Проблемы практики комплектования: стратегия преодоления, переход к эффективному управлению ресурсами
Скачать 2.41 Mb.
|
Т. В. Петрусенко, И. В. ЭйдемиллерРеформа системы госзаказа на финишной прямой?К началу 2012 г. руководители страны и различные правительственные структуры после бурных и продолжительных споров, взаимных обвинений и дискуссий определились, наконец, по принципиальному вопросу: Федеральной контрактной системе (ФКС) быть! В результате 7 мая 2012 г. законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) был внесён Правительством в Госдуму РФ, а 20 июня 2012 г. — принят в первом чтении. В календарь осенней сессии Госдумы РФ рассмотрение законопроекта о ФКС не включено. Возможно, Законопроект будет рассмотрен и принят во втором чтении на зимней — декабрьской — сессии ГД РФ. Срок вступления Закона в силу обозначен в проекте следующим образом: по истечении одного года после дня его официального опубликования. Таким образом, есть веские основания полагать, что продолжать руководствоваться нормами 94-ФЗ заказчики и поставщики будут ещё и в 2012, и в 2013 г., тем более что продолжают появляться очередные версии 94-ФЗ. Так, 23 июля 2012 г. в «Российской газете» был опубликован Федеральный закон № 122-ФЗ от 20 июля 2012 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“». Очередные изменения, внесённые в 94-ФЗ, связаны, в том числе, с исключением такого вида обеспечения исполнения контракта, как Договор поручительства (новая версия Закона вступила в силу 23 июля 2012 — дата официального опубликования Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 122-ФЗ в «Российской газете», № 5839). Данная форма обеспечения контракта на практике себя не оправдала, ею активно пользовались недобросовестные поставщики, однако нововведение резко осложнит финансовую ситуацию добросовестных поставщиков товаров, работ, услуг и нанесёт ощутимый удар по малому и среднему бизнесу, о поддержке и развитии которого так любят распространяться чиновники всех уровней. Большинство поставщиков не имеют возможностей постоянно и надолго изымать из оборота значительные денежные средства в качестве обеспечения процедур на этапах проведения торгов и выполнения госконтрактов. Владимир Путин на инвестиционном форуме «Россия-2012» заявил, что в России будет создан Институт уполномоченного по правам предпринимателей. Бизнес-омбудсмен получит особый процессуальный статус: возможность отстаивать интересы предпринимателей в суде, рассматривать их жалобы и вносить предложения в органы власти1. Возможно, этот пункт ФЗ-94 станет одним из первых конкретных вопросов для рассмотрения уполномоченным по правам предпринимателей. В 2011 г. в 94-ФЗ также происходили значительные изменения. Перечислим некоторые из них. 1. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. № 273 утверждена и с 8 июня 2011 г. вступила в силу новая «Номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». Для целей комплектования новая номенклатура практически не внесла никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноименных товаров. 2. С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право закупок без конкурсных процедур на сумму до 400 тысяч руб. одноименных товаров по каждому коду Номенклатуры один раз в квартал. (Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 418-ФЗ). Эта долгожданная поправка в Закон имеет принципиальное значение для библиотек, поскольку фактически выводит из-под его действия комплектование подавляющего большинства российских библиотек; 3. Федеральным законом 79-ФЗ от 21 апреля 2011 г. введена обязанность заказчика обоснования начальной (максимальной) цены контракта. 4. Приказом Минэкономразвития № 761 и Федерального казначейства № 20н от 27 декабря 2011 г. установлена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте планы-графики госзакупок до 1 апреля текущего года или не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете. В случае внесения изменений в планы-графики эти изменения отражаются на официальном сайте не позднее чем спустя три рабочих дня с момента принятия такого решения. В п. 2. Приложения № 1 к Приказу указывается, что план-график содержит перечень товаров, работ и услуг на один календарный год по всем видам закупок, включая закупки у единственного поставщика (ст. 55, п. 19). Закупки до 100 и до 400 тыс. руб. в планы-графики не включаются. 