2 Оценка нормативно-правовой базы стратегического планирования федерального уровня
Законодательство и нормативная правовая база федерального уровня не содержат прямого требования о применении стратегического планирования в качестве метода государственного планирования, при этом ряд нормативных правовых документов6 Российской Федерации указывают на осуществление государственного планирования на основе стратегических целей и с применением программно-целевого метода управления:
- В Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года №803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» отмечено, что дальнейшее развитие должны получить такие методы и формы государственного воздействия, как прогнозирование и программирование7;
- В Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определено8, что «в процессе стратегического планирования при разработке долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования Российской Федерации, долгосрочных (федеральных) целевых программ необходима их координация с учетом определенных Концепцией перспективных направлений развития регионов»;
- В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 23 июня 2008 года отмечена необходимость9 «разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 года. Она должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики»;
- Организация деятельности Правительства и органов исполнительной власти Российской Федерации, планирование федерального бюджета, принятие государственных и целевых программ, инвестиционных проектов, социально-экономическая политика Российской Федерации формируются на основе целей и задач, содержащихся в документах стратегического планирования.
2.1 Положения нормативной правовой базы стратегического планирования РФ
В российском законодательстве не предусмотрена единая система государственного планирования регионального и муниципального развития.
К настоящему времени планирование социально-экономического развития субъектов РФ регулируется рядом нормативных правовых актов, базовым из которых является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».
В частности в Указе отмечено, что дальнейшее развитие должны получить такие методы и формы государственного воздействия, как прогнозирование и программирование10.
Принятые в различное время федеральные законы определили планирование социально-экономического развития как вид деятельности, не раскрывая ее сути и порядка осуществления. Так, в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ входят разработка для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и подготовка отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации11.
Единственным федеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов, определяющих перспективы регионального развития, является Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в котором содержатся понятия «концепция социально-экономического развития Российской Федерации»12 (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей) и «программа социально-экономического развития Российской Федерации»13 (комплексная система целевых ориентиров социально - экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров).
Ряд конкретизирующих положений содержатся в актах Правительства Российской Федерации и федеральных министерств: распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 года № 800-р установлено, что координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляет Минэкономразвития России.
Во исполнение данного распоряжения приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 17.06.2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ» был утвержден типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ. Программы экономического и социального развития субъекта РФ и перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, должны были представляться в Минэкономразвития для определения их соответствия типовому макету программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Разработанная в то же время федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом различии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года) предусматривала в качестве одного из условий предоставления средств федерального бюджета наличие у субъекта РФ необходимой нормативно правовой базы, включая программы социально-экономического развития14, разрабатываемые в соответствии с типовым макетом, утвержденным Приказом Минэкономразвития и торговли РФ от 17.06.2002 № 170.
В ноябре 2008 г. распоряжением Правительства РФ15 была утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (далее – Концепция-2020), которая сегодня применяется Правительством РФ в качестве основного целеполагающего документа при планировании развития РФ. Данным же распоряжением федеральным и исполнительным органам государственной власти Российской Федерации предписано руководствоваться положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности16.
До принятия Концепции-2020 по поручению Президента РФ от 22 июля 2005 года № Пр-1175 Минрегион России провел анализ существующих программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, и их сравнение с действующими программными документами Правительства, ведомственными и отраслевыми документами стратегического планирования. В результате проведенного анализа Министерством регионального развития Российской Федерации был издан приказ от 27 февраля 2007 года № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации», где определялось, что каждый регион должен иметь стратегию развития на 20 лет и схему территориального планирования на 20 лет, и только на основе этих документов может создаваться программа его социально-экономического развития на 3-5 лет.
Далее Минрегионом РФ был разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О составе, порядке разработки и согласования с органами государственной власти Российской Федерации комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации», в котором определялся состав и структура комплексных программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Данный документ прошел согласование с Минэкономразвития России и Минфином России, но так и не был утвержден.
В приложении А (1) к данному аналитическому отчету представлена информация о законодательных и нормативно-правовых актах сфере стратегического планирования РФ и отдельных регионов и муниципальных образований Приволжского федерального округа, в состав которого входит Нижегородская область и город Нижний Новгород. В приложении А (1) приведены нормативно-правовые акты РФ, определяющие приоритетные направления стратегического развития РФ.
Анализ правовых документов РФ показал, что они содержат как плюсы, так и минусы в части организации и применения стратегического планирования в сфере государственного и муниципального управления. Положительным является то, что в бюджетном, градостроительном, налоговом кодексах определены основные элементы стратегического метода планирования, кроме того:
Законодательно установлен порядок прогнозирования и применения программно-целевого метода планирования;
Определен порядок применения в качестве инструментов стратегического управления государственных программ РФ, ведомственных целевых программ адресной инвестиционной программы;
Порядок планирования бюджетных инвестиций и законодательные основы государственного и муниципального регулирования инвестиционной деятельности;
Принимаются ежегодные планы действий Правительства РФ по реализации приоритетов социально-экономической политики.
