитационной (приливы и отливы) и т.д. (в том числе в Республике Саха (Якутия));
создание новых транспортных подсистем с использованием высокоскоростных амфибийных средств (в том числе в Республике Саха (Якутия));
обеспечение экологической безопасности в Республике Саха (Якутия);
развитие сервисной экономики мореплавания вдоль трасс Северного транспортного коридора (в том числе в Республики Сахе (Якутия)),
вошли в «Консолидированный информационный банк межведомственных проектов государственно-частного партнерства в области морской деятельности, прошедших экспертизу в рамках структур Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, а также удовлетворяющих требованиям государственных институтов развития и частных инвесторов, в том числе иностранных, для размещения его в сети Интернет на портале Минэкономразвития России», разработанный в интересах и по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации.
Кроме того, СОПС продолжает поиск действенных механизмов воплощения приоритетов Республики Саха (Якутия). К их числу относится подпрограмма «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», формируемая СОПС по заказу Министерства регионального развития Российской Федерации. Полноценный учет в ней интересов Республики Саха (Якутия) становится крайне актуальной задачей для обеспечения инновационной траектории устойчивого социально-экономического роста региона в контексте становления АЗРФ как основного плацдарма развития России, повышения ее конкурентоспособности в глобальной системе разделения труда с опорой на активное внедрение технологических, организационных и институциональных инноваций.
В основу системы государственного стратегического планирования как на макрорегиональном (Арктическая зона Российской Федерации), так и на региональном (Республика Саха (Якутия)) уровнях должна быть положена реализация ключевых комплексных инвестиционных проектов (инфраструктурных, социальных и социокультурных, природоохранных, научных, инновационных, в первую очередь межведомственных, межрегиональных и международных), обладающих значительными мультипликативными эффектами и способных выступить локомотивом устойчивого социально-экономического роста. Среди них в АЗРФ особо выделяются: Северный морской путь с тяготеющими к нему железнодорожными и речными меридиональными транспортными маршрутами; освоение месторождений углеводородов континентального шельфа Российской Федерации в Арктике; Трансконтинентальная полимагистраль с тоннелем через Берингов пролив; «Урал Промышленный – Урал Полярный» (в частности в формате Северного широтного хода) вместе с сопряженными с ним проектами, такими как, например, строительство железной дороги Бованенково – Сабетта (полуостров Ямал), и др.
Специфика арктической экономики такова, что больше шансов на коммерческий успех имеют крупные проекты, осуществляемые комплексно. Однако срок их окупаемости достаточно велик, что и требует принятия специальных, адресных мер экономического стимулирования. Важнейшее условие устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации состоит в создании институциональной основы реализации арктической политики с участием государства, бизнеса, науки, структур гражданского общества (некоммерческих организаций и др.), коренных народов на основе взаимной ответственности и внедрения гражданско-правовых основ в отношения между государством и природопользователями. Речь идет о развитии форм государственно-частного партнерства, обеспечении прозрачности имущественных отношений, мотивации частного сектора к эффективному использованию природных ресурсов, экологически ответственному поведению и сохранению окружающей среды. Успех инвестиционных проектов ГЧП в Арктической зоне Российской Федерации зависит от способности государства сформировать адекватную систему правового и экономического регулирования инвестиционной и хозяйственной деятельности в макрорегионе. Необходимо выработать модель, в которой максимальная либерализация экономической деятельности и привлечение государственных инвестиций должна сочетаться с жестким контролем целевого использования средств и наличием высокого уровня конкуренции за права участия в совместных с государством проектах.
