Образование
Образование является одной из важнейших ценностей россиян. Ожидания общества от системы образования высоки и имеют тенденцию к дальнейшему росту. Как социальная норма сегодня воспринимается получение дошкольного образования, дополнительного образования детей, высшего образования. Критически важное значение для общества имеют гарантии бесплатного образования детей87. Именно сферу «Образование» россияне считают приоритетной сферой государственных расходов88.
Реализация федеральных проектов (Национальный проект «Образование», Проекта модернизации региональных систем общего образования) и Указов Президента Российской Федерации обеспечила в последние годы существенное улучшение инфраструктуры школ, рост заработной платы педагогических работников, увеличение числа мест в детских садах.
Однако опросы общественного мнения выявляют рост неудовлетворенности россиян положением дел в образовании89. Не снижается, а, напротив, усиливается острота восприятия таких проблем, как устройство ребенка в дошкольное образовательное учреждение90, рост дополнительных денежных затрат на обучение, низкое качество образования, невозможность из-за этого поступить в ВУЗ, устроиться на хорошую работу91.
Наблюдаются серьезные различия между отчетами федеральных министерств и региональных органов исполнительной власти об успешной реализации очередных масштабных проектов и программ и тем, как их реальные результаты воспринимаются населением.
Это во многом обусловлено состоянием механизмов обратной связи и вовлечения общества в формирование образовательной политики и сопровождение ее практической реализации.
Можно говорить об усиливающемся в 2013 году кризисе доверия общества к политике в сфере образования, сокращении общественной поддержки школы. На первый взгляд это выглядит парадоксально, поскольку во всех проектах, начиная с Приоритетного национального проекта «Образование», ставилась задача повышения открытости системы образования, вовлечения родителей в управление, развития государственно-общественного управления.
Однако на практике мы часто наблюдаем имитацию такого рода работы, которая вызвала разочарование активной части родителей. Начались процессы их самоорганизации вне системы образования на критических по отношению к проводимой политике основаниях.
В свою очередь профессиональное педагогическое сообщество все более остро ощущает груз отчетности и административного давления. Количество отчетов, часто дублирующих друг друга, число контрольных и надзорных органов, проверяющих исполнение излишне детализированных и зачастую несогласованных норм, достигло критического уровня, существенно сокращающего возможности профессионалов качественно решать свои основные содержательные задачи. Учредитель может проверять подведомственные образовательные учреждения без каких-либо процедур и ограничений. Общественно-профессиональный аудит управленческих решений по результатам таких проверок не проводится. Наиболее уязвимыми в данной ситуации оказывают инновационные образовательные организации. Следствием этого является все более заметное снижение уровня инициативности педагогов и образовательных организаций, что влечет за собой сокращение пространства возможностей для реализации интересов семей и детей в образовании.
Принят ряд важных шагов по регулированию доступа частных образовательных организаций к бюджетному финансированию и поддержки социально-ориентированных НКО92. Поэтому круг субъектов образовательной деятельности может быть резко расширен. Любые юридические лица вправе заняться дошкольным образованием, дополнительным образованием, что крайне актуально для развития не только некоммерческого сектора, но и бизнес-структур (как с точки зрения подготовки кадров, так и обеспечения социальных гарантий работникам). При этом реализация этих инструментов на практике сталкивается с проблемами. В частности, регулярно ставятся вопросы о критериях и результатах проводимых публичных конкурсов на распределение контрольных цифр приема в рамках программ высшего образования, а также о фактической дискриминации частных образовательных организаций в связи с неадекватностью указанных критериев. Не решенной остается проблема финансирования развития частных образовательных организаций. Ряд подзаконных норм, в частности, санитарно-эпидемиологические требования, еще не в полной мере отразили произошедшие изменения, блокируют реализацию предоставленных законом возможностей и требуют доработки и пересмотра. На практике не обеспечивается конкурентный доступ к бюджетному финансированию негосударственных организаций, реализующих программы дополнительного образования детей. Можно фиксировать, что негосударственный сектор дискриминирован, а это ограничивает возможности использования его потенциала для решения таких задач, как, например, ликвидация очередности в детские сады и повышение охвата детей услугами дополнительного образования.
