Консультативный совет европейских прокуроров
(КСЕП)
Заключение № 3(2008)
Консультативного совета европейских прокуроров
«О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы»
принято на 3-м пленарном заседании КСЕП
(Страсбург, 15-17 октября 2008 г.)
Введение
Консультативный совет европейских прокуроров (КСЕП) создан Комитетом министров Совета Европы 13 июля 2005 г. с целью подготовки заключений по вопросам, касающимся прокуратуры, и оказания содействия эффективному выполнению Рекомендации (2000)19 от 6 октября 2000 г. о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия (далее – Рекомендация)40.
Настоящее заключение подготовлено в соответствии с Общим рамочным планом действий КСЕП, принятым Комитетом министров Совета Европы 29 ноября 2006 г.41, поскольку Комитетом министров Совета Европы перед КСЕП была также поставлена задача по сбору информации в отношении деятельности прокурорских служб в Европе 42
В Рекомендации анализируется положение прокуроров и прокуратуры в системе уголовного правосудия, основные принципы их деятельности, но в ней не упоминается роль прокуроров вне системы уголовного правосудия. Однако в большинстве государств-членов эта роль и обязанности также включают, в различной степени, полномочия (как законодательно закрепленные, так и не регламентированные), которые не связаны с уголовно-правовой сферой.
В Европе существует большое разнообразие систем в отношении роли прокурорских служб, в том числе и вне уголовно-правовой сферы, что обусловлено различными правовыми и историческими традициями.43 Но только сами государства-члены вправе определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования, при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа соблюдения норм права и своих международных обязательств, включая обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция). Роль прокуратуры и объем ее полномочий, в т.ч. по защите прав человека и публичных интересов, определяются внутренним правом государств-членов. Наличие или отсутствие функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и их объем в значительной мере исторически обусловлены культурным наследием, правовыми традициями и конституционной историей стран.44
При подготовке настоящего Заключения КСЕП принял в качестве отправной точки решения Европейского Суда по правам человека (далее – Суд) и уделил особое внимание целям Совета Европы, принципу верховенства закона и развитию культурной идентичности Европы и многообразия. Суд отметил нарушения Конвенции в отношении функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и подчеркнул необходимость соблюдения надлежащих процедур45. Кроме того, были приняты во внимание Рекомендация 1604 (2003) Парламентской Ассамблеи о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве права46, и ответ на нее Комитета министров47.
С самого начала рассмотрения этих вопросов генеральные прокуроры стран Европы сознавали, что «вмешательство прокуратуры за пределами уголовно-правовой сферы может быть оправдано только с точки зрения общей задачи прокуратуры «действовать от имени общества и в публичных интересах, обеспечивать применение права», как это закреплено в Рекомендации (2000)19, и что такие функции не могут поставить под сомнение принцип разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), или тот факт, что, в конечном счете, только компетентные суды обладают правом разрешать споры после того, как выслушают обе стороны» 48 49.
После решения братиславской Конференции рассмотреть задачи прокуроров вне уголовно-правовой сферы отправным пунктом была констатация Конференции в Целле, что «… в большинстве правовых систем прокуроры также имеют обязанности, подчас весьма важные, в гражданской, коммерческой, социальной и административной сферах и даже обязанности по надзору за законностью правительственных решений».50 Вместе с тем, Конференция также признала отсутствие каких-либо международных руководящих принципов в этой сфере и поручила своему Бюро представить документ для обсуждения на следующем пленарном заседании.
В результате документ для размышления, представленный на Конференции в Будапеште в 2005 году51, содержащий обобщение и оценку ответов на подготовленный Бюро вопросник, является первым документом, в котором рассматривается деятельность прокуроров вне уголовно-правовой сферы, а основанные на нем итоговые документы последующих сессий КГПЕ содержат первые европейские оценки по указанному вопросу. Данная Конференция пришла к выводу, что «этот важный и сложный вопрос заслуживает дальнейшего рассмотрения на более поздней стадии»52.
Конференция в Москве (2006 г.) пришла к выводу, что «… приведенные на Конференции примеры эффективной защиты органами прокуратуры прав личности … вне уголовно-правовой сферы, входящие в их компетенцию, могут быть проанализированы с целью возможного распространения этого положительного опыта в тех государствах, где прокуратура обладает такими полномочиями»53.