Целесообразно учитывать, что экономика Арктической зоны Российской Федерации в целом ориентирована на Северный Ледовитый океан, на изучение, освоение и эксплуатацию богатейшей морской природно-ресурсной базы с учетом системообразующей роли Северного морского пути в социально-экономическом развитии приарктических регионов и территорий. В этой связи в системе государственного стратегического планирования арктической зоны Республики Саха (Якутия) особо выделяется Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 года № Пр-1387, Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 года № 2205-р, а также концепции и стратегии развития отдельных видов океанопользования и отраслей морехозяйственного комплекса, в том числе Концепция развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, Транспортная стратегия Российской Федерации и др. На уровне программно-целевого планирования, проектирования и программирования происходит реализация ФЦП «Мировой океан», ориентированной на комплексное управление морепользованием, а также других федеральных целевых программ, прямо или опосредованно связанных с отраслевым или региональным развитием морской деятельности:
ФЦП «Мировой океан», которая входит в проект государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» (ответственный исполнитель – Минобрнауки России) в соответствии с Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р;
ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)», включая подпрограммы «Морской транспорт» и «Экспорт транспортных услуг», которая входит в проект государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (ответственный исполнитель – Минтранс России);
ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2014 годах», которая входит в проект государственной программы Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (ответственный исполнитель – Росрыболовство);
ФЦП «Развитие гражданской морской техники» на 2009-2016 годы, которая входит в проект государственной программы Российской Федерации «Развитие судостроительной промышленности» (ответственный исполнитель – Минпромторг России);
ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2003-2011 годы)»;
проект государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов».
Среди программ, непосредственно влияющих на развитие приморских регионов России, в первую очередь Республики Саха (Якутия), выделяются:
ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», входящая в проект государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (ответственный исполнитель – Минрегион России);
проект подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» (ответственный исполнитель – Минрегион России).
Кроме того, Морской коллегией при Правительстве Российской Федерации приняты решения о разработке программы комплексного развития морской деятельности России на период до 2020 года, преемственной по отношению к ФЦП «Мировой океан», и Министерством экономического развития Российской Федерации инициирована соответствующая научно-исследовательская работа, которую ведет СОПС в 2011-2012 гг. В соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588, и Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670, разрабатываются государственные программы Российской Федерации, некоторые из которых также ориентированы на изучение, освоение и эксплуатацию морских пространств и ресурсов в региональном разрезе.
При этом наибольших успехов и результатов можно добиться за счет комплексного развития морской деятельности, в том числе на региональном уровне. Морехозяйственный комплекс Республики Саха (Якутия) представляет собой единый организм, принципиально не сводимый к сумме отдельных отраслей и их региональных срезов. Возобладание и доминирование ведомственного подхода над комплексным ведет к росту межведомственной и межрегиональной конфликтности и соперничества, отсутствию слаженности и согласованности при реализации национальной морской политики, ненужной конкуренции между отдельными видами морепользования и отраслями морехозяйственного комплекса.
На преодоление ведомственной разобщенности и обеспечение комплексности развития морской деятельности России нацеливают поручения Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации (Протокол совещания Морской коллегии от 11 сентября 2009 г. № 3(12), раздел 2, пункт 2; Протокол заседания Морской коллегии от 21 декабря 2009 г. № 1 (17), раздел 1, пункт 4; Протокол совещания Морской коллегии от 2 октября 2010 г. № 2(14), п. 1). Эти решения, как уже отмечалось выше, стали основанием для формирования под эгидой Минэкономразвития России проекта программы комплексного развития морской деятельности России, преемственной по отношению к ФЦП «Мировой океан», который разрабатывается СОПС в содружестве с морским научно-экспертном сообществом, научно-исследовательскими институтами, учреждениями высшего образования, бизнес-структурами, общественными организациями и другими заинтересованными сторонами.