Вместе с тем, следует выделить и некоторые недостаточно урегулированные в правовом плане аспекты стратегического управления.
В нормативно-правовых документах прослеживается несистемность применения стратегического планирования:
Нарушается функциональная взаимосвязь отраслевых стратегий и целевых программ;
Документы «верхнего уровня» утверждаются в составе документов «низшего уровня» (отраслевые стратегии на долгосрочную перспективу в составе программы на среднесрочную перспективу);
Не определен порядок согласования стратегических целей между федеральным, региональным и муниципальным уровнями стратегического планирования;
Отмечаются расхождения в положениях Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федерального Закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части применения программ социально-экономического развития;
Не установлен порядок применения государственных долгосрочных целевых программ, установленных ст. 179 Бюджетного кодекса РФ;
Не определена функциональная взаимосвязь стратегического планирования на муниципальном уровне с государственными программами РФ и федеральными целевыми программами.
Не определена региональная политика развития;
Не сформирована схема территориального планирования РФ.
Вывод 2.1:
Федеральная нормативная правовая база требует дальнейшего совершенствования в части применения метода стратегического планирования в качестве государственного метода планирования, фактически используемого на практике. В частности могут быть установлены правовые положения о:
применении метода стратегического планирования в качестве государственного метода планирования;
функциональной взаимосвязи и различиях при планировании применяемых видов программ (государственных, федерально-целевых, долгосрочных, ведомственных, инвестиционных, программ социально-экономического развития);
необходимости комплексного подхода при планировании и порядке координации задач развития, содержащихся в стратегиях, документах территориального и бюджетного планирования;
устранении противоречий в 131-ФЗ и БК РФ относительно утверждения и применения программ социально-экономического развития.
Представляется также целесообразным развитие на федеральном уровне методической базы по применению в сфере государственного и муниципального управления методов планирования, по формированию систем планирования, использованию инструментов стратегического планирования.
2.2 Положения федеральной нормативной правовой базы относительно применения метода стратегического планирования в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления
Федеральная нормативная правовая база по применению метода стратегического планирования в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления не сформирована:
1) Не определено требование по установлению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порядка применения метода планирования, хотя в различных документах содержатся указания на его применение. В частности, Приказом Минэкономразвития России17 среди критериев конкурсного отбора субъектов РФ на предоставление субсидий для проведения административной реформы было установлено принятие нормативного правового акта, регламентирующего вопросы стратегического планирования в субъекте РФ. В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации18 отмечено, что территориальное планирование является важным элементом системы стратегического планирования и прогнозирования развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В решении Государственного Совета Российской Федерации от 19 декабря 2007 года было рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ внести уточнения в разрабатываемые и принятые стратегии развития субъектов РФ в соответствии с разрабатываемой в то время концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. В 2007 году был принят национальный стандарт19, устанавливающий требование о рассмотрении органами местного самоуправления возможности использования стратегического планирования.
2) Не определен регламент взаимодействия при планировании государственных органов управления и органов местного самоуправления. Вместе с тем Концепция-2020, , содержит предписания в адрес государственных органов власти руководствоваться положениями Концепции при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности20.
3) Имеются противоречия относительно программ социально-экономического развития как инструмента социально-экономического и бюджетного планирования. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ входит разработка проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ21. Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» программа социально-экономического развития определена как система целевых ориентиров и планируемых эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров22. Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 17 июня 2002 года № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации» утвержден типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ. В соответствии с этим макетом программы субъектов РФ должны содержать мероприятия, сбалансированные по срокам и объемам средств из различных источников, что указывает на необходимость учета этих программ в процессе бюджетного планирования. Вместе с тем Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит положений относительно программ социально-экономического планирования, хотя применение других видов программ в бюджетном планировании (долгосрочная целевая программа, ведомственная целевая программа, адресная инвестиционная программа) определены.
См. также приложение А (1), таблицы 1-4.
Вывод 2.2:
Нормативная правовая база по применению метода стратегического планирования на уровне местного самоуправления нуждается в доработке.
Необходимо определение в федеральной нормативной правовой базе, а также в методических рекомендациях федерального уровня положений относительно порядка применения метода стратегического планирования в государственных органах власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления, определение основ их взаимодействия с федеральными органами государственной власти в процессе стратегического планирования, а именно:
необходимо ввести полномочие для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления относительно установления порядка применения определенного метода планирования (на усмотрение органа управления);
необходимо совершенствовать регламент и процедуры взаимодействия органов управления в процессе планирования;
необходимо определить порядок согласования, критерии для согласования стратегических целей и задач развития, определенных федеральными правовыми актами, субъектов РФ и муниципальных образований;
необходимо разработать методические рекомендации по применению метода стратегического планирования в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления;
необходимо разработать комплекс мер повышения достоверности и доступности статистической информации, используемой для целей государственного и муниципального прогнозирования и планирования.