Конференция генеральных прокуроров стран Европы (Санкт-Петербург, 2008 г.) подчеркнула «возрастающую потребность наших обществ эффективно защищать права уязвимых групп населения, а именно детей и молодежь, свидетелей, потерпевших, инвалидов, а также социальные и экономические права всего населения в целом. Было выражено мнение, что прокуроры могут играть решающую роль в этом отношении и что растущее участие государства в решении текущих проблем – таких, как защита окружающей среды, прав потребителей или здоровья населения, могут привести к расширению функций прокуратуры»54.
11. За указанной работой конференций генеральных прокуроров Европы последовали действия КСЕП, бюро которого на своем 3-ем заседании в Попово (Польша, 4-5 июня 2007 г.) доработало предыдущий вопросник с тем, чтобы провести обстоятельное исследование. На основе ответов 43 государств-членов55 на вопросник с поправками, сделанными в Попово (Польша, 4-5 июня 2007 г.), был подготовлен и представлен на Санкт-Петербургской Конференции новый подробный доклад56. Эта Конференция сформулировала некоторые специальные требования в отношении компетенции прокуроров вне уголовно-правовой сферы57, которые отражены в настоящем Заключении.
12. Кроме того, во время подготовки настоящего Заключения были использованы некоторые документы международных органов и организаций, включая Организацию Объединенных Наций58 и Содружество Независимых Государств59.
13. Целью настоящего Заключения является определение, на основе работы, проделанной до этого на сессиях КГПЕ, КПЕ и заседаниях КСЕП, статуса, практики и полезного опыта, накопленного прокуратурами большинства государств-членов Совета Европы в своей деятельности вне уголовно-правовой сферы, и формулирование определенных выводов, направленных на развитие и совершенствование данной деятельности. При подготовке Заключения возникла необходимость в дальнейшей работе рассмотреть вопрос соответствия принципов Рекомендации задачам прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.
II. НЫНЕШНЕЕ СОСТОЯНИЕ ДЕЛ
14. Принимая во внимание ответы на вопросник и итоговые документы КГПЕ и КПЕ, КСЕП пришел к выводу, что нынешняя ситуация в европейских прокурорских системах в отношении задач вне уголовно-правовой сферы может быть охарактеризована следующим образом.
15. Государства-члены можно разделить на две основные группы: государства, где прокуратура не наделена полномочиями вне уголовно-правовой сферы, и государства, в которых прокуратура имеет некоторые или обширные полномочия вне уголовно-правовой сферы.
16. Прокурорские службы в большинстве государств-членов Совета Европы имеют, по меньшей мере, некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы.60 Сфера компетенции различается и включает, в частности, гражданское, семейное, трудовое, административное, избирательное право, а также защиту окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения – таким, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане. В некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере могут даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовного правосудия. С другой стороны, прокурорские службы некоторых государств-членов заявляют, что их полномочия в этой сфере весьма незначительны или очень редко применяются на практике.61
17. В некоторых государствах-членах не имеют полномочий вне уголовно-правовой сферы62.
18. Задачи в гражданско-правовой сфере относятся к различным областям права – таким, как гражданское, семейное, трудовое и коммерческое право, а также к природоохранительному праву и праву социального обеспечения. Они включают компетенцию, связанную, например, с признанием брака недействительным, признанием лица умершим, оспариванием отцовства или отменой решения об усыновлении (удочерении), с содержанием лиц в учреждениях с принудительным лечением, с ограничением право- и дееспособности, защитой прав ребенка, дисквалификацией директоров или ликвидацией компаний, имущественными правами и интересами государства, приватизацией, компенсацией ущерба, причиненного судебной властью, надзором за соблюдением этики в поведении представителей некоторых (регулируемых) профессий, роспуском общественных объединений, признанием фактов нарушения норм трудового права или права социального обеспечения, охраной природы. Кроме того, в некоторых государствах прокуроры могут выступать как законные представители государства, имеющие право возбуждать судебные дела, например, подавать иск против лиц, причинивших ущерб публичному имуществу.
19. В некоторых государствах-членах прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, но и эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц. Такое полномочие, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц.
20. Можно выделить две общие особенности в отношении деятельности, связанной с публичным правом. Во всех странах, где прокуратуры обладают компетенцией по контролю за деятельностью административных органов, прокуроры также имеют право обращения в суд с заявлением об отмене решений таких органов. Некоторые прокурорские службы имеют право давать заключения в процессе разработки законов, касающихся, например, структуры судебной системы, норм процессуального или материального права. Особые полномочия были предоставлены некоторым прокурорским службам, например, в отношении административных решений, они касаются предоставления юридических заключений по законопроектам, требования обязательного посредничества или достижения внесудебного урегулирования перед подачей какого-либо судебного иска до того, как будут предприняты любые судебные действия против государства, надзора за соблюдением правил задержания, мониторинга и надзора за соблюдением законодательства, внесения предупреждения, протеста или оспаривания с правом приостановления исполнения в отношении решения некоторых административных органов или без такового, внесения исков, оспаривающих конституционность актов или действительность выборов либо референдума, присутствия на заседаниях правительства и членства в парламентских комиссиях по расследованию. В ряде стран прокуроры обладают некоторыми консультативными функциями по гражданским, административным, трудовым или социальным вопросам; при этом представление консультативных заключений может быть единственной функцией, которую они выполняют.
