Общественный контроль и противодействие коррупции в правоохранительных органах и судебной системе
Наиболее сложными и в то же время социально значимыми являются проблемы противодействия коррупции в правоохранительных органах и судебной системе.
Общественная палата Российской Федерации провела 13 ноября 2012 года слушания «Общественный контроль и противодействие коррупции в системе правоохранительных и судебных органов», в ходе которых внимание было уделено развитию правоохранительной и судебной системы, а также совершенствованию порядка формирования органов судейских сообществ.
Независимость судебной власти – основополагающий элемент системы разделения ветвей власти в государстве и обеспечения полноценной защиты гражданских прав. Судебная система должна быть открытой для общества, в том числе должны быть сформированы понятные и прозрачные механизмы назначения и отставки судей, обеспечивающие их ответственность при исполнении служебного долга. Сейчас эти функции и соответствующие полномочия возложены на квалификационные коллегии судей. В их компетенцию входит разрешение вопросов по отбору и рекомендации претендентов на должности судей, прекращении (приостановлении, возобновлении) полномочий судей и наложении на судей дисциплинарных взысканий, проведение аттестации судей и присвоении им квалификационных классов.
Сегодня законодательством предусмотрено, что треть членов квалификационных коллегий судей формируется из общественности. Однако не уточняется порядок определения представителей общественности, их выдвижения, отбора, отсутствуют механизмы ротации. В результате сейчас среди представителей общественности в квалификационных комиссиях судей, в основном, либо ветераны юстиции, либо юристы научных и даже коммерческих организаций, в них практически нет представителей правозащитных организаций.
Так же, как и в ряде общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, в состав комиссий на протяжении лет часто избирались «удобные» общественники, которые мало влияли на очищение судебной системы от коррупции. Так, представителями общественности в квалификационной коллегии судей Челябинской области осенью 2012 года стали такие граждане, как: ранее судимый за совершение умышленного преступления, бывший мировой судья (не рекомендованный на следующий срок полномочий), занимающийся в настоящее время частной юридической практикой, а также юристы организаций, основной деятельностью которых является участие в судопроизводстве, то есть, выполнение функций, аналогичных функции адвоката, хотя возможность назначения адвокатов прямо запрещена законом20.
На слушаниях было подчеркнуто, что Общественная палата последовательно выступает за то, чтобы составы судейских квалификационных коллегий формировались по тем же принципам, по которым Палата предложила формировать общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, а именно – представителей общественности должна выбирать общественность. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации должны стать «оператором» этого механизма – разработать соответствующие процедуры, критерии отбора и после общественного обсуждения кандидатур отобрать для этой ответственной работы представителей гражданского общества.
Значительные «окна уязвимости» в судебной системе возникли вследствие сохранения чрезвычайно низких зарплат служащих судебного аппарата. На слушаниях было отмечено, что «эти люди принимают и процессуальные решения: например, секретарь судебного заседания - это процессуальная фигура, он составляет протокол судебного заседания, от которого очень многое зависит в рассмотрении дела. В результате сами судьи оказываются заложниками не очень квалифицированного и подчас коррумпированного аппарата. Кроме того, работники судов – это кадровый резерв для дальнейшего назначения судей. Без практической работы в суде на вспомогательных должностях сложно стать сразу квалифицированным судьей. Потому что работа судьи идет не только в зале судебных заседаний, это еще и большая организационная работа»21.
Новые проблемы встали перед правоохранительной системой после того, как произошло разделение прокурорского надзора и предварительного следствия, о чем неоднократно заявляли представители Генеральной прокуратуры.
Острой остается ситуация с объективностью приговоров, которые выносят судьи. По-прежнему в России сохраняется обвинительное правосудие. Но мониторинг показывает, что в этой сфере есть новые негативные тенденции. Судьи не хотят, даже боятся выносить оправдательные приговоры, в том числе и опасаясь быть уличенными в коррупции. Сегодня необходимо обеспечить защиту судей от несправедливых, подчас даже облыжных обвинений.
