1.3.2. Институт самообложения граждан, как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления
Как известно, некоторые проблемы поселений не решаются годами по причине того, что в местный бюджет не заложены средства на их решение. В таких случаях введение самообложения граждан становится оптимальным вариантом улучшения ситуации. Институт самообложения позволят эффективно решать насущные проблемы поселений, вовлекать граждан в непосредственное осуществление местного самоуправления, тем самым повышая гражданскую активность. Платежи, введенные путем проведения референдума, имеют целевой характер расходования, поэтому данный механизм является эффективным способом решения многих проблем муниципальных образований.
Проект «Активизация института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края» реализуется с 2011 года. Проект позволяет привлечь в местные бюджеты дополнительные доходы, крайне необходимые для решения актуальных проблем населенных пунктов. За период действия проекта органами местного самоуправления на средства самообложения граждан и краевые средства выполнены следующие мероприятия:
уличное освещение (ремонт, закупка и установка светильников) – 125 населенных пунктов;
ремонт дорог – 82 населенных пункта;
ремонт мостов – 22 населенных пункта;
водоснабжение (замена водонапорных труб, ремонт водонапорной башни, бурение скважины) – 23 населенных пункта;
реконструкция мемориального комплекса, посвященного Победе в ВОВ, изготовление памятника Победе в ВОВ – 2 населенных пункта;
ремонт тротуаров – 26 населенных пунктов;
строительство и оборудование детских площадок – 19 населенных пунктов;
приведение в нормативное состояние мест захоронения (закупка материалов для выполнения работ) – 24 населенных пункта;
ликвидация свалок, обустройство мест для хранения твердых бытовых отходов, закупка и установка контейнеров, сбор и вывоз твердых бытовых отходов – 28 населенных пунктов;
ремонт колодцев, скважин – 10 населенных пунктов;
обеспечение пожарной безопасности (капитальный ремонт здания для размещения пожарной техники, переоборудование автотранспорта, приобретение пожарно-технического вооружения) – 2 населенных пункта;
монтаж спортивного, игрового оборудования – 4 населенных пункта;
озеленение территории, очистка от старых деревьев и кустарников, заложение сквера – 14 населенных пунктов;
строительство и ремонт остановочных комплексов – 3 населенных пункта;
иные мероприятия (установка уличных указателей, берегоукрепительные работы, очистка русла реки) – 7 населенных пунктов.
Остановимся подробно на территориальных различиях в реализации проекта по самообложению граждан, которые зафиксированы на момент проведения выездного заседания комитета по бюджету Законодательного Собрания Пермского края в Пермском муниципальном районе осенью 2013 года.
Поскольку институт самообложения находится в стадии становления, муниципальные образования включаются в анализируемый процесс с разной степенью активности. Основным показателем при характеристике муниципальных районов по степени развития института самообложения стал процент поселений, в которых введено самообложение. Дополнительно учитывался процент сбора средств самообложения граждан в разрезе муниципальных районов и поселений.
Было выделено пять групп муниципальных районов, каждая из которых достаточно неоднородна. Первую группу районов представляют территории, в которых самообложение было введено во всех поселениях. В их числе: Кудымкарский МР (6 поселений), Юрлинский МР (3 поселения), Косинский МР (4 поселения), Бардымский МР (12 поселений), Соликамский МР (7 поселений), Частинский МР (4 поселения). Районы приведены в порядке снижения процента сбора средств самообложения граждан.
В первых четырех районах данной группы уровень сбора средств самообложения оказался выше 70%. Безусловным лидером группы является Кудымкарский МР, который отличается достаточно большой территорией, сложной системой расселения с большим количеством населенных пунктов, что создает определенные трудности в осуществлении процесса сбора платежей. Тем не менее, во всех шести поселениях Кудымкарского района собираемость платежей была равна 100%.
В Юрлинском МР на результативность аккумулирования средств оказал влияние достаточно высокий сбор в самом густонаселенном Юрлинском СП (86%). Кроме того, высокий процент собираемости платежей, равный 79,4%, зафиксирован в Усть-Зулинском СП Юрлинского МР.
В Косинском МР представлен весь спектр поселений: от самого успешного Чазевского СП (100%), до поселения с низким уровнем сбора средств - Светличанского СП (25,7%). Отметим, что здесь впервые проявляется особенность, которая еще неоднократно будет иметь место в других группах. Часто самые низкие показатели демонстрируют депрессивные территории, в которых заметно снизилась роль главных видов деятельности в функциональной структуре (для Светличанского СП это лесопромышленный комплекс), что не может не повлиять на гражданскую позицию населения. В анализируемом районе данное поселение имеет окраинное положение. Но, в то же время, подобная тенденция будет характерна и для некоторых депрессивных поселений с центральным положением.
