Разработка концепции и программы реструктуризации бюджетного сектора Вологодской области
Концепция реструктуризации бюджетного сектора Вологодской области.
В Вологодской области активно осуществляется реструктуризация бюджетного сектора, в том числе в части выполнение норм федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В 2006 году постановлением Правительства Вологодской области от 08.12.2006 N 1230 была утверждена Концепция реструктуризации государственного сектора и повышения эффективности бюджетных расходов в Вологодской области на период до 2011 года. В рамках реализации Концепции осуществлялись:
внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;
переход к новым формам организации и финансирования бюджетных учреждений;
оптимизация бюджетной сети;
реформирование имущественных отношений;
взаимодействие государственного и частного секторов при предоставлении общественных услуг, решении общественно значимых задач;
совершенствование межбюджетных отношений.
Концепция помимо общих принципов и положений включает отраслевые программы, направленные на учет общих концептуальных подходов в специфических условиях отдельных секторов.
В рамках реализации 83-ФЗ и Концепции реструктуризации государственного сектора были приняты нормативные правовые акты, необходимые для функционирования государственных учреждений в условиях расширения их организационно-правовых форм, внедрения практики формирования государственных заданий, в частности:
Закон Вологодской области от 26.11.2010 N 2404-ОЗ «О некоторых вопросах правового положения бюджетных и казенных учреждений Вологодской области в связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;
Постановление Правительства Вологодской области от 09.09.2011 N 1095 «Об утверждении Перечня услуг, оказываемых в Вологодской области государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных и муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме»;
Постановление Правительства Вологодской области от 14.02.2011 N 109 «О формировании государственного задания для государственных учреждений области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания»;
Приказ Департамента финансов Вологодской области от 15.03.2011 N 165 «Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного задания».
Постановление Правительства Вологодской области от 25.10.2010 N 1223 «О Порядке осуществления контроля за деятельностью автономных, бюджетных и казенных учреждений области»;
Постановление Правительства Вологодской области от 20.09.2010 N 1070 «О Порядке утверждения уставов бюджетных или казенных учреждений области и внесения изменений в них»;
Постановление Правительства Вологодской области от 04.08.2003 N 736 «О полномочиях органов государственной исполнительной власти области по осуществлению прав собственника имущества государственного предприятия области и казенного предприятия области»;
Постановление Правительства Вологодской области от 13.12.2010 N 1462 «Об утверждении примерных уставов бюджетного и казенного учреждений области»
Постановление Правительства Вологодской области от 27.09.2010 N 1088 «Об утверждении Порядка изменения типа бюджетного учреждения области в целях создания казенного учреждения области, а также изменения типа казенного учреждения области в целях создания бюджетного учреждения области»;
Постановление Правительства Вологодской области от 27.02.2004 N 198 «О порядке осуществления полномочий собственника имущества государственного предприятия области и казенного предприятия области»;
Постановление Правительства Вологодской области от 01.11.2010 N 1270 «Об утверждении Порядка осуществления бюджетным и автономным учреждением области полномочий органа исполнительной государственной власти области по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и Порядка финансового обеспечения их осуществления»;
Постановление Правительства Вологодской области от 25.04.2011 N 409 «Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям области на иные цели в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации»;
Постановление Правительства Вологодской области от 14.03.2011 N 190 «Об утверждении Порядка принятия органом исполнительной государственной власти области - главным распорядителем средств областного бюджета решения о предоставлении бюджетному учреждению области, находящемуся в его ведении, субсидии из областного бюджета»;
Постановление Правительства Вологодской области от 26.11.2010 N 1365 «О порядке определения платы за оказание услуг (выполнение работ), относящихся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Правительства Вологодской области, для граждан и юридических лиц»;
Постановление Правительства Вологодской области от 20.09.2010 N 1063 «Об особо ценном движимом имуществе автономных или бюджетных учреждений области»;
Постановление Правительства Вологодской области от 17.06.2008 N 1178 «Об утверждении примерного Трудового договора с руководителем бюджетного Учреждения Вологодской области»;
Постановление Правительства Вологодской области от 17.12.2007 N 1719 «О введении системы мониторинга областных организаций бюджетной сферы».
Активная работа по реструктуризации ведется также в муниципальных образованиях Вологодской области, где приняты акты местных администраций о формировании и финансовом обеспечении муниципальных заданий, формировании нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества.