В ходе слушаний представители правоохранительных органов отмечали, что при той системе предварительного расследования уголовных дел, которая у нас существует в соответствии с законом, число оправдательных приговоров никогда не будет большим, потому что обвинительное заключение, которое поступает в суд, уже до этого проверяется, как минимум, четырьмя должностными лицами: следователем, руководителем следственного органа, надзирающим прокурором и прокурором, утверждающим обвинительное заключение. Все они заинтересованы в том, чтобы был обвинительный приговор, если они утвердили подобное заключение. Ведь если выяснится, что они направили в суд «сырое» дело, без доказательств, то это будет большой минус в их работе. Поэтому они стараются такие дела в суд не направлять, дела эти прекращаются на стадии предварительного расследования. Отсюда вывод: коррупцию нужно «искать» там, где выносятся мягкие наказания, где даются условные сроки за тяжкие преступления.
Однако с такими выводами не согласны в адвокатском сообществе: по их мнению, при любой организации предварительного расследования, при любом контроле и надзоре сама природа судебных доказательств, само несовершенство средств познания в уголовном процессе «производит» значительный процент оправдательных приговоров. Большая часть доказательств – это показания людей. И в результате в профессиональном суде лишь около 1% оправдательных приговоров, тогда как в суде присяжных - 15%. И все потому, что в профессиональных судах сомнения толкуются в пользу стороны обвинения, и оправдательные приговоры суды выносят только тогда, когда защита полностью разрушила конструкцию обвинения.
Из этого следует, что надо расширять подсудность судов присяжных. А в России подсудность эта сужается. С 1 января 2013 года дела о взятках выводятся из подсудности судов присяжных, остаются только дела, которые связаны с посягательствами на жизнь.
По мнению участников слушаний, самое уродливое явление в судебной системе – это заказные дела. Арест предпринимателей, по оценкам специалистов, – источник «кормления» оперативников и следователей. Среди дел о мошенничестве в экономической сфере – часть искусственно созданных дел. Представители адвокатского сообщества уверены: подобные дела должны возбуждаться только по жалобе потерпевших. А сейчас инициатива в возбуждении этих дел – в руках следователей. Здесь часто кроется коррупция и низовая круговая порука22.
Значительно улучшило ситуацию вступление в силу Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", в соответствии с которым вот уже два года все решения судов публикуются в сети Интернет. Конечно, бывают еще задержки с размещением информации, но тем не менее судебные решения стали доступными для общественности, для каждого гражданина.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации к 1 ноября 2013 года необходимо представить предложения о возможности трансляции в сети Интернет всех судебных заседаний.
Было отмечено, что в Москве уже многое для этого сделано. В частности, новый Апелляционный корпус Московского городского суда полностью оснащен подобной техникой, и, в случае, если законом будет предусмотрена возможность и необходимость трансляции судебных заседаний в сети Интернет, то ход рассмотрения гражданских дел будет открытым. В настоящий момент стоит вопрос об оснащении необходимой аппаратурой и корпуса Московского городского суда, в котором рассматриваются уголовные дела. Запланирован монтаж подобного оборудования и при строительстве новых зданий районных судов города Москвы. В итоге каждый гражданин Российской Федерации в сети Интернет увидит, как в суде разбирается интересующее его дело.
Очевидно, что в судьи должны приходить не только квалифицированные, но абсолютно принципиальные и мужественные люди. Сама процедура отбора судей – правильная, нужны экзамены, нужно подтверждение их квалификации. В ряде субъектов Федерации в системе следственных органов отбор кадров ведется с прохождением полиграфа, особенно если человек переходит из других правоохранительных органов. Однако и это не избавляет полностью от тех, кто не может потом устоять от соблазна использовать служебное положение в личных целях. Поэтому общественность в этих процедурах должна участвовать более активно. Однако завершающий этап отбора остается до сих пор непрозрачным, неясно, почему той или иной кандидатуре было отдано предпочтение. В деле назначения судей должна быть гласность и не должно быть тайны. Вероятно, необходим Совет при Президенте, который бы специально занимался этим вопросом.
