Основные факторы эффективности антикоррупционной политики
Разработка и принятие федеральными органами исполнительной власти планов по противодействию коррупции были призваны обеспечить их реальное участие в проведении антикоррупционной политики, согласование антикоррупционных мер с требованиями Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
Контроль соблюдения ограничений, связанных с госслужбой
При оценке существующих механизмов обеспечения соблюдения лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, иными должностными лицами ограничений, запретов и исполнения ими обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции следует отметить весьма значительную и своевременную корректировку данных механизмов, произведенную Указом Президента Российской Федерации от 13марта 2012 года № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», связанную с совершенствованием процедуры проведения проверок, предусмотренной Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 года № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».
Были расширены основания для проведения проверок, в том числе и по запросам общероссийских средств массовой информации, введена обязанность анализировать сведения, представленные государственным служащим, и др.
В то же время, мониторинг соблюдения уполномоченными должностными лицами требований Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению и аналогичных ему нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления показал необходимость дальнейшего совершенствования существующего механизма в связи со следующими обстоятельствами:
во-первых, проводящиеся на государственной службе проверки достоверности и полноты представляемых должностными лицами сведений о доходах и имуществе72 не предусматривают анализа соблюдения ими ограничений, запретов и исполнения обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, в том числе по причине того, что источником информации о несоблюдении этих запретов, ограничений и обязанностей потенциально может выступать гораздо более широкий перечень лиц и организаций, чем тот, который предусмотрен в пункте 10 Указа;
во-вторых, кадровые подразделения большинства государственных и муниципальных органов не обладают необходимыми организационно-правовыми средствами для проведения проверок в отношении руководителей и заместителей руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть лиц, чья деятельность в наибольшей степени связана с высокими коррупционными рисками;
в-третьих, решения о проведении проверок принимаются самими руководителями органов государственной власти и органов местного самоуправления, что значительно снижает эффективность данного механизма, если эти руководители и связанные с ними должностные лица сами являются участниками коррупционных отношений. При этом они самостоятельно, на основе широкого усмотрения оценивают полученную информацию и принимают решение о проведении или непроведении проверки – каких-либо реальных механизмов общественного контроля за принятием решения о проведении проверки законодательство Российской Федерации не предусматривает, как и не устанавливает персональной ответственности руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления за непринятие решения о проведении проверки при получении соответствующей информации.
Существенным недостатком является также отсутствие необходимости «автоматического» проведения проверки соблюдения лицом, претендующим на замещение должности, тех запретов, ограничений и обязанностей, которые будут на него возлагаться при замещении им государственной или муниципальной должности.
Только три федеральных органа исполнительной власти утвердили перечни должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей73.
Вызывает сомнение обоснованность предоставления всем федеральным государственным органам полномочий самостоятельно устанавливать порядок распространения на указанную категорию должностных лиц антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей. Очевидно, что этот вопрос надо решать централизованно и единообразно, как это сделано в статье 349.1 Трудового кодекса Российскеой Федерации применительно к работникам государственных корпораций и государственных компаний. Достаточно сравнить подходы федеральных органов исполнительной власти по определению перечня должностных лиц, на которые возлагаются обязанности по представлению сведений о доходах, чтобы убедиться в том, что более эффективным будет являться единообразный подход. Примером такого подхода является определение Указом Президента Российской Федерации от 16 мая 2009 года № 560 перечня должностных лиц государственных корпораций, фондов, иных организаций, создаваемых Российской Федерации на основании федерального закона, обязанных представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Поскольку распространение на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательством о государственной службе и о противодействии коррупции предполагает внесение соответствующих изменений в трудовые договоры лиц, замещающих названные должности, в целях единообразного определения объема этих ограничений, запретов и обязанностей следует рассмотреть вопрос о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ, в котором определить особенности регулирования труда данной категории лиц.
Институт урегулирования конфликта интересов
В противодействии коррупции одно из центральных мест занимает получивший значительное развитие институт урегулирования конфликта интересов, который призван устранить условия для принятия должностными лицами решений в угоду личным (прямым или косвенным) целям.