21. С точки зрения процессуального права, некоторые полномочия ограничены правом инициирования судебного разбирательства (это типично для задач гражданского права, но также соответствует некоторым полномочиям, связанным с публичным правом). В то же время другие полномочия, обычно это касается публичного права, реализуются непосредственно, т.е. без обращения к суду (в частности, принесение протеста, предостережения, проверки), при этом сохраняется возможность обращения сторон в суд. В ряде стран, чтобы избежать перегрузки судов, прокуроры были уполномочены принимать решения по некоторым заявлениям, поданным физическими лицами, при этом заинтересованная сторона имеет возможность обратиться в суд.
22. Деятельность в суде, независимо от процессуальных норм, ее регулирующих (правила гражданского судопроизводства или специальные нормы административного права), связана с судебным разбирательством: прокуроры выступают в качестве стороны в процессе. Прокурорские службы не сообщили о каких-либо специальных полномочиях в случае, если прокуроры участвуют в разбирательствах в гражданском суде в качестве истцов; в этом случае они обладают теми же правами, что и другие стороны процесса. Их положение не является исключительным, судебное разбирательство может быть начато и другими заинтересованными лицами. В таких случаях прокуроры не обладают полномочиями по принятию решений по существу дел; их решения касаются только начала разбирательства путем подачи иска в гражданский суд.
23. Почти во всех странах, где прокуроры имеют задачи вне уголовно-правовой сферы, прокуроры имеют право начинать новые судебные разбирательства и в качестве стороны процесса использовать обычные и чрезвычайные (обжалование) средства защиты. Однако можно выявить некоторые исключения из общих правил (запрет на исключительную апелляцию или на ходатайство о возобновлении судебного разбирательства, запрет на заключение мирового соглашения от имени стороны).
24. В некоторых государствах-членах прокуроры также имеют некоторые специальные полномочия, такие как функции по администрированию и управлению системой правосудия, или консультативных функций в отношении судей, исполнительной и законодательной власти.
25. Задачи вне уголовно-правовой деятельности прокуроров, независимо от различий в материальном или процессуальном праве, совпадают в большей степени: обеспечение верховенства закона (целостность демократических решений, законность, исполнение законов, правовые средства защиты против нарушений закона), защита прав и свобод граждан (в основном тех, что не способны защитить свои права – несовершеннолетние, лица без определенного места жительства, психически больные), защита имущества и интересов государства, защита публичных интересов (или публичного порядка), гармонизация судебной практики (специальные средства защиты, применяемые в интересах закона в отношении вступивших в силу судебных решений, действия в качестве стороны в таких разбирательствах в судах самого высокого уровня).
26. Прокурорские службы с широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы имеют в рамках своих организационных структур специализированные или смешанные подразделения, которые решают задачи вне уголовно-правовой сферы. В некоторых государствах-членах нет специальных структур, однако эти задачи осуществляются прокурорами, назначенными руководителями их подразделений, и в зависимости от объема работы эти прокуроры могут быть освобождены от участия в уголовном судопроизводстве.
27. С другой стороны, КСЕП информирован о ряде случаев неправомерной практики прокуроров, действующих вне сферы уголовного правосудия, подвергшейся оценке со стороны Суда, некоторых конституционных судов63 или критике со стороны других органов Совета Европы. Наиболее неприятными случаями явились события, связанные с отказом безо всякой причины в просьбах об инициировании разбирательства в гражданском суде; вмешательство в судебное разбирательство без разумного интереса (государства, общественного интереса или причины, основанной на защите прав), нарушающее принцип равенства прав; обжалование вступивших в силу судебных решений в нарушение принципа правовой определенности (res judicata)64; участие прокуроров в заседаниях верховных судов, представляющее смешение роли судей в процессе принятия решения и функций прокуроров; неограниченное право предъявления иска.
28. Вклад прокуроров в консолидацию судебной практики является признанным фактом во многих государствах-членах. Роль прокуроров в этом отношении не должна позволять им оказывать неправомерное влияние на процесс окончательного принятия судьями решений.
|
