Общественный контроль и противодействие коррупции
Общественный контроль реализуется посредством различных организационно-правовых форм, способов, методов и средств, выбор которых зависит от множества факторов, в том числе социально-экономического, политического, управленческого статуса участников общественных отношений, особенностей исполняемых публичных функций и предоставляемых публичных услуг, специфики институтов гражданского общества, функционирующих в конкретной сфере или отрасли государственного управления. Этот контроль отличается применением наиболее объективных и непредвзятых средств сбора, получения, систематизации и анализа информации, позволяющих с высокой степенью адекватности оценить масштабы коррупционных проявлений, эффективность отдельных антикоррупционных мероприятий, результативность деятельности отдельных государственных и муниципальных органов.
Результаты анализа правоприменительной практики, мнения респондентов социологических опросов, а также обращения граждан в органы власти и Общественную палату Российской Федерации показывают, что наиболее подвержены коррупционным проявлениям такие сферы деятельности, как:
осуществление должностными лицами органов исполнительной власти разрешительных функций;
распределение бюджетных средств, выделяемых в рамках государственного заказа;
совершение операций с земельными участками, объектами недвижимости, иными ценными активами и ресурсами, находящимися в федеральной и муниципальной собственности;
негосударственное регулирование экономической деятельности;
образование, здравоохранение и ЖКХ;
осуществление контрольно-надзорных функций.
Этими проблемами занимаются сегодня самые разные общественные институты, чья деятельность направлена на противодействие коррупции:
общественные палаты, общественные советы
общественные объединения антикоррупционной направленности
исследовательские центры (вузы, НИИ)
средства массовой информации
объединения предпринимателей
К созданным организациям антикоррупционной направленности относятся множество действующих объединений ветеранов, женские организации, организации в защиту детей, экологические фонды и движения, организации по защите прав человека, - эти специализированные некоммерческие организации видят коррупцию в тех общественных секторах, где работают, и прилагают усилия по ее устранению. Например, многочисленные организации по поддержке и защите детства являются инициаторами расследований случаев коррупции в органах опеки и попечительства, при иностранном усыновлении российских детей, в детских домах, в дошкольных и школьных учреждениях, в учреждениях здравоохранения.
После принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» значительно возросла активность гражданского общества по этому направлению. На сайтах органов государственной власти и местного самоуправления возникли гиперссылки на материалы, свидетельствующие о работе по противодействию коррупции в этих органа власти, созданы сайты общественных объединений, специализирующихся на противодействии коррупции, начали действовать целевые интернет-издания по противодействию коррупции. Выявился круг активных граждан и организаций, чья деятельность направлена против коррупции в органах власти. Основными методами общественного противодействия коррупции, используемыми общественными объединениями граждан России являются:
исследования;
публичные доклады;
экспертиза законопроектов;
общественные слушания, круглые столы, конференции;
публичные акции (митинги, шествия, пикеты, демонстрации);
обращения граждан в органы власти и местного самоуправления;
сообщения в средствах массовой информации и блогосфере;
общественные расследования (включая публикации в Интернете);
общественный контроль за деятельностью органов власти и местного самоуправления;
участие представителей гражданского общества в советах и комиссиях антикоррупционной направленности при Президенте Российской Федерации, при органах исполнительной власти;
участие в различных международных проектах антикоррупционной направленности.
В 2012 году было проведено значительное количество конференций и семинаров по проблеме коррупции. Так, например, Институт государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" и Проектно-учебная лаборатория антикоррупционной политики совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации провели конференцию "Гражданское общество против коррупции", в которой приняли также участие представители Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, а также представители некоммерческих организаций, специализирующихся в сфере противодействии коррупции, включая представителей Центра Трансперенси Интернешнл – Россия и проекта «Роспил».
В ходе конференции были затронуты проблемы и перспективы реализации Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года; вопросы участия некоммерческих организаций и иных институтов гражданского общества в противодействии коррупции; проблемы общественного контроля деклараций должностных лиц, государственных закупок, государственных земельных тендеров и региональных бюджетов.
Речь шла и о том, что в России отсутствует орган, проводящий независимые расследования в отношении правомерности полученных доходов должностными лицами, что есть “необходимость создания института омбудсмена в сфере госзакупок”, что на местах нужен контроль за формированием бюджета региона и муниципалитета, а также за его исполнением. Назрела необходимость формирования системы государственной поддержки для некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на борьбу с коррупцией18.
На другом подобном мероприятии – круглом столе Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ ВШЭ и Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, проведенном совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и посвященном защите заявителей о коррупции, речь шла о возможном использовании в России зарубежного опыта. Так, в США поощряются властями заявления о совершенном факте коррупции или незаконной деятельности с целью предотвращения вреда или привлечения нарушителя к ответственности. При этом заявление может быть направлено как во внутренние подразделения компании или структуры, так и в сторонние организации – НКО и средства массовой информации, а заявитель получает финансовое вознаграждение в случае успешного завершения судебного процесса. Интересен опыт США и в назначении так называемых генеральных инспекторов, которые по сути являются официальными заявителями. Они назначаются президентом с одобрения сената, являются независимыми лицами и занимаются исключительно расследованиями фактов коррупции19.