Восстановление доверия граждан, формирование ресурса общественной поддержки проводимой политики и создание условий для реализации инициатив граждан и организаций в интересах детей – крайне важные условия развития образования в среднесрочной перспективе. Движение в этом направлении может быть обеспечено за счет:
активного и неимитационного использования инструментов обеспечения прозрачности системы образования, влияния гражданского общества на сферу образования,
сокращения административного давления и бюрократической нагрузки на образовательные организации,
снижения барьеров для реализации интересов семей и инициатив негосударственного сектора в сфере образования.
Необходимо заметить, что в области открытости системы образования в последние годы произошли заметные изменения. По показателю доли организаций, имеющих официальные сайты и размещающих на них необходимые сведения образование опережает другие сектора социальной сферы. В тоже время сохраняется ряд проблемных зон: нормативные требования к составу информации, обязательной для размещения на сайтах образовательных организаций, органов исполнительной власти и местного самоуправления выполняются не в полном объеме, низким является уровень развития интерактивных сервисов коммуникации с гражданами.
Вступивший в действие 1 сентября 2013 года Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закрепил информационную открытость как принцип государственной политики в сфере образования, а государственно-общественный характер управления как принцип управления системой образования, и предлагает широкий набор механизмов обеспечения их реализации.
Усилены требования к открытости образовательных организаций — расширен спектр значимых для граждан сведений и документов, размещаемых организациями на официальных сайтах в сети Интернет. Введены требования открытости информации о системе образования, включая статистические данные, данные мониторингов, регулярные доклады органов, осуществляющих управление в сфере образования.
Также предусмотрено формирование целого ряда федеральных информационных систем, которые смогут как существенно облегчить взаимодействие участников образовательных отношений, так и сократить случаи подлогов, мошенничества в сфере образования (федеральная информационная система обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, государственная информационная система «Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам» и др.).
В соответствии с Законом в образовательных организациях создаются органы коллегиального управления (педагогические, управляющие, попечительские, наблюдательные советы и др.), комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. Предусмотрена педагогическая экспертиза проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания. Это позволит выявить и предотвратить установление положений, которые могут негативно воздействовать на качество обучения.
Предусмотрена независимая оценка качества образования, общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и профессионально-общественная аккредитация образовательных программ, общественное наблюдение за проведением единого государственного экзамена.
Вместе с тем сохраняется ряд дефицитов законодательного обеспечения влияния гражданского общества на сферу образования. Так на уровне принятия решений учредителями образовательных организаций отсутствуют нормы создания привлечения общественности, профессионального сообщества при решении ключевых вопросов управления образованием.
Не регламентированы требования к документам и сведениям, размещаемым на официальных сайтах органов, осуществляющих управление в сфере образования, в том числе к предоставлению «открытых данных» (свободно доступных для машиночитаемого использования и дальнейшей републикации).
Кроме того развитие инструментов гражданского участия (органов коллегиального управления, общественного наблюдения и др.) должно повлечь за собой изменения в законодательстве, которые закрепят более значимый статус таких инструментов.
О готовности общества к мониторингу ситуации в образовании, контролю за соблюдением прав и гарантий, свидетельствует укрепление института общественного наблюдения. В этой ситуации очевидно назрела необходимость достраивания системы общественного наблюдения в части гарантий и процедур возникновения последствий выявления нарушений. Инициированная Общественной палатой практика отчетов общественных наблюдателей наглядно продемонстрировало, что успешность в фиксации нарушений нивелируется отсутствием нормативного закрепления обязательности обработки, анализа и реагирования на выявленные нарушения. Включенность Общественных наблюдателей должна сохраняться до конечной стадии работы по выявленному факту (обратная связь и подотчетность органов управления и надзора перед общественным наблюдателем). Необходимо расширить период Общественного наблюдения, включив стадии до и после ЕГЭ. Важно распространить практику общественного наблюдения и при проведении Всероссийской олимпиады школьников на всех ее этапах.
Необходимы изменения в нормативные акты, регламентирующие частоту и порядок проведения проверок образовательных организаций, с тем, чтобы снизить бюрократическое давление на школу.
Федеральный Закон «Об образовании в Российской Федерации» впервые включил статью об инновационной деятельности в образовании, однако законодательство не устанавливает механизмов, которые создавали бы благоприятные условия для деятельности инновационных образовательных организаций, защищали бы их от дискриминации. Государственная политика в сфере инновационного образования не артикулирована.