Постановлением Правительства Вологодской области от 01.11.2010 N 1255 «О создании казенных учреждений области путем изменения типа существующих бюджетных учреждений области» был утвержден перечень областных казенных учреждений. Приказами органов исполнительной власти Вологодской области, в ведении которых находятся государственные учреждения, были сформированы ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых подведомственными учреждениями. В 2011 году все государственные бюджетные и автономные учреждения получили субсидии на оказание услуг в рамках выполнения государственных заданий.
Тем не менее, можно отметить ряд направлений реструктуризации бюджетного сектора, которые в настоящее время в Вологодской области задействованы недостаточно активно.
В области высоко количество государственных казенных учреждений – 38 единицы (16% от общего количества государственных учреждений). В перечень казенных учреждений были включены учреждения, содержание и особенности деятельности которых указывают на возможность более автономной организационно-правовой формы – бюджетного учреждения (например, архивные). Не велико количество государственных автономных учреждений – 26 единиц или всего 11% от общего числа государственных учреждений. Количество бюджетных учреждений на 1 мая 2011 года составляет 172 ед. или 73%. В муниципальных образованиях ситуация более благополучная. Так, на долю каченных учреждений приходится всего 2% учреждений. Однако, небольшое количество автономных учреждений – 2% – говорит о необходимости продолжения процесса реструктуризации в том числе путем увеличения доли автономных учреждений.
Не смотря на предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям, нормативные затраты на оказание государственных услуг (выполнение работ) до сих пор не рассчитываются (не утверждены) ни одним органом власти. Размер субсидий, по прежнему, зависит не от объема и качества оказываемых государственных услуг (выполняемых работ), а предоставляется на основе сметы.
Не достаточно активно ведется работа по стандартизации качества государственных услуг. Стандарты разработаны только некоторыми муниципальными образованиями для учреждений в ряде отраслей (образование, здравоохранение, архивное дело).
В Вологодской области проводится мониторинг качества оказываемых бюджетных услуг в соответствии с требованиями постановления Правительства Вологодской области от 30.06.2008 N 1235 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг утвержденным требованиям». Также отраслевыми органами власти приняты ведомственные перечни показателей, по которым ведется мониторинг, в частности:
Постановление Правительства Вологодской области от 29.06.2009 N 1005 «Об утверждении индикаторов качества государственных услуг в области здравоохранения»;
Постановление Правительства Вологодской области от 30.06.2009 N 1009 «Об утверждении Перечня индикаторов качества государственных услуг в сфере социальной политики»;
Постановление Правительства Вологодской области от 30.06.2009 N 1020 «О перечне индикаторов качества государственных услуг в области образования»;
Постановление Правительства Вологодской области от 30.06.2009 N 1019 «Об утверждении индикаторов качества государственных услуг в сфере культуры»;
Постановление Правительства Вологодской области от 30.06.2009 N 1016 «Об утверждении индикаторов качества государственных услуг и их гарантированных значений в сфере туризма.
Требования к качеству услуг и порядки мониторинга качества также утверждены в ряде муниципалитетов. Тем не менее, стоит отметить, что несмотря на проведение мониторинга публикации его результатов не осуществляется. Также остается непрозрачным процесс каким образом результаты мониторинга влияют на принятие дальнейших решений в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.
В этой связи требуется совершенствование системы мониторинга, в том числе ее распространения на все остальные сферы деятельности органов власти Вологодской области, формирование порядка учета результатов мониторинга в процессах управления подведомственными учреждениями.
Несмотря на декларируемые принципы подушевого финансирования бюджетного сектора финансирование учреждений в зависимости от объема и качества оказываемых государственных услуг не осуществляется. Реализуемые принципы подушевого финансирования, формирования и контроля выполнения государственных заданий на оказание определенного объема государственных услуг заданного качества позволили создать базу для внедрения системы бюджетного финансирования, ориентированного на результат. Однако совокупность проблем во внедрении подушевого финансирования в значительной сфере ограничивает развитие системы поставщиков государственных услуг, в том числе негосударственных, их мотивацию оказывать услуги необходимого качества, повышать эффективность использования бюджетных средств. Так, принятое постановление Правительства Вологодской области от 28.12.2009 N 2070 «Об утверждении порядка определения объема и предоставления субсидий из областного бюджета некоммерческим организациям, не являющимся автономными или бюджетными учреждениями» не привело к расширению числа негосударственных поставщиков государственных услуг. Потенциал же оказания государственных услуг негосударственными поставщиками может быть значителен, особенно в сферах социальной защиты, образования и здравоохранения.