5. Принят Федеральный закон № 223-ФЗ от 18 юля 2011 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий закупки госкорпораций, госкомпаний, естественных монополий и автономных учреждений. Закон вступил в силу с 01 января 2012 г., однако для различных организаций установлены разные сроки начала его действия (так, для автономных учреждений, муниципальных образований — с 1 января 2014 г.). В соответствии с № 223-ФЗ каждое автономное учреждение имеет право: • создавать собственное «Положение о закупке» (утверждается наблюдательным советом), регламентирующее закупочную деятельность, включая порядок подготовки и проведения процедур способов закупки, условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров. «Положение» после его утверждения в течение 15 дней (но не позднее 1 июля 2012 г.) размещается на сайте автономного учреждения и на Портале госзакупок (www.zakupki.gov.ru); • устанавливать способы закупки, указанные в Федеральном законе № 94-ФЗ и в проекте ФЗ о федеральной контрактной системе: открытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; электронный аукцион; запрос котировок; запрос предложений; закрытые способы осуществления закупок; у единственного поставщика; • не размещать на официальном сайте сведения о закупке (п. 15, ст. 4), если она не превышает 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (если выручка заказчика за год составляет более 5 млрд руб.). Вследствие такой формулировки руководство некоторых вузов рекомендует библиотекам проводить закупки только до 100 тыс. руб. в квартал. Библиотеки автономных учреждений должны чётко осознавать свои права на применение всех возможных способов закупок, закрепив их в «Положении о закупках». Таким образом, в соответствии с действующим ФЗ-94 библиотеки имеют право на закупки: • у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам; • по счетам до 100 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал (в пределах лимита взаиморасчетов наличными средствами, установленного Центробанком)2; • по счетам до 400 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал. Обращаем внимание, что указанным разъяснением Министерства культуры РФ от 30 мая 2012 г. № 71-01-39/04-КЧ «О применении положений пунктов 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ» разрешено использование один раз в квартал и 100 тыс. руб., и 400 тыс. руб. по каждому коду номенклатуры. При этом в документации необходимо соответственно ссылаться на пункты 14 или 14.1 • запросом котировок до 500 тыс. руб. одноименных товаров один раз в квартал; • электронным аукционом (границы не установлены). Реальная практика применения Закона демонстрирует трактовку указанных норм властями и чиновниками в регионах по принципу «как хочу, так и ворочу» в следующих вариантах: • не разрешают библиотекам закупки до 400 тыс. руб. в квартал; • разрешают закупку до 400 тыс. руб., но при этом не разрешают закупку у единственного поставщика; • не разрешают закупки товаров по нескольким кодам «Номенклатуры»; • разрешают закупку до 400 тыс. руб., но требуют комплект документов, как для электронного аукциона; • неправомерно «соединяют» в один, разные по Закону способы закупок, прежде всего «у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам» и закупки до 100 и до 400 тыс. руб. один раз в квартал; • не разрешают ничего другого кроме электронного аукциона. К началу 2011 г. Правительство РФ в открытую заговорило о несостоятельности 94-ФЗ и необходимости реформирования всей системы госзакупок, а к середине 2011 г. стало ясно, что Правительство поддерживает идею ФКС. Последовало несколько посланий и поручений Президента РФ Правительству с задачей подготовить новую концепцию Закона о госзакупках (в частности к 1 апреля 2011 г. — консолидированный проект Закона к 1 сентября 2011 г., а затем к 1 ноября 2011 г.), в срок до 1 июля 2012 г. внести законопроект о ФКС в Госдуму. Между двумя ведомствами — Минэкономразвития и ФАС — при этом развернулась нешуточная дискуссия. В результате каждым ведомством был подготовлен свой вариант документа. ФАС представил к 1 апреля 2011 г. Концепцию совершенствования ФЗ-94, а к 15 сентября — проект внесения изменений в ФЗ-94 и отдельные законодательные акты Российской Федерации; к 9 февраля 2012 г. законопроект «О Федеральной контрактной системе» (ФКС). Минэкономразвития подготовило к 1 апреля 2011 г. концепцию об отмене ФЗ-94 и принятии закона «О Федеральной контрактной системе» (ФКС). К 1 сентября законопроект «О ФКС» был вынесен на общественное обсуждение; в ноябре вторая редакция законопроекта была внесена в Правительство РФ (возникли разногласия с ФАС и Минфином), в декабре законопроект вернули на доработку. В 2012 г. — 2 мая — он был согласован с Правительством РФ и ФАС, 7 мая — внесён Правительством в Госдуму РФ; 20 июня законопроект рассмотрен в первом чтении. Отличия ФКС от ФЗ-94: 1. Регулируется весь цикл госзакупок: прогнозирование и планирование, размещение, исполнение, мониторинг (реализации планов закупок и планов-графиков), аудит (осуществляется счётной палатой РФ, контрольно-счётными органами субъектов, муниципальных образований), надзор (осуществляется уполномоченным федеральным органом государственной власти, проведение плановых и внеплановых проверок), контроль (уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительным органом муниципального образования). 