Общественные палаты и общественные советы в реализации общественного контроля и противодействии коррупции
В рамках подготовки настоящего Доклада Общественной палатой палатой Российской Федерации были направлены запросы в региональные общественные палаты и в общественные советы при федеральных органах исполнительной власти.
Анализ информации, полученной от региональных общественных палат показал, что в субъектах Федерации постепенно наращивается активность в противодействии коррупции и организации общественного контроля.
Основными форматами работы палат по этим направлениям являются:
участие членов региональных общественных палат в работе различных совещательных органов (советов и комиссий) по противодействию коррупции при губернаторах, при правоохранительных органах региона;
проведение публичных мероприятий (слушаний, круглых столов) по проблемам противодействия коррупции;
независимая антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов;
общественные приемные, антикоррупционные «горячие линии»;
общественный контроль и мониторинг административных практик в коррупционно-рисковых сферах;
мониторинг решений органов власти по антикоррупционным обращениям граждан;
проведение общественных расследований по фактам коррупции;
защита прав отдельных граждан, оказанием им правовой помощи;
мероприятия по повышению правовой грамотности населения, в том числе – семинары и лектории по информационно-методической поддержке общественных объединений и некоммерческих организаций в вопросах реализации функций общественного контроля и противодействия коррупции;
публикация информационно-пропагандистских материалов антикоррупционной тематики, создание и ведение тематических антикоррупционных сайтов;
проведение социологических опросов по антикоррупционной тематике.
Чаще всего потенциал региональных палат использовался на местах при проведении анализа антикоррупционной деятельности региональных властей, в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Эти в течение 2012 года занимались, в частности, общественные палаты Ивановской, Курганской, Липецкой, Пензенской, Свердловской, Челябинской, Ярославской областей, Пермского края, Республики Марий-Эл.
Так, с 2010 года в Ярославской области работает Совет по противодействию коррупции, возглавляемый губернатором области. В состав Совета и его рабочих групп входит ряд членов Общественной палаты Ярославской области. В соответствии с Положением о Совете заседания проводятся не реже два раз в год. В рамках его деятельности функционирует рабочая группа по организации и осуществлению антикоррупционного просвещения и пропаганды, возглавляемая председателем Общественной палаты Ярославской области. В состав рабочей группы входят члены Общественной палаты Ярославской области, сотрудники региональных НКО, ведущие журналисты области. Члены рабочей группы регулярно проводят работу по антикоррупционному просвещению в рамках своей деятельности55.
В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре создан Межведомственный совет при губернаторе автономного округа по противодействию коррупции, в состав которого входит Председатель Общественной палаты Югры. На заседаниях Совета обсуждались деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, органов внутренних дел и прокуратуры, усиление контроля в сфере управления имуществом и земельных правоотношений, информационно-пропагандистское сопровождение антикоррупционных мер, повышение эффективности размещения государственного и муниципального заказа, совершенствование взаимодействия с институтами гражданского общества, реализация политики в сфере оказания государственных, муниципальных услуг и создания многофункциональных центров, результаты проверок достоверности предоставляемых государственными служащими сведений о доходах, реализация жилищной политики и субсидирования ипотечных программ, противодействия “бытовой” коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы56.
Общественная палата Чеченской Республики и Прокуратура Чеченской Республики подписали соглашение о взаимодействии. Стороны в пределах своей компетенции договорились о взаимодействии при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Кроме того, представитель Общественной палаты Чеченской Республики принимал регулярное участие в работе межведомственной рабочей группы по противодействию коррупции в органах государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов при прокуратуре республики57.
Один из наиболее часто встречающихся форматов антикоррупционной активности региональных палат – проведение публичных мероприятий: общественных слушаний, круглых столов. Упоминание о таких мероприятиях встречается практически в каждом ответе на запрос. В четырех палатах за прошедший год проведены пленарные заседания по тематике противодействия коррупции.
Еще одно из наиболее часто встречающихся направлений антикоррупционной работы общественных палат – экспертиза проектов нормативных актов.
Так, Общественная палата Тамбовской области регулярно осуществляет общественную экспертизу законодательных и нормативных правовых актов. За 9 месяцев 2011 года экспертизе подверглись 35 документов, среди которых - проект административного регламента исполнения государственной функции «осуществление контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости», проект административного регламента предоставления государственной услуги «государственная аккредитация региональных спортивных федераций», временный административный регламент исполнения государственной функции «государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях, расположенных на территории Тамбовской области, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями», проект административного регламента исполнения государственной функции «устройство детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью» и т.д. 58.