Программа реструктуризации бюджетной сферы Вологодской области
Основной целью программы реструктуризации бюджетного сектора Вологодской области является создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг
Исходя из основной цели Программы задачами программы являются:
Оптимизация сети государственных учреждений;
Увеличение доходов от предпринимательской деятельности получаемых бюджетными и автономными учреждениями;
Развитие материально-технической базы государственных учреждений;
Развитие сети негосударственных поставщиков услуг в сферах образования, здравоохранения, социально защиты, культуры, физической культуры и спорта;
Развитие систем стандартизации и оценки (аудита) качества оказания государственных (муниципальных) услуг;
Для достижения цели и решения задач Программы будет реализован ряд мероприятий, как общесистемного характера, так и имеющих отраслевую специфику. Программу реструктуризации бюджетного сектора Вологодской области планируется осуществить в период до 2014 года.
Среди общесистемных мероприятий Программы будет такие как:
Утверждение порядка аудита эффективности деятельности государственных учреждений с целью принятия решения о ликвидации, реструктуризации, изменении типа, а также проведение аудита эффективности деятельности государственных учреждений. Регулярное проведение аудита эффективности позволит принимать стратегические и оперативные решения по каждому из государственных учреждений, их дальнейшей судьбе, необходимости совершенствования деятельности, оптимизации бюджетных расходов и т.д.
В результате утверждения настоящей Программы органы исполнительной власти Вологодской области с учетом положений Программы должны сформировать собственные ведомственных планов оптимизации сети государственных учреждений.
Необходимо продолжить процесс подбора оптимальных организационно-правовых форм для государственных учреждений, в том числе в части сокращения количества казенных учреждений. Для этого необходимо выработать более четкие критерии отнесения учреждений к казенным, бюджетным или автономным. К 2013 году не менее 95% государственных учреждений должны быть переведены в форму бюджетных или автономных.
Требуется дальнейшее совершенствование существующего порядка формирования и финансового обеспечения государственных заданий, главным образом в части:
утверждение типового порядка расчета субсидии государственным учреждениям на выполнение государственных заданий, содержание имущества, уплату имущественных налогов
введение положений о зависимости части оплаты труда руководства учреждения от показателей выполнения государственного задания, применение мер ответственности за невыполнение государственного задания, в том числе расторжение контракта;
введение положений об утверждении штрафных санкций (изъятий) за невыполнение условий государственных заданий;
Для реализации принципов подушевого финансирования необходимо обеспечить утверждение методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание областными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества, уплату имущественных налогов, а также их индексирования;
Для обеспечения расчета нормативов необходимо разработать и утвердить справочник нормативов использования ресурсов (натуральных нормативов затрат), необходимых для предоставления государственных услуг по каждой из услуг (групп услуг). Также необходимо организовать работу по разработке и утверждению нормативов финансовых затрат на единицу используемых ресурсов, необходимых для предоставления государственных услуг (порядок определения стоимости ресурсов, включаемых в натуральный норматив затрат).
Каждый орган исполнительной власти Вологодской области на базе общих принципов нормирования должны разработать и утвердить ведомственные порядки расчета нормативных затрат на оказание областными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества областных государственных учреждений (с учетом отраслевой специфики). В рамках реализации Программы органы исполнительной власти должна осуществить вначале в пилотном режиме, а потом в сплошном порядке расчет нормативов согласно утвержденным методикам.
Одной из важных задач при внедрении подушевого финансирования является четкое определение объема государственных услуг, оказываемых госучреждениями области. Для реализации данной идеи необходимо уверждение методических рекомендаций по определению объема государственного задания, выражающийся в показателях количества и качества предоставления государственной услуги, на основании прогноза потребности населения Вологодской области в данной государственной услуге и материально-технических возможностей областного государственного учреждения. Должна быть утверждена как общая методика, так и ведомственные методики, отражающие отраслевую специфику.
При повышении независимости и финансовой самостоятельности государственных учреждений важное значение приобретает качество, регулярность и достоверность информации о выполнении государственных заданий. Для обеспечения данного условия необходимо разработать и утвердить типовой и ведомственные порядки проведения
мониторинга выполнения государственных заданий государственными учреждениями Вологодской области. После утверждения таких порядков должна быть проведена пилотная оценка, а затем сплошная выполнения государственных заданий.