2. Осуществляется долгосрочное планирование государственных и муниципальных нужд. Составляются: • сводный прогноз закупок; • план закупок на 3 года; • планы-графики готовятся заказчиками в пределах выделенных лимитов ежегодно после принятия закона о бюджете, но до начала финансового года(?!). Последняя позиция, с учётом существующей в стране практики финансирования комплектования, вызывает особое изумление. 3. Создаётся единая информационная система, содержащая информацию обо всех этапах закупок от этапа планирования и заканчивая этапом исполнения контракта (сейчас публикуется информация только о размещении заказа), в том числе формируется реестр (библиотека) типовых контрактов. 4. Гражданам и общественным объединениям предоставляется возможность общественного контроля за ФКС и внесения предложений по её совершенствованию. 5. Если объём закупок превышает 100 млн руб., создаются специальные структурные подразделения — контрактные службы заказчика; если не превышает, то при отсутствии у заказчика контрактной службы назначается должностное лицо, ответственное за осуществление конкретной закупки и исполнение контракта, — контрактный управляющий. 6. Устанавливаются новые требования к описанию объекта закупок, обоснованию начальной цены, обеспечению заявки на участие в закупке, к оценке заявок. Обоснованию подлежат объект и способ закупки, включённые в Планы; начальная (максимальная) цена контракта. Начальная (максимальная) цена контракта определяется с использованием шести методов: нормативного; метода одной цены; тарифного; метода индексации; запросного; иного метода, обоснованного заказчиком. 7. Вводятся антидемпинговые механизмы. Заявки поставщиков с демпинговыми ценами на 25 % и более, ниже начальной [максимальной] цены контракта, отклоняются заказчиком, если к ним не приложен расчёт обоснования такой цены. 8. Расширяется перечень процедур закупок. Всего их предусматривается 8: открытый конкурс; закрытый конкурс (применяется, в том числе, для закупки редких и ценных документов); конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс (для научных исследований, реставрации, проектных работ, закупки особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, создания произведений культуры и искусства); электронный аукцион; запрос котировок; запрос предложений — применяется при проведении срочной закупки, например, если в IV кв. вдруг увеличивается объём финансирования, если ранее проведённые процедуры закупок были признаны несостоявшимися; из единственного источника. В законопроекте установлены критерии оценки заявок поставщиков (ст. 32). Размер обеспечения заявок не может превышать 5 % начальной (максимальной) цены контракта, а при проведении аукционов с начальной (максимальной) ценой контракта, не превышающей 1 млн руб. — в размере не более 1 % начальной (максимальной) цены контракта. Самые большие возражения в законопроекте «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» вызывают новые формулировки статьи 85 «Осуществление закупок из единственного источника», которые существенно ухудшают возможности комплектования библиотек даже по сравнению с федеральным законом № 94-ФЗ. В части 1, п. 5, указывается: «осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую двухсот тысяч рублей; при этом совокупный объём закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта не превышает 5 процентов от объёма средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с Планом-графиком. Указанные ограничения в части установления пороговых значений для определения объёма средств не распространяются на закупки товаров, работ, услуг осуществляемые заказчиками сельских поселений». В части 1. п. 6 также указано: «осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд театров, учреждений, осуществляющих концертную деятельность, телерадиовещательных учреждений, цирков, музеев, домов культуры, клубов, библиотек, архивов на сумму, не превышающую четырёхсот тысяч рублей; при этом совокупный объём закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта не превышает 5 процентов от объёма средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с Планом-графиком» (выделено авторами. — Т. П., И. Э.) Предлагаемая редакция законопроекта ограничивает возможности закупок библиотек до 200 и до 400 тыс. руб.; кроме того, в предлагаемой редакции снято понятие одноименности, то есть возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноименных товаров, работ и услуг»; снято ограничение по срокам (один