1 Стратегическое планирование и его применение в сфере государственного и муниципального управления
1.1 Элементы системы стратегического планирования
Стратегическому планированию в последнее время уделяется все больше внимания не только в бизнес-среде, но и в государственной и муниципальной сфере управления. Привлекательность стратегического метода планирования обусловлена тем, что с его применением возможно решение ключевых задач и проблем развития территорий с максимальной результативностью и эффективностью для муниципалитета в условиях конкурентной среды. Организация процессов управления на основе стратегических целей и задач дает муниципалитету возможность реализации программ и проектов развития на условиях софинансирования из различных уровней бюджетов и государственно- и муниципально-частного партнерства с субъектами развития внебюджетной сферы.
Международная экономическая глобализация и процессы реформ в России оказали стимулирующее воздействие на применение метода стратегического планирования в государственной и муниципальной сфере управления. Для государственного и муниципального сектора применение стратегического планирования является инновационной технологией, но недостаточно проработанной в нормативно-правовом и организационном аспектах. В российском законодательстве нет прямых указаний в отношении применения стратегического метода на муниципальном уровне, его внедрение требует разработки и принятия нормативно-правой базы 3.
Вместе с тем в бюджетном законодательстве РФ и в нормативно-правовых документах Правительства РФ и федеральных ведомств определены положения о необходимости установления порядков относительно организации планирования по целям и задачам, а также в части применения программно-целевого метода планирования. Кроме того существуют требования международных стандартов к организации систем стратегического менеджмента, широко используемого в бизнес среде. В российских городах и регионах сложилась практика применения стратегического планирования, которая тоже может служить ориентиром при формировании муниципальной правовой базы для применения метода стратегического управления развитием города. Руководствуясь этими положениями, выделены следующие основные элементы системы стратегического планирования, которые следует формализовать в виде положений в муниципальных правовых актах города.
1. О том, что планирование развития города осуществляется на основе стратегического метода планирования.
2. Определены регламенты взаимодействия органов (структурных подразделений) администрации города при планировании, а также взаимодействия администрации СС другими «сторонами», участвующими в процессе подготовки плановых документов по реализации Стратегии.
3. Определены виды документов, применяемые в городе Нижний Новгород для утверждения параметров планов на соответствующий плановый период.
4. Определены субъекты планирования и их функции при формировании Стратегии и организации ее реализации.
5. Определен уполномоченный орган, на который возложены полномочия и функции обеспечения взаимодействия «сторон», участвующих в формировании и реализации Стратегии, а также функции координации задач Стратегии с задачами развития города, отраженными в Генеральном плане города, муниципальных программах и проектах.
6. Разработаны и приняты на соответствующий период применяемые в городе документы планирования.
7. Определен порядок мониторинга реализации Стратегии.
8. Определены критерии оценки реализации Стратегического плана.
9. Установлен порядок внесения изменений в принятые стратегические планы.
10. Определен порядок информационного взаимодействия в процессах разработки и реализации Стратегического плана.
1.2 Особенности нормативно-правового обеспечения стратегического планирования в государственной и муниципальной сфере управления РФ
Анализ нормативных правовых документов федерального, регионального и муниципального уровней показал, что в целом стратегическое планирование представлено в виде системы. При этом следует заметить, что наиболее полной «выглядит» по критериям «комплектности» и качеству законодательных и нормативных правовых актов федеральная система стратегического планирования; ее основные положения и требования определены непосредственно в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ, процедуры планирования прописаны в ведомственных приказах и методических рекомендациях.
В рамках стратегического планирования на муниципальном уровне необходимо разработать ряд нормативных актов, направленных на совершенствование системы бюджетного планирования и финансового менеджмента, а также уделить особое внимание разработке механизмов эффективного использования земельных ресурсов и муниципального имущества, привлечения средств из регионального и федерального бюджетов.
Если комплексно посмотреть на процессы планирования в Российской Федерации, в регионах и в муниципалитетах и на содержание нормативно-правовых документов в части планирования, то явны признаки «рассогласования» между задачами и ресурсами на входе планируемого периода и результатами и показателями эффективности на выходе. Роль нормативно-правовой базы в обеспечении результативности и эффективности государственного и муниципального планирования существенна и ее необходимо совершенствовать, в том числе учитывая примеры успешных практик.