В противодействии коррупции активную роль играет Следственный комитет Российской Федерации. За четыре месяца второго полугодия 2012 года рассмотрено около 10 тыс. обращений граждан, примерно 10% этих обращений удовлетворено.
В 2012 году количество выявляемых преступлений коррупционной направленности выросло примерно на треть, направлено в суд более 4 тыс. уголовных дел этой категории. Из них 1 тыс. дел – дача взятки, примерно 1 тыс. 500 дел - о мошенничестве и использовании служебного положения (статья 159-я, части 3-я и 4-я, и ст.290-я).
Значительную долю в числе пойманных на коррупции чиновников составляют должностные лица органов местного самоуправления, их привлечено к ответственности около 600 человек, из них 300 - выборные лица. 118 – это главы муниципальных образований и их заместители23.
В органах внутренних дел также были приняты значительные меры по противодействию коррупции. За девять месяцев 2012 года было выявлено 56 тыс. сотрудников органов внутренних дел, совершивших правонарушения, в том числе дисциплинарные проступки – 54 тыс. (рост соответственно на 16% и на 18%). А вот количество преступлений уменьшилось. За девять месяцев 2012 года сотрудниками органов внутренних дел совершено 2,5 тыс. преступлений (это почти -8%). Из них 60% - коррупционной направленности.
В МВД 83% таких преступлений, как взяточничество (а в целом по коррупционным составам эта цифра – 72,8%), выявляется благодаря внутреннему контролю – силами подразделений собственной безопасности.
За девять месяцев 2012 года в подразделения собственной безопасности обратились свыше 26 тыс. граждан с жалобами на действия сотрудников органов внутренних дел. По этим жалобам и обращениям было возбуждено почти 700 уголовных дел. К уголовной ответственности привлечено 537 сотрудников, к дисциплинарной – 13 тыс. сотрудников, уволены 1 тыс. 600 сотрудников24.
Основными задачами подразделений органов внутренних дел по организации работы по линии противодействия коррупции, поставленными руководством страны и МВД России, в 2012 году являются:
активизация работы по противодействию резонансным преступлениям, представляющим значительную общественную опасность, а также коррупционным правонарушениям, с которыми граждане встречаются наиболее часто («бытовая коррупция»);
пресечение деятельности организованных групп, преступных сообществ и организованных преступных формирований, в том числе занимающихся хищениями бюджетных средств. Особое внимание уделяется таким сферам как: строительство, госзаказ, информационные технологии, а также закупка лекарственных средств и медоборудования;
проведение мероприятий по выявлению и пресечению преступлений коррупционной направленности, связанных с совершением незаконных сделок между госструктурами и коммерческими организациями, которые возглавляют либо являются акционерами близкие родственники руководителей соответствующих государственных органов;
осуществление комплекса мероприятий по обеспечению конфискации имущества, возмещение ущерба и уплаты штрафов;
организация и проведение комплекса межведомственных мероприятий по противодействию преступлениям, связанным со злоупотреблением доминирующим положением монополий при допуске хозяйствующих субъектов к их товарам и услугам25.
В 2010 - 2012 годах были изданы ведомственные нормативные акты, нацеленные на создание системы противодействия коррупции26.
При назначении сотрудников на должности с высоким риском коррупционных проявлений, в обязательном порядке учитывается антикоррупционный аспект и соблюдение ими общих принципов служебного поведения. Утвержден порядок рассмотрения уведомлений о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений в системе МВД России.
Так, для профилактики коррупции в МВД были созданы две комиссии в органах внутренних дел приказом министра27. Это аттестационные комиссии, которые действуют с самого низа и до Центральной аттестационной комиссии, и комиссия по урегулированию конфликта интересов гражданских служащих органов внутренних дел.
В работе с сотрудниками используется принцип ротации кадров из региона в регион или внутри региона. В 1970-е годы весь следственный аппарат фактически обновлялся за три года, люди не засиживались на месте в том числе и с целью, чтобы не было коррупционных связей. Ныне ротация иногда приводит к самым неприятным последствиям: когда в регион назначается начальник ГУВД, то вместе с ним «высаживается» целый десант его бывших сослуживцев из другого региона.