Острой темой, привлекшей внимание граждан в 2013 году, стало использовании материнского капитала на цели образования. Материнский капитал является формой государственной поддержки российских семей, воспитывающих детей, и эффективность данной меры подтверждена практикой. Материнский капитал позволяет формировать образовательную стратегию детей, что, с одной стороны, обеспечивает его важность и значимость, с другой, обусловливает требования к совершенствованию сложившегося регулирования. Нормы, регулирующие вопросы расходования материнского капитала, в настоящий момент не соответствует складывающимся реалиям, в том числе в сфере образования. Право на использование средств материнского капитала возникает, согласно статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», не ранее трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего и последующих детей. Вместе с тем, необходимые расходы в сфере образования могут возникнуть ранее достижения ребенком трехлетнего возраста. Данная проблема является особенно актуальной в свете платности услуги по присмотру и уходу за детьми, которая зачастую неотделима от услуги дошкольного образования. Компенсация части родительской платы не решает проблему в полной мере. Это делает невозможным распорядиться средствами материнского капитала до достижения ребенком трехлетнего возраста, что существенно ограничивает доступность дошкольного образования для малообеспеченных семей. Более того, если до сентября 2013 года материнский капитал мог расходоваться на оплату занятий в системе дополнительного образования для детей дошкольного и школьного возрастов, то теперь это стало невозможным из-за несоответствия нормативных документов, которыми оперирует ПФР, и требованиями нового законодательства. Это вызывает нарастающую социальную напряженность среди семей. Необходимо пересмотреть правительственные постановления, регулирующие использование материнского капитала во благо детей.
Важным является запуск механизмов саморегулирования – согласования в профессиональном экспертном сообществе принципов и норм составления рейтингов образовательных организаций. Указ Президента РФ от 7.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части формирования независимой системы оценки качества работы организаций социальной сферы и принятое в целях его реализации Постановление Правительства от 30 марта 2013 г. N 286 предусматривают оценку качества образования с участием (и на основе мнения) общественных организаций, профессиональных сообществ, СМИ, специализированных рейтинговых агентств и иных экспертов. Для проведения данной оценки государственные органы создают общественные советы, которые формируют перечень проверяемых организаций, определяют критерии эффективности их работы, информируют государственные органы о результатах оценки, вносят предложения об улучшении качества работы, а также об организации доступа к информации, необходимой для лиц, обратившихся за предоставлением услуг. На основе этих предложений организации утверждают план по улучшению качества работы и размещают его на своих официальных сайтах. Указанные инструменты могут оказать большое влияние на сферу образования, и стать действенным рычагом участия гражданского общества в решении вопросов в сфере образования. Однако есть и риски: появления рейтингов низкого качества, негативных последствий принимаемых на их основе решений. Так, по-прежнему, для формирования рейтингов не только школ, но муниципалитетов и регионов в качестве основного показателя используются результаты ЕГЭ, что недопустимо. В настоящее время, при поддержке Общественной палаты Российской Федерации ведется активная работа профессионального экспертного сообщества по разработке «Принципов рейтингования в образовании в Российской Федерации». Перспективным является создание системы сертификации рейтингов и (или) организаций, проводящих рейтингование.
Важным условием реализации потенциала гражданского общества в сфере образования является развитие практики обучения представителей общественности: общественных наблюдателей, общественных управляющих – членов коллегиальных органов управления, общественных экспертов. Так Общественной палатой с 2012 года проводится дистанционное обучение общественных наблюдателей. Цель обучения - преодолеть формальный подход к формированию корпуса общественных наблюдателей и экспертов. В 2014 году дистанционное обучение пройдут все аккредитованные федеральные общественные наблюдатели и все желающие общественные наблюдатели, аккредитованные органами управления образованием субъектов РФ.
Принятие нового Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», реализация Указов Президента, Государственной программы «Развитие образования» на 2013-2020 годы — важнейшие шаги, формирующие новый облик системы образования, способствующие развитию человеческого капитала страны. Однако для их реализации на практике важно обеспечить необходимый уровень открытости и контроля со стороны гражданского общества, чтобы снизить риски неудовлетворенности граждан доступностью и качеством образования в стране.
Общественная палата Российской Федерации, реализуя функции гражданского мониторинга и дискуссионной площадки, готова и в дальнейшем продвигать решения, направленные на модернизацию системы образования и защиту прав граждан в сфере образования.
|