Основной замысел предложений СОПС состоит в определении возможных направлений совершенствования институциональной среды и институциональной инфраструктуры морской деятельности, включая механизмы координации, сглаживания конфликтных интересов, повышения мотивации и стимулирования всех субъектов национальной морской политики. Дело в том, что ограниченность средств федерального бюджета требует их концентрации на приоритетных, стратегических направлениях, которые могут обеспечить решение ключевых задач морской политики России, существенно повысить конкурентоспособность морехозяйственного комплекса России и усилить его инновационную составляющую. Для проекта программы комплексного развития морской деятельности России, преемственной по отношению к ФЦП «Мировой океан», это предопределяет необходимость отбора наиболее перспективных межведомственных, межрегиональных и международных проектов (инфраструктурных, социальных, природоохранных, инновационных, научных и др.), обладающих значительными мультипликативными и комплексоформирующими эффектами, а также расширения источников их финансирования. Они должны: (1) быть направлены на решение приоритетных задач долгосрочного развития морской деятельности и устойчивого социально-экономического роста приморских регионов; (2) обладать способностью по мере своей реализации вовлекать в производственные связи и стимулировать развитие значительного числа производств (как напрямую, так и опосредованно связанных с морской деятельностью); (3) иметь общественно значимый результат, включающий социальные, экономические, политические и другие эффекты, широкую степень распространения и потенциального внедрения полученных результатов; (4) характеризоваться высокой эффективностью и результативностью, что позволит уже в ближайшей перспективе достигнуть запланированных результатов; (5) предусматривать наличие долевого участия в их финансировании средств федерального бюджета, бюджетов приморских субъектов Российской Федерации, внебюджетных источников; (6) иметь количественно измеримые целевые индикаторы и показатели, отражающие достижение целей проекта и его конечных результатов.
В условиях нестабильности мировой финансовой системы инвестиционные возможности государства, а также частного бизнеса значительно снизились. Финансирование многих проектов, связанных с комплексным развитием морской деятельности России, приостановлено, а сроки их реализации перенесены на неопределенное время. На текущем этапе развития отечественного океанопользования задачей первостепенной важности становится разработка системы мер адаптации морехозяйственного комплекса России и морских секторов региональных экономик, а также приспособления конкретных проектов к негативным последствиям изменения глобальной финансовой конъюнктуры. Резко актуализируется проблематика, связанная с уточнением перечня приоритетных комплексных инвестиционных проектов, обладающих значительным мультипликативным эффектом, их увязыванием с общегосударственными, отраслевыми и корпоративными стратегиями, программами и планами, а также объединением в стратегические направления, агрегированные до уровня компетенции федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минрегион России, Минобрнауки России и т.д.) и координационных правительственных органов (Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации). Именно в период преодоления последствий глобального финансово-экономического кризиса высший приоритет должен отдаваться межведомственным проектам инновационной направленности, которые способны оказать комплексоформирующий эффект и стать катализаторами пространственного развития России и устойчивого социально-экономических роста ее приморских регионов.
Естественно, при повсеместном сжатии кредитной массы необходима диверсификация источников финансирования перспективных программных направлений развития морской деятельности и приоритетных комплексных морехозяйственных проектов. Помимо федерального и регионального бюджетов представляется целесообразным активнее вовлекать в этот процесс механизмы государственно-частного партнерства: концессии, риск-сервисные контракты и т.д., предполагающие объективный симбиоз государственных и частных интересов, с использованием потенциала государственных институтов развития, как финансовых, так и нефинансовых, а также иностранных инвестиций. Кроме того, в интересах эффективной реализации комплексных морехозяйственных проектов необходимо предусмотреть конкретные механизмы и схемы привлечения дополнительных инвестиций за счет интенсификации межрегионального и международного сотрудничества, использования ресурсов действующих и разрабатываемых государственных программ Российской Федерации, федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, действие которых можно распространить на различные сферы морепользования.
Реализация морехозяйственных проектов, особенно масштабных и социально-значимых, всегда сопровождается рисками. Теоретически внедрение государственно-частного партнерства должны устранять или хотя бы качественно снижать уровень их воздействия, как для государства, так и для деловых кругов. Однако на практике взаимоотношения партнеров – государственных институтов и частного сектора – не всегда носят конструктивный характер, что усугубляет риски осуществления ГЧП-проектов в морской деятельности. Именно поэтому программные мероприятия и проекты должны быть направлены на снижение или устранение любого рода рисков.
В этой связи цель настоящей работы заключалась в разработке новых и актуализации существующих долгосрочных региональных программ социально-экономического развития приарктических субъектов Российской Федерации (на примере Республики Саха (Якутия)), а также муниципальных образований, приведении их в соответствие базовым параметрам и требованиям подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» Государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». В интересах ее эффективного достижения необходимо решение ряда задач:
1. Разработка перечня приоритетных направлений развития Республики Саха (Якутия), обеспечивающих вклад региона в устойчивый социально-экономический рост Арктической зоны Российской Федерации.