В свою очередь, Общественная палата Свердловской области проводит активную работу по изучению коррупциогенных норм действующего законодательства, разрабатываются рекомендации по его применению, контролируется практика применения действующего законодательства. На каждом заседании заслушиваются отчеты ответственных представителей органов власти Свердловской области по рассматриваемым вопросам, выявляется статистика коррупционных правонарушений, оценивается эффективность принятых мер и формулируются задачи и конкретные мероприятия по их реализации для решения поставленных вопросов. Была подготовлена методика по антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных актов, данная методика активно внедрена на местном уровне, коррективе подвергнуты более 300 нормативных актов регионального и местного уровня. В частности поведены многочисленные семинары по внедрению методики на местном уровне в муниципальных образованиях Свердловской области59.
В Общественной палате Самарской области на регулярной основе осуществляется антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, которые в обязательном порядке направлялись в прокуратуру Самарской области и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области соответственно60.
Общественный контроль и мониторинг – одни из наиболее распространенных направлений работы общественных палат.
Общественная палата Пензенской области в целях обеспечения информационной прозрачности публичной власти ведет постоянный антикоррупционный анализ ситуации в различных сферах общественной жизни. Так, проводится общественный мониторинг деятельности судов, правоохранительных органов в целом, мониторинг коррупционных ситуаций в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и в других сфер. Представителями Общественной палаты совместно с активистами некоммерческого сектора проводится контроль качества работы учреждений здравоохранения; мониторинг предприятий малого и среднего бизнеса, сельских потребительских кооперативов; ведется общественный контроль за сохранением и созданием новых рабочих мест, соблюдением трудового законодательства. Цель данных мероприятий – формирование антикоррупционного климата среди населения, устранение причин коррупционных поступков 61.
В Ульяновской области на основании областного закона действует региональный Уполномоченный по противодействию коррупции. Учреждение этого важного института контроля позволяет на регулярной основе вести мониторинг правоприменения антикоррупционных законов в различных органах исполнительной власти региона, на основании данных мониторинга формируется рейтинг эти органов по уровню исполнения требований антикоррупционного законодательства. Рейтинг публикуется в регулярном Докладе Уполномоченного на его официальном сайте62.
Общественная палата Тверской области провела антикоррупционную акцию «Гражданский контроль», направленную на выявление фактов и признаков коррупционных проявлений, случаев злоупотребления служебным положением со стороны должностных лиц63.
Члены Общественной палаты Липецкой области участвовали в круглых столах, семинарах по обмену опытом организации работы по противодействию коррупции, проведении антикоррупционного мониторинга, в правовом просвещении населения области, контроле за деятельностью многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг64.
Особое внимание в ряде общественных палат уделяется повышению правовой грамотности населения. Так, например, в Ивановской области Общественная палата организовала встречи членов Палаты с населением на регулярной основе: члены Палаты регулярно выезжают на места и оказывают правовую поддержу, в том числе, по вопросам борьбы с коррупцией65
Общественные палаты республики Дагестан, Амурской, Тверской и Ивановской областей направляют свои усилия на повышение правовой грамотности учащихся средних и высших образовательных учреждениях. Организуются специальные курсы, проводятся популярные семинары, круглые столы, готовят публикации для средств массовой информации66.
Общественная палата Самарской области провела четыре ежеквартальных опроса общественного мнения, издан 2-хтомный сборник материалов по вопросам противодействия коррупции в Российской Федерации и Самарской области, проведены два семинарских занятия по повышению квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих по теме: «Противодействие коррупции в органах государственной и муниципальной власти», разработан и введен в эксплуатацию официальный антикоррупционный сайт Правительства Самарской области в сети Интернет под названием «Антикоррупционная политика Самарской области» (www.samaraanticorr.ru), на котором размещена информационно-новостная, справочно-аналитическая и правовая информация о принимаемых в регионе мерах по реализации государственной антикоррупционной политики на территории Самарской области в общем и в каждом субъекте антикоррупционной деятельности в частности. Этот сайт является уникальным в своем роде программным продуктом, не имеющим в настоящее время аналогов в Российской Федерации67.
В ряде материалов, поступивших из регионов, значительное внимание уделяется анализу причин и выявлению коррупциогенных факторов, анализируются основные зоны коррупционных рисков.
Безусловный «чемпион» по коррупционным проявлениям, по мнению общественных палат, – сфера ЖКХ. Об этом свидетельствует, в частности, проведенный анализ обращений граждан в Общественную палату Чеченской Республики: в основном люди просят навести порядок в системе оплаты жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, они ждут серьезных улучшений состояния дел в социальной сфере, в вопросе выплат компенсаций, материнского капитала, выделения земельных участков под индивидуальное строительство, выполнения служебных обязанностей государственными служащими68.