раз в квартал) и введено существенное ограничение — «совокупный объём закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта не превышает 5 процентов от объёма средств, предусмотренных на все закупки заказчика». В результате полученные библиотеками 8 декабря 2011 г. возможности для относительного нормального комплектования в рамках ФЗ-94 сведены к минимуму. По закону № 94-ФЗ, ст. 55, ч. 2, п. 14, библиотеки могут закупить один раз в квартал по каждому коду одноименные товары на сумму 100 тыс. руб. и по ст. 55, ч. 2, пункт 14.1 — один раз в квартал по каждому коду одноименные товары на сумму 400 тыс. руб.; таким образом, библиотеки по ФЗ-94 могут закупать на 500 тыс. руб. в квартал одноименные товары на цели комплектования прежде всего по следующим кодам «Номенклатуры»: Таблица 1
Таким образом, 1 500 000 руб. в квартал или минимум 6 000 000 руб. в год. Согласно предлагаемой редакции, библиотеки могут закупить товаров до 200 тыс. руб. (ст. 85, часть 1, п. 1) и до 400 тыс. руб. (ст. 85, часть 1, п. 6), но не более 5 % от объёма средств, предусмотренных на все виды закупок заказчика. Значительная часть библиотек не является самостоятельным юридическим лицом (напр., библиотеки вузов, школ и др.). В первую очередь в этих (а также и в других библиотеках) возможность закупки до 200 и 400 тыс. руб. в целях комплектования сведётся практически к нулю, поскольку администрации учреждений будут использовать предоставленные возможности для закупки для нужд учреждения более «актуальных» с их точки зрения товаров, работ, услуг. По аналогичным причинам пострадает комплектование крупных библиотек с большими бюджетами. В материалах, которые 10 июля 2012 г. Секция по формированию библиотечных фондов РБА направила С. С. Говорухину, председателю Комитета по культуре ГД РФ, предложено: в ст. 85, часть 1, п. 5 — добавить к сельским поселениям, на которые не распространяется ограничение в 5 %, муниципальные библиотеки; в ст. 85, часть 1, п. 6 — вернуться к прежней редакции статьи 55, части 2, пункт 14.1 Федерального закона № 94-ФЗ. Таким образом, ситуация в комплектовании библиотек не улучшиться, но хотя бы не столь резко ухудшиться. В качестве нового и положительного момента в проекте закона «О Федеральной контрактной системе» в статье 85 «Закупки из единственного источника» вводится право заказчика произвести дополнительную закупку у того же поставщика: «если у заказчика, закупившего товары, работы или услуги у какого-либо поставщика, в том же финансовом году возникла необходимость в дополнительных закупках таких товаров, работ или услуг, заказчик вправе осуществить закупки у того же поставщика, подрядчика или исполнителя, но не более 10 процентов от объёма ранее произведенной закупки». Сохраняется право закупки из единственного источника на «поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов» (часть 1, п. 12, ст. 85). Текст ст. 85 в части 1, пп. 15, 16 необходимо привести в соответствие с нормами Гражданского Кодекса, согласно которым исключительными правами обладают авторы (ст. 1228). Издатели же (или книгопродавцы) приобретают не исключительные права, а «исключительную лицензию» (ст. 1236). На практике это приводит к ситуации, когда библиотеки, запрашивая у издателей документы, подтверждающие их исключительные права на книги и видя в договорах или гарантийных письмах формулировку «исключительная лицензия», отказываются заключать договоры на прямые поставки от издателей. В итоге необходимая книга закупается через посредников, что приводит к удорожанию книг, к разорению мелких и средних издательств. При осуществлении закупок из единственного источника заказчик в срок не позднее пяти дней до заключения контракта размещает извещение о такой закупке в единой информационной системе. Заказчик обязан обосновать в документальном отчёте невозможность (нецелесообразность) использования иных способов осуществления закупок, цену контракта и иные существенные его условия. В целях эффективного расходования бюджетных средств при осуществлении закупки из единственного источника контракт должен содержать расчёт цены контракта. В проекте закона «О Федеральной контрактной системе» предусмотрено осуществление совместных процедур (ст. 25) и централизованных закупок (ст. 26). Вводится контрактный аудит, включающий проверку соответствия планов-графиков долгосрочным планам; исполнения планов-графиков и обоснованности их изменения; обоснованности начальной (максимальной) цены контракта; обоснованности выбора способа закупок; обоснованности установления дополнительных требований к участникам процедур закупок; соответствия полученных заказчиками результатов ожидаемым в соответствии с условиями контракта; эффективности полученных результатов, в том числе на предмет