Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»»
Факультет
«Государственного и муниципального управления».
Кафедра Государственной и муниципальной службы.
ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА
ПО НАПРАВЛЕНИЮ
«ГОСУДАРТСВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»
На тему «Влияние социальной философии на построение системы государственного управления».
Выполнил:
Студент группы № 762
Соболев Николай Андреевич.
Научный руководитель:
Доктор философских наук, профессор
Барабашев Алексей Георгиевич.
Рецензент:
Кандидат философских наук, профессор
Прокофьев Вадим Николаевич.
Москва, 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.
Исследование теорий государственного управления, периодов доминирования этих теорий, механизмов их связей с более общими социальными теориями является фундаментальной проблемой государственного управления. В зависимости от её решения формируются рамки, в которых решаются проблемы прикладного характера. Каждая из теорий в рамках государственного управления, в частности, теория государственного аппарата, основывается на определённых социальных теориях. Однако в литературе практически отсутствует чёткое соотнесение теорий государственного управления с социальными теориями, в частности – теориями социальной философии. Одна из редких статей – «Вебер, Вильсон и Гегель: теории современной бюрократии»1 Ф. Загера и К. Россера.
Наша работа выполнена на стыке социальной философии и теорий государственного управления и устанавливает соответствие между этими двумя предметами. Конечно, жёсткой зависимости между ними не существует. Мыслители разных эпох, создатели систем социальной философии, не могли обойти вниманием государственное управление, включая госаппарат. Эта тема, в тех или иных формах, присутствует в философии со времён Платона.
Следует заметить, что социальные теории не влияют на работу государственного аппарата напрямую. Они, скорее, – ориентиры. Существует определённое взаимное тяготение, которое может быть описано с помощью взятого из математики понятия аттрактора2 – некого множества конечных положений, куда стремятся все данные процессы, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к бесконечности. Таким образом, социальная философия может являться своеобразным аттрактором для теорий государственного управления, таких, как рациональная бюрократия, New Public Management (NPM) и Good Governance (GG). При этом в рамках каждой из теорий существуют модели государственного управления – посредники между теорией и практикой. Мы выдвигаем гипотезу, что отношения между социальной философией и теорией, между теорией и моделью, а так же между моделью и практикой могут быть описаны как отношения аттракции. Иными словами, мы предполагаем, что модель является аттрактором для практики, теория является аттрактором для модели, а социальная философия – аттрактором для теории. Так, например, классическая бюрократическая модель распространена по всему миру и является аттрактором даже для практики стран, проводящих реформы в рамках доктрины NPM, – постольку, поскольку даже там сохраняется иерархия и профессиональный характер службы в государственных органах. Данная модель сформировалась под влиянием теории Вебера-Вильсона, а она, в свою очередь – и мы покажем это в дальнейшем – под влиянием философии Гегеля.
Следует отметить, что взаимоотношения между теорией, моделью и практикой государственного управления рассматривались и ранее, например, Р.А. Даль утверждал1 наличие так называемых «нормативных ценностей в науке государственного управления». Это означало, что положения науки о государственном управлении становятся ценностями для тех, кто осуществляет практику управления. Кроме того, по мнению А.Г. Барабашева, отношения между теорией и моделью можно было описать как научно-исследовательскую программу (в терминологии И.Лакатоса), то есть как отношения ядра и защитного пояса вспомогательных гипотез, где теория государственного управления является своеобразным ядром, относительно стабильным и самостоятельным, а модель (в её непосредственной связи с практикой) постоянно меняется и дополняется, и развитие модели подчинено безусловному сохранению теории.2 Ш. Голдфинч и Дж. Вэлис рассматривали другой уровень рефлексии – общие установки исследователей государственного управления и их влияние на рефлексию реальной практики и построение теорий и моделей1. На наш взгляд, предлагаемая нами схема, во-первых, шире (в неё включена социальная философия), во-вторых, более чётко разделяет теорию, модель и практику государственного управления, показывая их влияние друг на друга.
Целью нашей работы будет проследить влияние социальной философии на формирование каждой из основных теорий государственного управления и проследить механизмы её воздействия на формирование моделей государственного управления: ведь если она является аттрактором для теории, то она автоматически должна влиять и на создание модели. Для достижения нашей цели нам необходимо выполнить следующие задачи:
Создать схему, в рамках которой будет показано влияние аттракторов каждого из уровней (т.е. социальной философии, теории и модели государственного управления) на нижестоящие уровни вплоть до практики.
В рамках указанной схемы проанализировать основные теории государственного управления и относящиеся к ним модели.