Общественная палата Тамбовской области сообщает, что наиболее болезненно граждане воспринимают злоупотребления коррупционного характера в таких сферах, как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, социальное обеспечение. Коррупция распространена в органах региональной власти и местного самоуправления. Исключительную опасность для общества представляют коррупционные процессы в судебных, правоохранительных и контролирующих органах, порождающие у людей ощущение безысходности и пессимизма, делающие их беззащитными от произвола. Наконец, нарастает коррупционная составляющая политических процессов, когда используются правонарушающие избирательные технологии, подкуп избирателей. Перечень явлений, подлежащих рассмотрению на предмет коррупционной составляющей, широк: невыполнение чиновником своих прямых обязанностей, затягивание сроков рассмотрения вопроса в расчете на вознаграждение, отписки, «торговля» должностями, невыполнение своих должностных обязанностей, нарушение законодательства и др.
Сохраняется большое количество претензий граждан к работе органов государственной власти субъектов Федерации. На основании проведенных опросов, Общественная палата Самарской области выявила, что более 90% опрошенных респондентов считают, что в регионе существует проблема коррупции и подкуп государственных чиновников разных уровней, при этом около 37% опрошенных сказали, что эта проблема стоит очень остро69.
Многие, как и в Общественной палате Курганской области, отмечают, что основные причины существования коррупции обусловлены несовершенством законодательства70.
В отличие от таких форм, как слушания или общественный контроль, гораздо реже в регионах силами активистов, некоммерческих организаций, профсоюзов или профессиональных гильдий проводились антикоррупционные общественные расследования, защита прав отдельных граждан (либо групп граждан) в ситуациях, связанных с коррупционными проявлениями. Поэтому крайне важен и ценен опыт общественных палат Челябинской и Тверской областей71. Они провели целый ряд конкретных расследований действий чиновников. В то же время расследования – наиболее ожидаемая и, по мнению разных групп опрошенных граждан (членов общественных палат, участников общественных мероприятий, блогеров), наиболее эффективная мера противодействия коррупции. Однако ясно, что ее осуществление связано с уточнением законодательства, с созданием эффективной системой защиты участников расследований, с государственным реагированием на сигналы общественности и средств массовой информации, наконец, с укреплением общественного доверия к тем, кто включен в борьбу с коррупцией.
Значительный ресурс противодействия коррупции должен быть и у таких институтов гражданского влияния, как общественные советы при органах государственной власти. Для анализа их деятельности Общественной палатой Российской Федерации были направлены соответствующие запросы в 59 общественные советов при федеральных органах власти, однако ответы поступили только из 12 советов. Такая низкая активность была, конечно, в первую очередь, связана с тем, что в 2012 году произошла смена состава Правительства Российской Федерации, обновилось руководство многих министерств. Однако все же, сам факт слабого отклика на запрос иллюстрирует сохраняющийся низким уровень активности общественных советов в вопросах противодействия коррупции и развития общественного контроля.
Исходя из полученных ответов, основная деятельность по противодействию коррупции общественных советов была направлена на проведение антикоррупционной экспертизы.
В целом, анализ ответов на запросы позволяет заключить, что тема противодействия коррупции подавляющим большинством общественных палат субъектов Федерации, общественных советов при органах исполнительной власти разного уровня на протяжении многих лет с момента их формирования вообще не рассматривалась. Только в ответ на обращение Общественной палаты Российской Федерации на местах по этой теме были проведены исследования, слушания, подготовлены аналитические материалы с привлечением экспертов.
Результаты этой работы показали, что в целом уровень коррупции в регионах еще высок, что значительные проблемы люди видят, прежде всего, в функционировании правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Однако критика в адрес власти субъектов Федерации высказывается робко, основные предложения делаются в расчете на то, что положение способны улучшить только федеральные органы власти, причем исключительно правовым путем – с помощью совершенствования законодательства.
Такая позиция общественности свидетельствует о многих проблемах самого третьего сектора:
общественные советы вообще назначены представителями исполнительных органов власти, подчас возглавляются руководителями этих органов, а потому не в состоянии сформировать независимое мнение о коррупционных проявлениях;
общественность пока слабо влияет на настроения в отношении коррупции в ряде регионов, не создается атмосферы нетерпимости к проблеме коррупции, мало примеров системной работы с молодежью по обучению противодействию ;
отдельные случаи коррупции остаются только темой СМИ, общественные организации (за исключением нескольких) не участвуют в мониторинге ситуации, не оказывают давления на органы власти в случае, если виновные в коррупции уходят от ответственности, или не получают должного наказания, не становятся объектом осуждения.
|