их практического применения. Поскольку новая Федеральная контрактная система на фоне ещё большей и, несомненно, излишней забюрократизированности всей системы закупок, ухудшает возможности комплектования библиотек, Секция по формированию библиотечных фондов РБА продолжает отслеживать и активно реагировать на ситуацию. Так, в 2012 г. были подготовлены: • материалы для резолюции Конференции РБА в Перми (Пермь, 14—18 мая 2012); • письмо заместителю Министра культуры Российской Федерации — Г. П. Ивлиеву (20 июня 2012); • письмо Председателю Комитета ГД РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству — И. Н. Руденскому (22 июня 2012); • предложения Председателю Комитета по культуре ГД РФ — С. С. Говорухину (10 июля 2012). Суть предложений Секции по формированию библиотечных фондов РБА сводится к следующему: • учесть специфику закупок для комплектования библиотек и книги, как товара особого рода; • статью 85 «Осуществление закупок из единственного источника» в части 1, п. 6. Законопроекта изложить в прежней редакции статьи 55, части 2, пункт 14.1 Федерального закона № 94-ФЗ; • статью 85, ч. 1, п. 15 привести в соответствие с действующей редакцией IV части ГК РФ после слов: «исключительные права», добавить: «или исключительные лицензии»; • в статье 87, ч. 1, п. 2. в связи со спецификой и динамикой книжного рынка (тиражи необходимых изданий уходят с рынка в течение месяца), поднять процент возможных замен по названиям при выполнении контракта с 10 % до 30 %; • в «Номенклатуре одноименных товаров работ и услуг» развести по разным группам одноименных товаров — книги и периодические издания; • включить представителей РБА в Общественный совет при Правительстве РФ по Федеральной контрактной системе. Примечания 1 Институт уполномоченного по правам предпринимателей появится в России // Первый канал: Официальный сайт [Электронный ресурс].— Режим доступа: http://www.1tv.ru/news/economic/198124 2 Специальное разъяснение Минкультуры от 30 мая 2012 г. № 71-01-39/04-КЧ «О применении положений пунктов 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ». |
Похожие:
 | Темы рефератов Роль и место подразделения по управлению человеческими... Роль и место подразделения по управлению человеческими ресурсами в организации. Кадровая политика | | Входной тест по управлению проектами Современные проблемы антикризисного управления: потребности практики, специальность и учебный курс”. По окончании курсов выдается... |
| Приветствия участникам международного Результаты исследований по интегрированному управлению водными ресурсами в проблемных регионах Волги и Оки | | Управление персоналом Кадровый менеджмент: от управления персоналом к управлению человеческими ресурсами |
| Региональные вопросы инвестиционной привлекательности Естественно, в основе этих реформ лежит переход от централизованного, планово-распорядительного, командного управления хозяйством... | | Уста в (новая редакция) Муниципального образовательного учреждения ... |
 | Проблемы теории и практики М 75 Молодежь и предпринимательство: проблемы теории и практики: Материалы II научно-практической студенческой конференции (Нижний... | | Сессия I. Стратегия и методика выполнения съёмок Оценка запасов для управления живыми морскими ресурсами Баренцева моря и сопредельных вод – акцент |
| Курс лекций Концептуальные основы теории и практики управления человеческими ресурсами (8 час.) | | Методическое пособие по теме: «вопросы перехода к устойчивому развитию» Переход к устойчивому развитию является признанным на мировом уровне путем преодоления негативных тенденций, связанных с изменением... |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Оборудование – 8 конвертов с дорожными знаками: «Наземный пешеходный переход», «Подземный пешеходный переход», «Движение на велосипеде... | | Список использованной литературы 10 В то время менеджмент и наука управления персоналом не различались. Более того, наиболее принципиальные моменты науки об управлении... |
| Правовой нигилизм в молодежной среде: причины и пути преодоления Научно-практическая конференция «Проблемы правовой социализации молодежи в условиях формирования гражданского общества» | | В чем выражается взаимосвязь стратегии и практики управления персоналом? Какие особенности имеет стратегия управления персоналом на стадии формирования организации? |
| Энергетическая стратегия России на период до 2035 года Слайд 1 Титул Целью эс-2035 является создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны для обеспечения энергетическими ресурсами... | | «Бюджетное право: проблемы теории и практики» Конституционного Суда рф, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ в разрешении правовых проблем, возникающих в бюджетной... |