Еще в 2008 году были созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов74. В их работе принимают участие представители общественности. Однако, необходимо обратить внимание на следующие проблемы:
система отбора представителей общественности для включения в состав этих комиссий недостаточно прозрачна;
заседания комиссий, на которых рассматриваются вопросы урегулирования конфликта интересов государственных и муниципальных служащих, проводятся эпизодически, время от времени, в процентном отношении к иным вопросам, рассматриваемым данными комиссиями, вопросы противодействия коррупции занимают не более 5%;
административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также должностные регламенты и должностные инструкции государственных и муниципальных служащих фактически не содержат положений, призванных способствовать своевременному предотвращению, выявлению и урегулированию конфликта интересов, в том числе описаний типичных управленческих ситуаций, которые могут свидетельствовать о возникновении конфликта интересов, не содержат специализированных запретов, ограничений и обязанностей для предотвращения возникновения конфликта интересов при исполнении конкретных служебных обязанностей (так называемых антикоррупционных стандартов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);
кадровым подразделениям, в силу их непосредственной подчиненности руководству организаций, практически невозможно предотвратить выявление случаев несоблюдения требований по урегулированию конфликта интересов у руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и их заместителей, глав муниципальных образований и их заместителей;
внедрение механизмов урегулирования конфликта интересов в деятельность государственных и муниципальных предприятий носит лишь эпизодический характер, поскольку не обеспечено надлежащим законодательным регулированием – имеющаяся на федеральном уровне практика основана на поручениях Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, что явно недостаточно. В качестве положительного примера стоит отметить Распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 11 марта 2012 года № АД-30-р «Об организации работы по выявлению фактов коррупции и аффилированности должностных лиц учреждений и предприятий, подведомственных Федеральному агентству морского и речного транспорта»;
в нормативных правовых актах понятие «конфликт интересов» используется с различной смысловой нагрузкой, далеко не всегда совпадающей с определениями, содержащимися в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и федеральных законах о государственной гражданской службе в Российской Федерации и о муниципальной службе в Российской Федерации (см. например, Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»).
Отдельного регулирования требует конфликт интересов в деятельности государственных корпораций и контролируемых государством компаний, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. В соответствии со статьей 11.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» работники указанных организаций обязаны принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов в порядке, определяемом нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов75.
Приходится констатировать, что в течение года так и не был разработан механизм применения этой нормы, поскольку не были разработаны и приняты соответствующие правовые акты, регулирующие порядок предотвращения возникновения и урегулирования конфликта интересов в деятельности данных организаций.
Одной из причин такого положения вещей является то, что из всех государственных корпораций и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов нормативные правовые акты в соответствии с прямым указанием федеральных законов вправе принимать только государственная корпорация «Росатом» (статья 8 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»). Остальные государственные корпорации и иные организации такими полномочиями не наделены. Следовательно, порядок урегулирования конфликта интересов применительно к этим организациям должен быть установлен в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти.
С другой стороны, порядок урегулирования конфликта интересов применительно к деятельности должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, которые наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов так и не был утвержден в установленном порядке, как и порядок урегулирования конфликта интересов в деятельности должностных лиц организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, который должен утверждаться нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, остаются неурегулированными следующие вопросы:
кто и в каком порядке принимает решение о наличии или отсутствии конфликта интересов в деятельности работников соответствующих организаций;
какие меры по урегулированию конфликта интересов могут применяться к работникам указанных организаций;
какие меры ответственности применяются к работникам организаций, не выполнившим обязанность по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.
Антикоррупционная экспертиза
Одним из важнейших способов устранения причин и условий совершения коррупционных правонарушений является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая была введена в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". В течение 2012 года с целью совершенствования порядка организации и проведения антикоррупционной экспертизы были приняты необходимые приказы Минюста России76.
Антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов в ходе мониторинга их применения предполагает совершение следующих действий:
отбор действующих нормативных правовых актов по определенным критериям (составления перечня актов);
определение должностных лиц, ответственных за осуществление мониторинга их применения;
определение перечня источников информации о практике применения нормативного правового акта;
определение срока, в течение которого будет проводиться мониторинг;
определение критериев и показателей мониторинга применения нормативного правового акта;
установление порядка оценки результатов мониторинга.
Наибольшие проблемы с привлечением независимых экспертов к проведению антикоррупционной экспертизы возникают в небольших и отдаленных муниципальных образованиях, в которых нет научных и образовательных учреждений профессионального образования, на территории которых остается низкой общественная активность населения. Возможным вариантом решения этих проблем является внесение изменений в статью 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» с целью введения института независимой научной антикоррупционной экспертизы, которая могла бы проводится научными и образовательными учреждениями, аккредитованными в качестве независимых экспертов на основании договоров с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а не по своей инициативе и за счет собственных средств.