2. Определение места приоритетных направлений развития и проектов Республики Саха (Якутия) в подпрограмме «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» Государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения».
3. Подготовка предложений Республики Саха (Якутия) для включения в подпрограмму «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» Государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения».
4. Разработка проекта региональной программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), увязанной по целям, задачам, срокам и средствам с подпрограммой «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» Государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», для получения субсидий из федерального бюджета.
Для решения этих задач в первую очередь были определены роль и место Республики Саха (Якутия) в реализации приоритетов, целей и задач Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, проектов Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, а также подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». Проведен анализ действующих региональных стратегий и программ Республики Саха (Якутия) на предмет их соответствия основным положениям действующих и разрабатываемых документов государственного стратегического планирования развития Арктической зоны Российской Федерации (далее – АЗРФ), осуществлена разработка предложений по увязке региональных стратегических решений с приоритетами и целями государственной политики Российской Федерации в Арктике. Сформирован и обоснован перечень приоритетных направлений развития Республики Саха (Якутия), обеспечивающих устойчивый социально-экономический рост Арктической зоны Российской Федерации. Осуществлено обоснование соответствия выбранных приоритетных направлений развития, а также проектов Республики Саха (Якутия) мероприятиям подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». Определены возможности устранения сдерживающих организационно-правовых, факторов социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) с использованием потенциала подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». Разработаны предложения по формированию государственной программы Республики Саха (Якутия), увязанной с подпрограммой «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», включая оценку целесообразности включения в нее программ социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на среднесрочный период, мероприятий по реализации основных направлений деятельности региона на среднесрочный период, осуществляющихся вне рамок действующих региональных программ, прямых (дотации, субсидии, пр.) и косвенных (налоговые, таможенные, тарифные, кредитные, страховые и пр.) мер государственного регулирования экономического и социального развития Республики Саха (Якутия). Сформирован перечень мероприятий и проектов Республики Саха (Якутия) для включения в подпрограмму «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» с определением сроков реализации, объемов и источников финансирования. Проведена оценка необходимости разработки программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), увязанной по целям, задачам, срокам и средствам с подпрограммой «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». На этой основе сформирован проект государственной программы Республики Саха (Якутия) «Экономическое и социальное развитие арктической зоны Республики Саха (Якутия) на 2012-2020 годы».
Кроме того, проведена конкретная оценка социально-экономического положения региона, проанализированы основные проблемы, осуществлена проработка механизма координации деятельности федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), направленных на их решение. Предложены проекты таких законодательных и нормативных правовых документов Республики Саха (Якутия) как закон Республики Саха (Якутия) «О государственной кластерной политике в Республике Саха (Якутия)», Концепция реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства в Республике Саха (Якутия), а также Положение о Совете по морской деятельности при Президенте Республики Саха (Якутия), который, по мнению разработчиков НИР, необходимо воссоздать в регионе в интересах повышения эффективности, результативности и качества государственного управления морской деятельностью, в том числе в Арктике, а также обеспечения взаимодействия с Морской коллегией при Правительстве Российской Федерации и эффективной реализации в регионе подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», а также программы комплексного развития морской деятельности России на период до 2020 года, преемственной по отношению к ФЦП «Мировой океан».
В качестве разработанных в Отчете предложений по действиям органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) для реализации приоритетных направлений, в том числе по проблемам комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий, адаптации к глобальным климатическим изменениям и др., представляется целесообразным позиционировать Республику Саха (Якутия) в качестве одного из базовых регионов для апробации пилотных проектов программы комплексного развития морской деятельности, преемственной по отношению к ФЦП «Мировой океан» (в частности подпрограммы «Формирование программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий» и других подпрограмм), разработку проекта которой в 2011-2012 гг. проводит Центр «Мировой океан» СОПС по поручению Морской коллегии и по заказу Минэкономразвития России, а также подпрограммы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения».