Большинство поселений Бардымского МР отличается высоким уровнем сбора средств. Общий процент сбора по району мог бы быть еще выше при условии увеличения показателя в Бардымском СП (47,1%). Здесь проявляется другая тенденция, характерная для большинства групп. Центральные поселения в относительно благополучных и развивающихся аграрных (а иногда и индустриально-аграрных) районах часто демонстрируют невысокие проценты сбора средств. Очевидно, это связано с тем, что имеются другие финансовые источники, позволяющие относительно успешно решать социальные проблемы. Кроме того, чем большая численность населения в муниципалитете, тем труднее становится организовать и администрировать сбор средств.
В Соликамском МР (сбор средств – 55,9%) и Частинском МР (52,2%) не оказалось поселений с уровнем сбора средств, равным 100%. Во многом ситуация данных территорий схожа с Бардымским МР: решающий вклад в снижение общего рейтинга районов внесли центральные или близко расположенные к ним поселения с большой численностью населения. К ним относятся: Тохтуевское СП (Соликамский МР) и Частинское СП.
Относительно Соликамского МР можно отметить, что поселения, которые имеют схожее географическое (окраинное) и социально-экономическое (депрессивное) положение, могут демонстрировать совершенно разные результаты. Уровень сбора средств в Басимском СП и Касибском СП выше 70%, а в Краснобережском СП – 12,8%. Очевидно, что здесь на первый план выходит работа органов местного самоуправления поселений.
Во вторую группу вошли районы с территориями, характеризующимися высоким уровнем охвата самообложением (свыше 70%): Уинский (5 из 7 поселений), Оханский (5 из 8), Большесосновский (5 из 7), Кишертский (6 из 7), Октябрьский (12 из 13), Горнозаводский (5 из 7), Карагайский (6 из 7), Чусовской (6 из 7), Пермский (13 из 17). Для первых четырех районов характерен также и высокий (более 70%) уровень сбора средств. В этих районах нет ни одного поселения с низким (менее 40%) уровнем фактического поступления средств.
Средний уровень собираемости средств характерен для Октябрьского (63,6%), Горнозаводского (59,6%), Карагайского (56%), Чусовского (52,2%) районов. На снижение общего уровня сбора средств в этих районах (кроме Карагайского МР) повлияло наличие поселений с низким уровнем поступлений от населения.
В Октябрьском МР к таким поселениям относятся: Сарсинское (13,9%) и Щучье-Озерское (36,6%) поселения. Для них характерны: относительно высокая численность населения, утрата устойчивой функциональной базы и депрессивный тип социально-экономического развития.
В Горнозаводском МР самый низкий уровень сбора наблюдается у Пашийского СП (37,1%) с одним из самых высоких показателей численности населения в районе. Пос. Пашия является городским населенным пунктом, население которого считает, что власть может изыскивать иные источники для развития. С другой стороны, состояние основного градообразующего предприятия не позволят с уверенностью исключить поселение из числа депрессивных.
В Чусовском МР решающий вклад в снижение общего рейтинга внесли относительно многолюдные поселения, возглавляемые бывшими поселками городского типа, утратившими устойчивую функциональную базу: Калинское СП (1,9%) и Комарихинское СП (7,4%). Данные поселения относятся к числу наиболее депрессивных муниципальных образований района.
В отличие от предыдущих районов, в Карагайском МР не оказалось поселений с низким уровнем поступления средств самообложения. Однако общий рейтинг района невысок, ввиду того, что поселения с самой высокой численностью населения (Карагайское, Нердвинское) оказались в группе со средним уровнем сбора средств.
Единственным районом – представителем второй группы с низкой собираемостью средств является Пермский МР (35%). Данная территория испытывает наиболее сильное влияние факторов многолюдности и центральности, о которых упоминалось выше. Кроме того, в некоторых поселениях района (Гамовское СП, Мулянское СП, Соколовское СП) установлены разовые платежи в порядке самообложения граждан в размере 280 и 300 рублей, в то время как в большинстве сельских поселений края они составляют 100 рублей.
Третья группа объединяет районы со средним уровнем охвата поселений самообложением граждан (от 40% до 70%). Это Кунгурский (8 из 19), Кочевский (2 из 5), Верещагинский (4 из 7), Ординский (3 из 5), Красновишерский (2 из 5), Еловский (3 из 5).