В целях повышения эффективности участия независимых экспертов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы общественностью высказывались следующие предложения:
включать независимых экспертов в состав общественных советов, иных координационных и совещательных органов при органах государственной власти и местного самоуправления;
размещать на официальных сайтах информацию о подготовленных независимыми экспертами заключениях и их использовании в правотворческой деятельности;
проводить работу по персональному информированию независимых экспертов с помощью информационно-коммуникационных средств о размещении на официальном сайте новых проектов нормативных правовых актов;
приглашать независимых экспертов на обсуждение наиболее значимых проектов решений, затрагивающих интересы значительного количества населения;
применять в отношении независимых экспертов меры поощрения, свидетельствующие о заинтересованности государственных и муниципальных органов в независимой общественной оценке их деятельности;
при установлении срока для принятия заключений независимой антикоррупционной экспертизы учитывать сложность предусмотренных проектом нормативных предписаний и объем проекта нормативного правового акта.
В связи с этим в целях повышения эффективности общественного контроля за организацией и проведением мониторинга применения нормативных правовых актов в целях проведения их антикоррупционной экспертизы полагаем возможным рассмотреть следующие предложения:
обязать органы государственной власти и органы местного самоуправления размещать информацию о ходе осуществления мониторинга применения нормативных правовых актов и результатах их антикоррупционной экспертизы на своих официальных сайтах;
обязать органы государственной власти и органы местного самоуправления размещать на своих официальных сайтах информацию для независимых экспертов о сроках проведения мониторинга применения действующих нормативных правовых актов, предоставив им возможность в течение определенного срока провести независимую экспертизу указанных правовых актов;
при организации и проведении мониторинга правоприменения задачи, критерии и показатели мониторинга, которые должны лечь в основу антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, следует выделять отдельно, одновременно обеспечивая специализацию средств и источников мониторинга;
обязать государственные и муниципальные органы при осуществлении мониторинга запрашивать заключения Общественной палаты РФ, иных общественных организаций, в уставные задачи которых входит противодействие коррупции, объединений предпринимателей, профсоюзных организаций, действующих в тех сферах и отраслях, в которых проводится мониторинг.
Выявление и систематизация причин и условий проявления коррупции, мониторинг коррупционных рисков и их устранение.
В соответствии с подп. «и» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы Правительство Российской Федерации призвано организовать систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками.
Отнесение определенных видов государственных (муниципальных) функций, услуг, полномочий к связанным с высокими коррупционными рисками предполагает:
внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за их исполнением;
установление дополнительных запретов, ограничений и обязанностей антикоррупционного характера;
внедрение специализированного антикоррупционного мониторинга за их исполнением;
внедрение института ротации должностных лиц, их исполняющих;
иные специальные антикоррупционные мероприятия, призванные минимизировать проявление коррупционных рисков, усилить профилактику коррупционных правонарушений.
Для организации и проведения полноценного мониторинга коррупционных рисков, возникающих в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления организационно-правовых возможностей кадровых подразделений совершенно недостаточно. В то же время, обязанность по проведению такого мониторинга нередко возлагается на структурные подразделения, которые сами исполняют или участвуют в исполнении государственных функций с высоким риском коррупционных проявлений. Естественно, что ничего, кроме «имитации» выявления причин и условий существования коррупционных рисков не происходит. Для полноценной и эффективной работы по данному направлению противодействия коррупции необходимо принятие следующих мер:
регулярные независимые социологические исследования, направленные на выявление мнения получателей государственных и муниципальных услуг об их качестве и доступности, а также необоснованных административных барьерах, препятствующих свободной конкуренции;
периодическое анкетирование лиц, взаимодействующих с государственными и муниципальными органами при исполнении государственных (муниципальных) функций и предоставлении государственных (муниципальных) услуг;
независимый экономико-правовой анализ конкурсной документации при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, результатов исполнения государственных контрактов;
независимый экономико-правовой анализ гражданско-правовых договоров, заключаемых подведомственными государственным и муниципальным органам государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями с целью выявления признаков реализации имущества, выполнения работ и оказания услуг по завышенным или заниженным ценам;
анонимные опросы государственных и муниципальных служащих о практике организации служебной деятельности, порядке замещения должностей и продвижения по службе;
независимый анализ обращений граждан и организаций в вышестоящие государственные и муниципальные органы, в правоохранительные органы по вопросам исполнения должностными лицами государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг;
независимый мониторинг средств массовой информации на предмет выявления публикаций о фактах коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных органов и подведомственных им учреждений и предприятий.