С внесением в 2008 г. изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ устарели не доведенные в свое время до статуса федеральных законов законопроекты «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» и «О федеральных целевых программах регионального развития», поэтому наиболее важным сегодня, по мнению экспертов, видится принятие базового федерального закона, определяющего государственный метод планирования в Российской Федерации и основные положения о взаимодействии государственной системы планирования РФ, систем планирования регионов РФ и муниципальных систем планирования. Необходимы нормативно-правовые акты, определяющие порядок принятия решений органами управления при планировании, процедур согласования документов планирования муниципального уровней с учетом требований федерального регионального законодательства.
Результаты проведенного экспертами Института экономики города исследования показали, что в большинстве регионов и городов РФ применяется метод стратегического планирования, но формирование нормативно-правовой базы стратегического планирования происходит неравномерно и набор нормативно-правовых актов, регулирующих применение метода планирования, отличается большим разнообразием, не всегда эффективен. В сфере государственного и муниципального управления применяются отдельные элементы стратегического планирования и по существу с научной и методической точки зрения система стратегического планирования не определена. Для сравнения в сфере бизнеса, где жестче проявляется конкуренция и более ярко выражена необходимость стратегической формы управления, стратегический метод получил большее развитие. В этой же сфере формализованы различные виды стратегического управления развитием организаций (маркетинговые, инновационные, реорганизации, перепрофилирования, оптимизации и т.д.). В зависимости от вида стратегии в сфере бизнеса применяются различные инструменты и технологии управления, процедуры планирования в составе модели стратегического управления.
В государственном и муниципальном управлении, несмотря на ужесточение условий конкуренции между территориями за ресурсы на развитие такие инструменты достижения конкурентных преимуществ как «маркетинг территории»4, «маркетинговая стратегия региона/города» скорее являются пока еще «экзотикой», исключительной способностью «лидера» региона или муниципального образования.
В данном отчете представлены основные результаты исследования относительно правового обеспечения применения стратегического метода планирования в сфере муниципального управления.
Как показал анализ российского законодательства единой правовой нормы, о том что стратегия социально-экономического развития субъекта РФ или муниципального образования должна утверждаться представительным либо исполнительным органом не установлено. В ряде территорий стратегические документы принимаются в форме закона и решениями представительного органа, в других – в форме постановлений исполнительных органов государственной власти и местных администраций. Нет единства в применении и интерпретации ключевых терминов и понятий в сфере стратегического планирования. Документы концептуального характера, стратегии и программы социально-экономического развития существенно отличаются своим функциональным содержанием, но вместе с тем, например, среднесрочная Программа социально-экономического развития РФ 2006-2008 г.г. содержала долгосрочные отраслевые стратегии развития. Концепция социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.5 содержит долгосрочные прогнозы, приоритетные направления социально-экономической и региональной политики, выполняя по существу функции стратегии.
В целом правовое оформление стратегического планирования в РФ характеризуется широким разнообразием принимаемых актов (как нормативных правовых, так и документов ненормативного, программно-политического характера), а также неустоявшейся понятийно-категориальной базой. Это объясняется эволюционным характером развития института нормативно-правового обеспечения применения стратегического планирования в государственной и муниципальной сфере управления и неурегулированностью вопросов взаимодействия. Федеральное законодательство не определяет однозначно такие понятия, как «стратегия», «доктрина», «концепция», «комплексная долгосрочная программа», «долгосрочный инвестиционный план», и их взаимосвязь, что вносит определенные разночтения при их использовании в нормативно-правовых документах.
Вместе с тем следует также отметить и положительные изменения в законотворчестве и нормотворчестве регионов и муниципалитетов РФ относительно применения стратегий для целей определения приоритетов развития соответствующих территорий.
Вывод 1
Особенность применения стратегического планирования, определяемая спецификой государственного и муниципального управления, результаты оценки нормативно-правовых актов в сфере стратегического планирования указывают на необходимость системного подхода при построении правовой базы стратегического планирования в РФ, дальнейшего совершенствования правовой базы в городах и регионах.
|