Актуальность работы в значительной степени обусловлена внутренними и внешними факторами, которые могут оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия). В нашей стране во всех без исключения общегосударственных стратегических решениях последнего времени последовательно проводится курс на инновационное развитие российской экономики, а значит – и ее региональных сегмента. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и бюджетные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, а также установки, содержащиеся в утвержденных в последнее время на высшем государственном уровне концепциях, стратегиях, долгосрочных и среднесрочных программах, указывают на необходимость системного решения задач социально-экономического развития страны. Таким образом, настоящее исследование представляется крайне актуальным и отвечает современным потребностям становления инновационной экономики и повышения уровня жизни населения Российской Федерации и ее приарктических регионов.
Работа полностью лежит и в русле общемировых тенденций пространственного развития. Внешними и внутрироссийскими тенденциями обусловлена актуальность проведения соответствующих исследований. Настоящая работа соответствует общемировым современным методологическим принципам. Методология проведения работ основывалась на:
программно-целевом методе,
законах логического мышления, системного анализа и синтеза, индукции и дедукции, единства формы и содержания, семиотики и семантики, модальности пространства и времени, достижениях современной экономической, политической, географической и социальной науки,
системном подходе, основанном на признаках общности различных видов экономической деятельности, эконометрическом аппарате пространственной экономики, включающем в себя широкий спектр теоретических наработок, от общеэкономических (равновесия, воспроизводства, роста, устойчивого развития) до теорий размещения производства, капитала, населения и т.д.
стратегическом планировании, включающем такие парадигмы и типологию прогнозирования как инерционное, работающее с экстраполированными в будущее имеющимися трендами; концептуальное, опирающееся на качественный, а не на количественный подход; нормативное; структурное, базирующееся на анализе структуры, а также современную синтетическую концепцию прогнозирования на принципах форсайта, в том числе так называемого открытого типа;
учете проблематики комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий, увязанной с вопросами морского пространственного планирования и особо выделенной в Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. № 2205-р;
аналитико-прогностических методах комплексных исследований (альтернативистика, ретроальтернативистика, сценарные подходы и методы экспертного анализа: мозговая атака, метод Дельфи и др.);
кластерном подходе, сочетающем в себе в себе межотраслевой и территориальный принципы;
SWOT-анализе;
сочетании количественных (алгоритмических) и качественных (эвристических) методов.
Основанием для проведения НИР выступили поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, связанные с необходимостью формирования ряда общегосударственных стратегий и государственных программ развития и социально-экономического роста регионов. Необходимость проведения работы обусловлена проблемой оптимизации и рационализации программных мероприятий и проектов, а также обоснованием привлечения к их реализации внебюджетных инвестиций, в том числе зарубежных
Таким образом, представленная работа полностью соответствует требованиям Технического задания, а также Календарного плана ее выполнения. Исходными данными для ее проведения выступили аналитические материалы ГНИУ «Совет по изучению производительных сил» Минэкономразвития России и РАН, разработанные в 2009-2010 годах. Часть из них прошла апробацию в Администрации Президента Российской Федерации, президиуме Государственного совета Российской Федерации, Совете Безопасности Российской Федерации, Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации. Другие – использовались при разработке долгосрочных макрорегиональных стратегий социально-экономического развития, в которых СОПС принимал участие в 2008-2011 гг. Для достижения целей исследования использовались только официальные источники информации всемирного, национального и регионального уровней, которые позволили практически полностью охватить проблему, что свидетельствует о планируемом научно-техническом уровне разработки.
Настоящая работа развивает и дополняет подходы, предложенные в предыдущих НИР, проведенных СОПС по заказу Правительства Республики Саха (Якутия). В целом ее отличают комплексный характер, системный подход, широкий аналитический фундамент, полнота обзора, стратегическое видение, то есть нацеленность не только на решение текущих задач, но и на конструирование условий, позволяющих уже сегодня наметить контуры желаемого будущего и приступить к его созиданию.
|