Выполнение всех названных выше мероприятий действительно может способствовать выявлению коррупционных рисков при условии, что они будут осуществляться на профессиональной основе, независимыми аудиторами и социологическими службами, специалистами в области противодействия коррупции, а не теми должностными лицами, деятельность которых непосредственно связана с этими рисками. Возможно, что часть мероприятий могла бы выполняться в порядке надведомственного контроля федеральными органами исполнительной власти, обладающими необходимыми профессиональными компетенциями (Минэкономики России, Минюст России, Росфинмониторинг, Федеральная налоговая служба).
Следует отметить, что лишь отдельные федеральные органы исполнительной власти предпринимали меры по внедрению элементов «дорожной карты выявления коррупционных рисков» в рамках подведомственной им отрасли или сферы государственного управления. Так, в ФАС России был издан приказ от 28 июня 2012 года № 440 «Об организации работы по определению целевой аудитории для проведения опроса по выявлению коррупционных рисков в деятельности ФАС России и определению эффективности деятельности ФАС России по профилактике коррупционных правонарушений среди государственных гражданских служащих». Данное ведомство периодически заказывает выполнение научно-исследовательских работ не только с целью выявления коррупционных рисков, но и с целью определения возможных тенденций изменения этих рисков.
Совершенствование механизмов публичного администрирования, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг
В целях снижения уровня бытовой и административной коррупции, повышения рисков раскрытия совершения коррупционных правонарушений, связанных с реализацией прав и обязанностей граждан и организаций, снижения мотивированности граждан и организаций вступать в коррупционные отношения органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принимать меры по совершенствованию публичного администрирования, повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг. В течение 2012 года комплекс мероприятий по данному направлению профилактики коррупционных проявлений формировался в соответствии с требованиями Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также в соответствии с программами и планами административной реформы, разработанными в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 г. № 1021-р.
Следует отметить активную деятельность Правительства Российской Федерации по формированию планов по совершенствованию публичного администрирования в отдельных сферах и отраслях государственного управления – План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования», План мероприятий («дорожная карта») «Повышение доступности энергетической инфраструктуры», План мероприятий (дорожная карта») «Улучшение предпринимательского климата в строительстве» и другие. Подобная организационно-правовая форма позволяет с гораздо более высокой степенью эффективности добиваться сокращения количества документов, требуемых от заявителя, сокращения сроков и этапов прохождения административных процедур, уменьшения количества взаимодействий заявителя с административным органом, и в конечном итоге, позволяет сделать сами процедуры более простыми, быстрыми, прозрачными.
В то же время использование подобной организационно-правовой формы снижения административных барьеров свидетельствует о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при разработке и принятии административных регламентов исполнения функций и предоставления услуг не смогли оптимизировать установленные административные процедуры, снизить сроки совершения и количество административных действий, хотя такая задача при принятии административных регламентов перед ними ставится. Следовательно, ни экспертиза административных регламентов, в том числе независимая, ни мониторинг их внедрения не смогли в полной мере выявить данную проблему и поставить вопрос о необходимости совершенствования методической основы разработки административных регламентов.
Для эффективного внедрения антикоррупционных стандартов в контрольно-надзорную деятельность государственных и муниципальных органов необходимо принятие следующих антикоррупционных мер:
включение всех должностей государственной и муниципальной службы, полномочия по которым связаны с назначением и проведением контрольных проверок, с подготовкой и выдачей административных разрешений (лицензий) в перечень должностей с высоким риском коррупционных проявлений;
разработка методических рекомендаций по организации и проведению контрольных проверок в целях обеспечения единообразия в применении уполномоченными должностными лицами соответствующих полномочий;
периодические социологические опросы о соблюдении должностными лицами установленных требований к проведению контрольных проверок, выдаче административных разрешений;
обязательное включение в комиссии по проведению выездных контрольных проверок независимых экспертов, аккредитованных в установленном порядке, а также внедрение конкурсных механизмов отбора аккредитованных экспертов;
обязательное включение лиц, замещающих должности в государственных и муниципальных учреждениях и осуществляющих контрольно-надзорные функции в перечень должностей, при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также распространения на указанных должностных лиц запретов, ограничений и обязанностей установленных законодательством о противодействии коррупции.
Следует существенно повысить качество принимаемых административных регламентов исполнения государственных функции по контролю и надзору, не допускать их поверхностной экспертизы, добиваться включения в эти регламенты антикоррупционных стандартов исполнения государственной функции.
|