Для решения указанных задач были использованы такие методы, как моделирование, концептуальный анализ, аналогия, гипотетико-дедуктивный и индуктивный методы, а также синтез. Общую теоретико-методологическую основу составила теория аттракторов (или шире – теория нелинейных динамических систем), а также труды исследователей государственного и муниципального управления. В процессе исследования были изучены труды философов, наиболее цитируемые работы исследователей государственного и муниципального управления и приложения теории аттракторов в социальных науках. При этом следует отметить, что в рамках нашей работы проявились следующие методологические ограничения:
Невозможно до конца проследить влияние модели на практику. Во-первых, нормативные правовые акты, на которые опирается управление, разрабатываются без отсылок на модель, которой они соответствуют, во-вторых, правоприменительная практика никогда не соответствует полностью нормативным правовым актам. Поэтому нам приходится предполагать, что в нормальной ситуации правоприменительная практика ориентируется на нормативные правовые акты, а последние разрабатываются исходя из моделей, усвоенных государственными служащими и экспертами через образование.
Создатели теорий государственного управления не ссылаются напрямую на философские труды, послужившие основой для соответствующей теории. Как правило, существуют «авторы-посредники», которые в той или иной форме транслируют философские идеи до создателей теории публичного управления.
Good Governance ещё не сформировалась как полноценная теория и только формируется как модель, в связи с чем мы вынуждены будем только предполагать, какая социальная теория послужила для неё аттрактором, не устанавливая чёткой связи.
Актуальность нашей работы состоит в том, что она, фактически, строит мост между комплексным взглядом на общество (которым является социальная философия) и конкретными формами и методами управления. С теоретической точки зрения наша работа может являться фундаментом для построения моделей государственного управления и их конкретных приложений. С точки зрения практики, предложенный нами метод анализа и его результаты позволят установить, какой взгляд на общество имплицитно предполагается той или иной моделью и постоянно воспроизводится через управление.
Наша работа будет организована следующим образом. Во-первых, мы рассмотрим современные тенденции в теории государственного управления. Во-вторых, мы представим теоретическую конструкцию, в рамках которой будет обоснована наша гипотеза. В-третьих, мы рассмотрим наиболее распространённые теории государственного управления и найдём аттракторы для каждой из них. В-четвёртых, мы попытаемся сделать практическое приложение нашей концепции для современной России.
ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИЙ И МОДЕЛЕЙ
Наш обзор будет построен следующим образом. Во-первых, мы предложим краткую характеристику тенденций развития теорий государственного управления, которые, как мы предполагаем, воспринимаются в качестве значительно влияющих как на реальную практику работы государственного аппарата, так и на восприятие этой работы научным сообществом. Во-вторых, мы проанализируем несколько наиболее цитируемых статей в рамках исследования теории государственного управления, вне зависимости от года выпуска (так называемый «диахронный» обзор). Этим мы проверим на некоторой выборке, насколько влиятельна каждая из предложенных нами тенденций. В-третьих, мы рассмотрим наиболее цитируемые публикации последних лет в тех же рамках, чтобы рассмотреть, какова ситуация с каждой из тенденций сейчас. В результате обзора мы получим возможность продемонстрировать современные процессы в исследованиях государственного управления, которыми мы, в дальнейшем, проиллюстрируем механизмы влияния социальной философии, теории государственного управления и модели в её рамках на практику управления.
1. Краткая характеристика тенденций в теоретическом осмыслении публичного управления
Наиболее значительной тенденцией развития теорий государственного и муниципального управления является тенденция, названная А.В. Оболонским «кризисом бюрократического государства»1. Суть её в том, что в ХХ веке возникли проблемы с работой бюрократической организации управления во многих странах, такие, как структурные проблемы государственного аппарата, проблемы государственного вмешательства в экономику и проблемы государственной социальной политики. Кроме того, даже если указанные проблемы решались, возникала другая – проблема доверия к системе управления. Попытки её решения привели к созданию новой модели, основанной на теории New Public Management, рассматривавшей государство как поставщика государственных услуг и предлагавшей перенять опыт частного сектора в сфере услуг (включая передачу некоторых функций частному сектору на аутсорсинг). Модели на основе данной теории активнее всего разрабатывались в англосаксонских странах (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, США, Канаде). К тому моменту, когда новые формы управления стали активно распространяться, произошло осознание кризиса: при снижении доверия к бюрократии (иногда даже – к институту государства как таковому) появилась альтернатива – иные, небюрократические формы управления1.