Участники обсуждения отмечали: нельзя не замечать и девальвации значимости должностей в правоохранительной системе. Если раньше следователей по особо важным делам было совсем немного, в СССР - только на уровне союзных республик, и эту работу выполняли высочайшего уровня профессионалы, то теперь эти ставки есть и на уровне области, и в городах, их занимают молодые люди после всего нескольких лет работы в правоохранительной системе, подчас без нужного опыта и авторитета.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, как и в Следственном комитете и в МВД, разработана внутренняя система оценки состояния и уровня коррупции, подверженности различных подразделений и категорий сотрудников коррупционным рискам28.
За совершение преступлений коррупционной направленности в 2010 году были осуждены 9 прокурорских работников, в 2011 году - 16, в первом полугодии 2012 года - 6.
В целях оценки состояния дисциплины уровня коррупционной и иной правонарушаемости в органах прокуратуры в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18 апреля 2008 года № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» каждое полугодие осуществляется анализ дисциплинарной практики, итогов проведенных проверок (служебных расследований), обстоятельств совершения коррупционных и иных правонарушений. С 2012 года формируются единые электронные банки данных, содержащие сведения о поступивших от прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур донесениях относительно коррупционных и иных правонарушений, совершенных прокурорскими работниками и о проведенных служебных проверках. Сведения о нарушениях прокурорскими работниками антикоррупционного законодательства анализируются также в ходе проводимого ежеквартально обобщения результатов деятельности аттестационных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов.
Прокурорские работники, допустившие злоупотребление служебным положением, в том числе сопряженное с нарушениями коррупционной направленности, увольняются из органов прокуратуры по основаниям нарушения Присяги прокурора, совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника. По указанным основаниям в связи с допущенными нарушениями коррупционной направленности в 2010 году уволено 12 прокурорских работников, в 2011 - 18, в первом полугодии 2012 года - 3 работника.
Основными направлениями профилактики коррупционных и иных правонарушений в органах прокуратуры, снижения коррупционных рисков, реализуемыми на постоянной основе, являются:
организация тщательного отбора кандидатов для поступления на службу в целях исключения возможности принятия недобросовестных лиц, в том числе склонных к коррупционным проявлениям; практика ротации руководителей прокуратур;
обеспечение соблюдения прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими установленных законодательством ограничений, запретов, обязанностей и правил служебного поведения, требований о предотвращении и урегулировании конфликта интересов;
учет длительного, безупречного и эффективного исполнения служебных обязанностей при назначении на вышестоящую должность, включении в кадровый резерв, присвоении классного чина, поощрении; организация антикоррупционного обучения.
Значительное внимание уделяется проблеме ротации руководителей прокуратур. Так, за первое полугодие 2012 года в порядке ротации назначены 3 прокурора субъектов Российской Федерации и 40 прокуроров районного звена.
На постоянной основе анализируется и обобщается информация о деятельности аттестационных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов. Аттестационными комиссиями прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур рассмотрены материалы в отношении 60 прокурорских работников, что в полтора раза больше аналогичных показателей 2011 года.
При приеме на службу в органы прокуратуры тщательно исследуются данные о кандидатах, материалы личных дел, изучаются сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в отношении каждого поступающего на службу выясняются сведения о наличии привлечения к уголовной и административной ответственности. По результатам проведенных проверок достоверности и полноты представленных сведений в первом полугодии 2012 года 8 гражданам было отказано в замещении должностей в органах прокуратуры.
Особое внимание уделяется выявлению случаев возникновения конфликта интересов, в том числе у работников органов прокуратуры, занимающих руководящие должности. На обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о возможности возникновения конфликта интересов, обращается внимание при проверке справок о доходах. При изучении личности кандидатов на замещение должностей в органах прокуратуры и зачисление в резерв проверяется возможное наличие личностных и имущественных факторов, способствующих возникновению конфликта интересов, в частности, в том числе, выясняется, имеются ли у кандидатов родственники, работающие в органах прокуратуры, в поднадзорных правоохранительных, контролирующих органах, организациях.