2.3 Стратегическое планирование в Приволжском федеральном округе
Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 165-р утверждена Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года (далее – Стратегия ПФО).
В Стратегии ПФО определены основные направления, механизмы и инструменты достижения стратегических целей развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года и предусмотрены меры по преодолению следующих факторов и проблем:
-усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только традиционные рынки товаров, капиталов, технологий и рабочей силы, но и системы национального управления, поддержки инноваций, развития человеческого потенциала;
-ожидаемая новая волна технологических изменений, усиливающая роль инноваций в социально-экономическом развитии и снижающая влияние многих традиционных факторов роста;
-возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития;
-исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития, базирующейся на форсированном наращивании топливного и сырьевого экспорта.
Стратегия ПФО направлена на решение социальных и институциональных проблем, важнейшими из которых являются:
-значительный уровень социального неравенства, достаточно большая доля населения, находящегося в состоянии бедности;
-высокие риски ведения предпринимательской деятельности;
-низкий уровень конкуренции на рынке продукции и услуг, не создающий для предприятий стимулов к повышению производительности труда;
-недостаточный уровень развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса.
В Стратегии ПФО определено, что основными стратегическими приоритетами социально-экономического развития Нижегородской области до 2020 года являются развитие автомобилестроения, авиастроения, судостроения, радиоэлектронной промышленности и приборостроения, черной металлургии, топливной промышленности, химической и нефтехимической промышленности, пищевой промышленности, сельского хозяйства, усовершенствование научно-образовательного комплекса и внедрение информационных технологий. Важнейшей задачей экономического роста является обеспечение инновационного развития, а также развитие производственной инфраструктуры для решения энергетических и транспортных проблем.
Среди трех выделенных наиболее значимых проектов, имеющие стратегическое значение для Нижегородской области, на территории города Нижнего Новгорода реализуются два: строительство метро и строительство современной парогазовой теплоэлектроцентрали для г. Нижнего Новгорода.
Стратегией ПФО отмечено, что ведущую роль в изменении пространственной структуры округа будут играть 6 крупнейшим урбанизированным территориям, в число которых включена Нижегородская (с центром в г. Нижний Новгород) укрупненная зона развития опережающего экономического роста с инновационными, промышленными (машиностроение, химическая, нефтехимическая, фармацевтическая промышленность, металлургия, лесопромышленный комплекс и др.) и транспортно-логистическими функциями;
Стратегией ПФО предусмотрено развитие аэропортного комплекса в г. Нижний Новгород.
На внутреннем водном транспорте для интеграции Единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации в систему международных транспортных коридоров предусматривается строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на реке Волге с мостовым переходом.
В г. Нижний Новгород планируется техническое перевооружение и реконструкция в в сфере гражданского судостроения.
Вблизи Нижегородской агломерации будут развиваться предприятия химической отрасли, специализирующиеся на производстве высокотехнологичной продукции конечного спроса.
Город Нижний Новгород должен стать наиболее значимым звеном туристического кольца на территории Приволжского федерального округа. Фактором привлекательности города для туристов являются культурные традиции (национальные праздники, сохранение ремесленничества, перспективы развития этнографического, кулинарного и других видов познавательного туризма)
Городу Нижнему Новгороду Стратегией ПФО определена важная роль в подготовке специалистов по программам среднего медицинского и фармацевтического образования в Приволжском федеральном округе, которая осуществляется на базе Нижегородского медицинского колледжа
Получат дальнейшее развитие:
новые методы лечения, профилактики инвалидности и реабилитации больных с повреждениями (в том числе термическими) и заболеваниями опорно-двигательного аппарата и нейротравмой на базе Нижегородского научно-исследовательского института травматологии и ортопедии;
новые методы диагностики, терапии заболеваний, передаваемых половым путем, с учетом свойств возбудителя и состояния макроорганизма, новых методов ранней иммунобиохимической диагностики, лечения, прогнозирования течения и вторичной профилактики системных дерматозов на базе Нижегородского научно-исследовательского кожно-венерологического института Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию;
новые средства и методы диагностики, профилактики и лечения гастроэнтерологических заболеваний и пищевой аллергии у детей, разработка фармакологических препаратов и новых продуктов лечебного питания на базе Нижегородского научно-исследовательского института детской гастроэнтерологии;
Выводы 2.3
В Стратегии ПФО в концентрированном виде представлены основные направления социально-экономического развития Приволжского федерального округа. Обозначены наиболее важные проблемы и механизмы по их решению. Ряд положений Стратегии ПФО прямо отражают перспективы развития города Нижний Новгород, во многих случаях подходы к решению проблем применимы и должны быть использованы в стратегии Нижнего Новгорода.
|