На фоне указанного кризиса современной тенденцией развития теорий государственного управления является продолжение поиска новых форм и методов управления для повышения управляемости и, прежде всего, для роста доверия между властью и обществом. При этом, однако, современные исследования отходят от понимания государства как поставщика услуг. Оно всё чаще рассматривается как производитель общественных благ (а не только как предоставитель государственных услуг), в создании которых также должно принимать участие гражданское общество в лице граждан, бизнеса и некоммерческих организаций. Совокупность подходов к государственному управлению, опирающихся на подобное понимание взаимоотношений государства и гражданского общества, получила название Good Governance. К сожалению, данная совокупность не сформирована в качестве теории, и модель на её основе находится на стадии формирования в том смысле, что многие страны, реализующие Good Governance, одновременно с этим продолжают осуществлять политику в рамках New Public Management, в связи с чем с методологической точки зрения очень трудно разграничить практические проявления этих двух подходов.1 Тем не менее, в данной работе мы будем рассматривать Good Governance в качестве модели, обладающей следующими характеристиками:
Принципы государственного управления. Каждая из крупных международных организаций, таких, как Всемирный Банк2, МВФ3, Европейский Союз4, а так же организации при ООН5, выделяет свои принципы надлежащего государственного управления. При этом общими практически для всех организаций являются следующие принципы:
Открытость и прозрачность.
Подотчётность правительства гражданам
Эффективность
Верховенство закона
Гражданское участие в создании общественных благ в целом и государственном управлении в частности
Предпочтительная форма организации сектора государственного управления и смежных ему секторов. GG как модель направлена на работу с сетью (network) – множеством элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединённых общими или смежными целями для решения общих проблем и для производства общественных благ.6
Предпочтительная форма управления. Предпочтительной формой для GG будет являться партнёрство – как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора.1
Предпочтительный способ управления человеческими ресурсами для производства общественных благ. Good Governance, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками как государственных служащих, так и граждан и организаций, поэтому подходу Good Governance соответствует подход, близкий к Public Value Management.2
Следует отметить, что указанные нами характеристики не относятся исследователями к некой единой модели и практически не рассматриваются вместе – о каждой из них упоминают, как о некой новой тенденции в государственном управлении, которая идёт на смену New Public Management3. Тем не менее, смежность подходов, используемых различными авторами (каждая характеристика подразумевает гражданское участие в создании общественных благ) позволяет утверждать, что данные характеристики описывают некую единую (пускай и формирующуюся) модель.
Следующие тенденции соотносятся с различными факторами (экономическими, институциональными и технологическими) развития практики государственного управления. Первая из них связана с современным финансовым кризисом, в условиях которого возникают повышенные требования к объёму и качеству социально-экономического регулирования, независимо от того, как оно проводится – с использованием исключительно госрегулирования или также внегосударственными и полугосударственными механизмами (имеются в виду, например, саморегулируемые организации национального масштаба). Немаловажную роль играет также и международное регулирование (например, в Европейском союзе). Поскольку данная тенденция связана, прежде всего, с экономической сферой, а применительно к государственному управлению – с государственным экономическим регулированием и управлением общественными финансами, то влияние этой тенденции на саму систему управления (прежде всего, госаппарат) будет непрямым.
Вторая связанная с практикой тенденция органически связана с первой – это постоянная трансляция лучших практик и выработка более-менее общих правил государственного управления по всему миру. В качестве примеров можно привести международное взаимодействие в рамках ЕС, ОЭСР, ООН. Так, конвенция ООН по борьбе с коррупцией ставила целью, с одной стороны, транслировать накопленные формы и методы борьбы с коррупцией, с другой – наработать практику использования этих форм и методов в разных условиях для их дальнейшего совершенствования. Ещё один пример – это Open Government Partnership, международное партнёрство по повышению открытости правительства. Его цель – выработка общих форм открытости правительства и распространение.
Наконец, третья тенденция – это развитие «электронного государства», то есть форм управления на основе информационно-коммуникационных технологий и элементов прямой демократии. Благодаря бурному развитию ИКТ и возможностям, которые они предоставляют для повышения открытости и прозрачности, а также гражданского участия в государственном управлении, они считаются реальным фактором, который будет способствовать изменению всей системы.
На наш взгляд, указанные тенденции в практике государственного управления, в той или иной степени, движутся в русле Good Governance. Так, повышенные требования к регулированию как ответ на вызовы финансового кризиса и развитие ИКТ отражает такой принцип GG, как эффективность, а трансляция лучших практик связана, прежде всего, с открытостью и прозрачностью. Однако следует отметить, что, поскольку GG как теория находится на стадии формирования, связанные с данным подходом принципы государственного управления могут трактоваться очень широко и рассматриваться в рамках других теорий. |