Все поступающие на службу в прокуратуру проходят обязательное психологическое тестирование, в ходе которого выявляются их индивидуальные психологические качества, в том числе склонность к совершению коррупционных и иных правонарушений.
Прокурорами в первом полугодии 2012 года выявлено свыше 241 тыс. нарушений законов, что почти на 20 % больше, чем в первом полугодии 2011 года. Увеличение количества выявленных нарушений закона связано с активизацией надзорных мероприятий по выявлению нарушений законодательства о противодействии коррупции в бюджетной сфере (количество выявленных нарушений закона возросло почти на 35 %), при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора (+74,7 %), при предоставлении государственных и муниципальных услуг (в 5,3 раза), в сфере природопользования (+ 119,7 %) и землепользования (+ 121,3 %). При этом в первом полугодии 2012 года сохранилась отмеченная в 2011 году тенденция увеличения количества нарушений законодательства о противодействии коррупции, выявляемых в органах местного самоуправления (+ 24,3 %).
Следственными органами все чаще возбуждаются уголовные дела по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования о допущенных нарушениях уголовного закона в исполнительных органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Так, по материалам органов прокуратуры, направленным в следственные органы, возбуждено 383 уголовных дела по фактам выявленных нарушений в исполнительных органах местного самоуправления (рост составил почти 34 %) и 786 уголовных дел по фактам нарушений уголовного закона, выявленных в государственных и муниципальных учреждениях (количество таких дел увеличилось на 33,7 %).
Наконец, для эффективного функционирования всей правоохранительной системы чрезвычайно важно то, как именно исполняются судебные решения, ведь если судебное решение, которое вынесено, не исполнено, оно не удовлетворяет интересы гражданина, организации, такое решение никому не нужно. Однако сегодня судебный пристав не является субъектом оперативно-розыскной деятельности, хотя коррупционные риски здесь также значительны. За девять месяцев 2012 года было возбуждено 515 уголовных дел в отношении сотрудников Федеральной службы судебных приставов, было вынесено 56 обвинительных приговоров по преступлениям, которые отнесены к коррупционным.
При этом заработная плата судебного пристава-исполнителя в Центральной России составляет те же самые 10-12 тыс. рублей. Текучесть кадров по отдельным региональным управлениям – до 90% в течение года. Люди уходят, не выдержав маленькой заработной платы, отсутствия социальных гарантий и высокой нагрузки29.
Для повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в первую очередь необходимо:
- повышение престижа профессии сотрудников правоохранительных органов, их правовой и нравственной культуры;
- усиление общественного контроля за системой правоохранительных органов;
- дальнейшая реализация реформ в МВД России;
- повышение существующего уровня социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел, таких как льготное кредитование, в том числе для приобретения жилья, восстановление бесплатного проезда к месту проведения отпуска и обратно для сотрудников всех регионов Российской Федерации без исключений, восстановление некоторых иных льгот, ранее действовавших в системе МВД России;
- повышение уровня материально-технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение в их деятельность современных информационных технологий;
- внедрение в деятельность органов внутренних дел такого оперативно- розыскного мероприятия, как «проверка на коррупционную устойчивость», которое может стать эффективным механизмом, сдерживающим совершение таких правонарушений, позволит своевременно предотвратить совершение должностным лицом преступлений;
- закрепление на законодательном уровне использования результатов полиграфических исследований при назначении на должности с коррупционными рисками, что позволит своевременно выявлять лиц, склонных или причастных к совершению противоправных деяний.
При проведении антикоррупционной политики необходимо вести борьбу не только с отдельными лицами, но, прежде всего, с организованными преступными группами, то есть квалификация по статьям Уголовного кодекса должна быть соответствующей, с учетом тяжести этих преступлений, ответственности группы.
|