Важным аспектом прозрачности и достоверности финансовой информации о деятельности государственных учреждений является формирование оптимальных порядок финансового планирования и отчетности государственных учреждений, выполнение требований законодательства в данной сфере. Для этого необходимо на основе федеральных порядков формирования плана финансово-хозяйственной деятельности и формирования отчета о результатах деятельности государственных учреждений и использовании ими имущества разработать и утвердить областной и ведомственные порядки.
Одним из слабо проработанных направлений финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений Вологодской области является отсутствие четкой и прозрачной процедуры предоставления субсидий на развитие учреждений, в частности предоставление субсидий на инвестиционные цели. Для решения этой проблемы требуется сформировать и утвердить отраслевыми органами власти в отношении подведомственных учреждений порядков предоставления субсидий на развития учреждений из областного бюджета.
Для обеспечения исполнения госзаданий, повышения эффективности бюджетных расходов, использования государственного имущества требуется упорядочить систему контроля в отношении государственных учреждений, в том числе инвентаризировать законодательство и определение всех доступных форм и механизмов контроля, оценка необходимости и достаточности данных инструментов, и формирование перечня контрольно-надзорных функций, осуществляемых в отношении государственных учреждений. Для повышения прозрачности и снижения коррупциогенности по каждой из контрольных функций, осуществляемых на региональном уровне, необходимо разработать и утвердить административный регламент.
Одним из способов повышения финансовой самостоятельности и укрепления материально-технической базы бюджетных и автономных учреждений является увеличение доходов от оказания платных услуг, относящихся к основным видам деятельности. Для того, чтобы обеспечить объективный характер ценообразования на такие услуги вышестоящие органы власти (учредители) должны разработать и утвердить ведомственные порядки расчета платы за оказание государственными учреждениями платных услуг на основе единого утвержденного типового порядка.
Одним из основных направлений реструктуризации является расширение участия негосударственных поставщиков в предоставлении государственных услуг Вологодской области. Для этого, во-первых, необходимо оценить возможности и потребности в привлечении негосударственных поставщиков прежде всего в таких сферах как образование, здравоохранение, социальная защита, культура, физическая культура и спорт. Для этого необходимо использовать весь арсенал доступных инструментов, таких как проведение исследования рынков услуг в указанных сферах, возможностей развития и появления новых рынков, наличие спроса конкурентоспособности, стоимость услуг, возможные направления и формы экономического стимулирования негосударственных поставщиков и т.п. В случае признания необходимости и возможности привлечения негосударственных поставщиков должен быть утвержден порядок оказания государственных услуг негосударственными поставщиками (определение перечня услуг, порядок и критерии отбора поставщиков, заключение государственного контракта, определение объема финансирования и проведение расчетов, мониторинг выполнения государственного контракта). В силу того, что задача массового привлечения негосударственных поставщиков является достаточно новой требуется проведение пилотных проектов по размещению государственного заказа на оказание государственных услуг (выполнение работ) негосударственными поставщиками.
В Вологодской области следует активизировать работу по разработке и утверждению стандартов качества государственных услуг (базовых требований к качеству государственных услуг), оказываемых государственными учреждениями (прежде всего региональный компонент). Данные стандарты должны обеспечивать минимально допустимый уровень качества. Стандарты должны использоваться при определении нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества.
Требуется совершенствования существующего порядка оценки качества государственных услуг, в том числе предусмотреть требования учета результатом мониторинга качества при определении субсидии учреждению, определения уровня заработной платы руководителя и сотрудников учреждений. Необходимо наладить регулярное проведение мониторинга качества государственных услуг, в том числе проведение регулярных опросов потребителей государственных услуг с привлечением независимых организаций. Необходимо осуществлять регулярную публикацию результатов мониторинга выполнения стандартов качества государственных услуг.
В рамках выполнения Программы реструктуризации бюджетного сектора Вологодской области следует разработать и утвердить порядок публикации документов о деятельности государственных учреждений (определение перечня документов, размещение в сети Интернет, регулярность публикации) на основе существующих федеральных требований. Для обеспечения выполнения требований публичности необходимо включить в контракт с руководителем государственного учреждения персональной ответственности за несвоевременность и недостоверность публикуемых документов.
|