В 2012 году в четвертый раз был проведен конкурс «СМИ против коррупции», организованный Национальным форумом информационной безопасности «Инфофорум» при участии Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям. Конкурс проводится с целью привлечения большего внимания журналистского сообщества к освещению в своих работах информации о деятельности государственных органов власти и общественных организаций в деле противодействия коррупции, с одной стороны, и с целью оказания поддержки СМИ в их попытках освещать коррупционные правонарушения, с другой стороны. Председателем конкурсной комиссии в 2012 году стала глава комитета Государственной думы по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая. Среди лауреатов конкурса - ГТК «Россия», НТВ, Пятый канал, МТРК «МИР», ТК «Москва-24», телеканалы из Дагестана, Перми, Курска, Владимира, Оренбурга, Магадана и других регионов.
Значимым событием стало подписание 21 сентября 2012 года Антикоррупционной хартии российского бизнеса, основной целью которой является внедрение в практику корпоративного управления антикоррупционных программ и иных мер антикоррупционной корпоративной политики. Хартия предлагает деловому сообществу принять меры по недопущению любых форм коррупционных проявлений при ведении бизнеса, обеспечивая прозрачной финансовых операций, контроль за персоналом, отказ от незаконного получения преимуществ, прозрачность и открытость процедур закупок, сотрудничество с государством в борьбе с коррупцией.
На федеральном уровне координацию работы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти осуществляла рабочая группа Минэкономразвития России при президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Для широкого круга бизнес-сообщества ее деятельность не была в достаточной степени открытой, хотя входившие в нее представители ТТП РФ, РСПП, Общероссийской общественной организаций «Деловая Россия» и Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», безусловно, представляли интересы значительной части предпринимательского сообщества.
На региональном уровне также имеются единичные примеры правового оформления взаимодействия органов государственной власти и бизнес-сообщества по вопросам противодействия коррупции. Так, следует упомянуть Соглашение между Правительством Вологодской области, региональной общественной организацией «Вологодская областная федерация профсоюзов», региональным объединением работодателей «Союз промышленников и предпринимателей Вологодской области» о взаимодействии в сфере противодействия коррупции на территории области от 05.04.2011 г.
Принятие Хартии является только первым шагом на пути реализации заложенных в ней требований к организации ведения бизнеса. Для полноценной и эффективной работы по вовлечению бизнес-сообщества в противодействие коррупции необходимо:
проводить работу по взаимодействию с коммерческими организациями по вопросам противодействия коррупции всем органам государственной власти и органам местного самоуправления в пределах своей компетенции;
включать представителей бизнес-сообщества в общественные советы при государственных и муниципальных органах, в иные координационные и совещательные органы, обеспечивающие учет общественного мнения при принятии важнейших управленческих решений;
вовлекать в проведение антикоррупционной политики профессиональные союзы, иные организации работников, трудовые коллективы, способные обеспечить высокий уровень общественного обсуждения принимаемых в организациях антикоррупционных стандартов корпоративной деятельности, формировать в коллективах нетерпимое отношение к любым фактам коррупционных проявлений, проводить мероприятия по антикоррупционному просвещению работников;
принимать меры по стимулированию применения антикоррупционных мер саморегулируемыми организациями, обладающими необходимыми организационными, управленческими и правовыми средствами контроля за деятельностью своих членов.
Следует всячески поддержать практику ряда ведущих российских компаний по утверждению локальных правовых актов (внутренних нормативных документов), определяющих основные меры по проведению антикоррупционной политики, устанавливающих управленческие и организационные основы профилактики коррупционных правонарушений в деятельности любых должностных лиц компании, в том числе во взаимодействии с третьими лицами, включая государственные и муниципальные органы. Особенно следует отметить внедрение в практику корпоративного управления следующих антикоррупционных мер:
мониторинг исполнения функций и обязанностей с высоким риском коррупционных проявлений;
формирование у работников компаний нетерпимости к коррупционному поведению, внедрение корпоративных этических антикоррупционных стандартов поведения;
проведение антикоррупционной экспертизы внутренних организационно-распорядительных документов и иных управленческих решений;
введение специальных антикоррупционных обязанностей для работников, аналогичных тем, которые предусмотрены для государственных и муниципальных служащих (сообщать о фактах обращений с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений, запрет на принятие или вручение подарков и т.п.);
предотвращение возникновения или урегулирование конфликта интересов;
внедрение механизмов служебного расследования фактов коррупционных проявлений.
Правительство Российской Федерации обязано принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества. Создание такой системы должно предусматривать организацию обратной связи на уровне всех государственных и муниципальных органов, участвующих в проведении государственной антикоррупционной политики, что позволит получить информацию о результативности самого широкого спектра антикоррупционных мероприятий, а также охватить все сферы и отрасли государственного и муниципального управления. Полагаем, что создание подобной системы должно включать в себя следующие мероприятия:
подготовка и рассмотрение уполномоченными органами ежегодных докладов Общественной палаты Российской Федерации, региональных и муниципальных общественных палат об эффективности реализуемой антикоррупционной политики;
рассмотрение вопросов о выполнении планов мероприятий по противодействию коррупции на заседаниях общественных советов при государственных и муниципальных органах;
социологические исследования, опросы в фокус-группах об эффективности и результативности отдельных антикоррупционных мероприятий;
опросы получателей государственных и муниципальных услуг об их качестве и доступности, возможных административных барьерах при реализации прав и обязанностей;
опросы государственных и муниципальных служащих об эффективности мер по вовлечению последних в реализацию антикоррупционной политики;
включение представителей общественных объединений, в уставные задачи которых входят вопросы противодействия коррупции в рабочие группы по подготовке правовых актов, направленных на совершенствование антикоррупционного законодательства, в состав советов и комиссий, оценивающих эффективность мер по противодействию коррупции.
|