Кунгурский и Кочевский районы отличаются высоким уровнем собираемости средств. При этом в Кунгурском МР только одно поселение – Голдыревское СП – оказалось в подгруппе с низким уровнем сбора платежей (12,6%). В Кочевском МР оба поселения, где введено самообложение граждан (Большекочевское СП и Маратовское СП), отличаются высоким уровнем поступления средств (более 90%). Остальные районы третьей группы демонстрируют средний уровень собираемости средств. В Верещагинском МР наивысший уровень достигнут только в Нижнегалинском СП. Остальные территории района находятся на среднем уровне (Бородулинское СП, Путинское СП, Сепычевское СП). В Ординском и Еловском районах, наряду с поселениями, характеризующимися высокой собираемостью средств (Сугановское СП – 100% и Ординское СП – 90,2%), есть поселения, где этот уровень низок (Медянское СП– 33,1% и Дубровское СП– 24,9%). Существенные различия в уровне развития отмеченных поселений отсутствуют, в связи с чем на первый план в очередной раз выходит деятельность органов власти. В Красновишерском МР отсутствуют поселения с высоким уровнем собираемости средств. Вишерогорское СП, относящееся к числу депрессивных, собрало лишь 23,2% запланированных средств.
В четвертую группу вошли районы, в которых самообложением охвачено пока менее 40% поселений. Это Нытвенский (2 из 5 поселений), Очерский (1 из 5), Юсьвинский (1 из 5), Ильинский (1 из 7), Чернушинский (4 из 15), Чайковский (3 из 10), Краснокамский (1 из 4), Гремячинский (1 из 3).
Для Нытвенского МР характерен близкий к стопроцентному уровень сбора средств. В последующих трех районах достигнут высокий уровень собираемости платежей в целом, чем отличаются и все поселения, задействованные в проекте. Чернушинский и Чайковский районы характеризуются средней собираемостью средств. При этом поселения указанных территорий демонстрируют уровень от высокого (Ананьнское СП и Трушниковское СП - в первом, Уральское СП – во втором), до низкого. Он характерен для Слудовского СП (Чернушинский МР) и Фокинского СП (Чайковский МР). Однако и в них он приближался к 40%. Отметим, что в первую очередь сложившиеся различия обусловлены разной степенью эффективности работы руководства поселений по проекту. Применительно к Фокинскому СП, очевидно, сыграла роль его относительная многолюдность.
В Краснокамском МР собираемость средств оказалась ниже 40%: в единственном поселении, участвующем в проекте, – Стряпунинском СП – собрано 30,5% запланированных объемов. Сбор средств самообложения в Усьвинском СП Гремячинского МР не был осуществлен.
Пятая группа объединяет районы, в которых самообложение не вводилось ни в одном поселении. Сюда относятся: Александровский, Березовский, Гайнский, Добрянский, Кизеловский, Куединский, Осинский, Сивинский, Суксунский, Усольский, Чердынский районы. При этом в Березовском и Кизеловском районах референдумы не назначались и не были проведены.
Анализ сложившихся территориальных различий в степени успешности реализации Проекта по самообложению граждан показал, что на ее уровень наряду с качеством работы органов местного самоуправления влияет численность населения поселений, а также уровень их социально-экономического развития. Усиление негативных тенденций в социально-экономическом развитии страны оказывает отрицательное воздействие на дальнейшую реализацию Проекта по самообложению населения.
8 сентября 2013 года в 29 поселениях Пермского края были проведены местные референдумы по вопросу введения самообложения граждан. За введение самообложения проголосовали граждане девяти поселений трех муниципальных районов (Таблица 4).15
Таблица 4
Сельские поселения, в которых население проголосовало за самообложение на референдумах 8 сентября 2013 г.
Муниципальный район
|
Сельские поселения
|
Бардымский
|
Березниковское, Брюзлинское, Елпачихинское, Печменское Тюндюковское, Шермейское
|
Кудымкарский
|
Егвинское, Ошибское
|
Оханский
|
Андреевское
|
В этих поселениях самообложение введено повторно (средний процент явки на референдум в данных муниципалитетах составил 57,3%, средний процент проголосовавших «за введение самообложения граждан» – 72,1%).
В остальных 19 муниципальных образованиях не была обеспечена необходимая явка (средний процент явки составил 40,5%). Поэтому местные референдумы признаны не состоявшимися, хотя средний процент проголосовавших за введение самообложения составил 69,5%.
Только в одном муниципалитете самообложение граждан не было введено из-за того, что при обеспечении необходимого процента явки (67,2%) за введение разового платежа в порядке самообложения граждан проголосовало 49,8% участвовавших (вместо необходимых «не менее 50%»). Таким образом, продолжение Проекта оказалось под угрозой даже в некоторых муниципальных районах, где уже были достигнуты неплохие результаты.
Несмотря на общую неблагоприятную тенденцию к резкому снижению количества участников Проекта по результатам референдума 2013 года, следует обратить особое внимание на опыт тех муниципальных образований, где население обеспечило явку и повторно проголосовало за введение самообложения. Очевидно, в этих муниципальных образованиях достигнуты серьезные успехи в реализации Проекта, ведь население поверило в важность и результативность самообложения для решения проблем социально-экономического развития.
  Рис. 2 Развитие института самообложения граждан
в муниципальных районах Пермского края
|
