Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 1.03 Mb.
|
4. Good Governance. Напомним основные положения данной формирующейся модели:
Следует повторить, что мы не считаем данный подход теорией в используемом нами смысле, поскольку, во-первых, не имеется комплекса трудов, в котором были бы раскрыты его основные положения, во-вторых – не имеется консенсуса о том, что таковыми следует считать. Более того, данный подход обычно рассматривается сквозь призму теории NPM, а некоторыми авторами считается одной из моделей в её рамках.2 Поэтому в рамках нашей работы рассматривается, что Good Governance (в том состоянии, котором она есть сегодня) является не сформированной до конца моделью, у которой нет ни надлежащего теоретического обоснования, ни достаточной практики (хотя последняя постепенно накапливается). Как уже отмечалось, данная модель формируется в ходе практики в рамках моделей New Public Management, что позволяет ряду авторов считать, что новый подход является этапом эволюции государственного управления и называют его «пост-NPM». Тем не менее, некоторые исследователи считают, что наличие нового подхода является мифом, поскольку, старый подход (то есть NPM) слишком неоднороден, а практика нового подхода может быть полностью объяснена различиями моделей в рамках New Public Management3. На данный момент Good Governance как теория не сформирована, поэтому мы не можем проследить её истоки так же, как делали это с другими, Однако имеющихся данных хватает, чтобы определить, какими чертами может обладать комплексный взгляд на общество, к которому тяготеет данный подход. Итак, основным принципом GG, напрямую связанным с построением системы государственного управления, является гражданское участие в создании общественных благ. Под этим мы понимаем следующее:
С учётом подобного распределения ролей возникает потребность в согласовании между, интересами различных объединений граждан и организаций, а также между интересами данных объединений и общими (национальными) интересами. Действительно, интересы каждой из сторон строятся исходя из стремления получить определённые блага, при этом интересы не обязаны совпадать. Вот почему производство общественных благ должно быть организовано так, чтобы максимально учесть интересы каждой из участвующих сторон (поскольку все производители данных благ являются также и потребителями). Данное требование как раз подразумевает предпочтительную форму управления в GG – партнёрство. Следующие два аспекта касаются внешней и внутренней стороны деятельности элементов рассматриваемых объединений (будь они гражданами или организациями). Первая подразумевает, что каждый из указанных элементов имеет частные потребности, которые стремится удовлетворить, при этом его деятельность по удовлетворению данных потребностей с необходимостью связывается с деятельностью других. Поэтому элементам, имеющим общие или смежные потребности целесообразно объединяться. Данный принцип объединения мы ранее назвали сетевым. Внутренняя сторона деятельности указанных элементов продиктована тем фактом, что, объединившись, они принимают на себя некоторые обязательства (например, не следовать интересам, противоречащим интересам всего объединения). Поскольку речь идёт о производстве общественного блага (или приравнённого к нему), доступ к которому получают все члены объединения, то подобными обязательствами будет выступать, прежде всего, принятие ценностей, общих для всех элементов данного объединения. Ценность здесь понимается в веберовском смысле – как нечто, воспринимающееся ценным (должным для достижения) само по себе, безотносительно других возможных целей. Отсюда следует принцип, по которому предпочтительно управление человеческими ресурсами в подобных объединениях, названный Г. Стокером «Public Value Management»1. Рассмотренные нами системообразующие принципы Good Governance имеют очень мало общего с дискурсом, связанным с New Public Management. Из общих черт мы можем выделить, во-первых, ориентацию на результат, во-вторых – свободное взаимодействие организаций, отнесённых к общественному сектору, в-третьих – децентрализацию полномочий, в-четвёртых – внимание к характеристикам человеческих ресурсов, не связанных прямо с их профессиональными компетенциями. Однако отношение данных подходов к каждому из указанных пунктов значительно различается. Во-первых, NPM трактует результат как чисто экономическую категорию (оказано определённое количество услуг, получена определённая прибыль и так далее), в то время как для GG результатом будет достижение общего интереса, который может быть трудносводимым к экономическим категориям (например, положительный психологический эффект от украшения подъезда). Во-вторых, NPM трактует свободное взаимодействие организаций исключительно в категориях рыночной экономики, не учитывая возможность добровольного поведения граждан и организаций. Оставшиеся две черты – децентрализация полномочий и учёт непрофессиональных характеристик работника – трактуются примерно одинаково, однако, на наш взгляд, данных характеристик не достаточно, чтобы говорить о том, что Good Governance развивается как новая группа моделей в рамках New Public Management (как в случае с классической и необюрократической группами в рамках рационально-бюрократической теории). Модель Good Governance также несводима к рационально-бюрократической теории, поскольку, в отличие от неё, рассматривает государственное управление несколько шире (включает в него не только непосредственное производство общественных благ, но и создание условий для гражданского участия в данном производстве). Таким образом, GG не следует ни из одной из существующих теорий. При этом она может являться формированием новой теории в рамках одной из существующих вертикалей аттракторов. Отметим, что GG не может быть встроена в контрактную вертикаль, поскольку идея о партнёрских отношениях государства и гражданского общества противоречит идеям анархо-капитализма. Не относится Good Governance и к бюрократической вертикали. Это объясняется тем соображением, что трансляция идей в её рамках шла с минимальными отклонениями (прямо не связанные друг с другом Вебер и Вильсон воспроизвели, фактически, один и тот же подход)1. Следовательно, мы можем говорить о создании новой вертикали аттракторов на базе одного из множества комплексных взглядов на общество. Сразу оговоримся, что взгляды Локка не могут служить аттрактором для Good Governance по той причине, что подобные отношения между государством и гражданами выпадают из его поля зрения. Государство, по его мнению, является институтом, который должен, прежде всего, обеспечить права собственности и справедливый суд, также на нём лежит достижение всеобщего блага. Но вопрос о возможностях гражданского участия для него не стоит: граждане участвуют в производстве всеобщего блага тем, что соблюдают общественный договор. Согласование общего и частного интереса в производстве общественных благ невозможно (не должно существовать частного интереса, который мог бы оспорить механизмы обеспечения прав собственности и справедливого суда), а деятельность государства должна ограничиваться исполнением законов (которые сами по себе являются правилами осуществления прав собственности). Теория А. Смита также не совпадает с Good Governance в том смысле, что, по Смиту, экономическое поведение граждан сводится к стремлению каждого удовлетворить частные интересы, совокупность которых составляет общественный интерес. GG же рассматривает проблему иначе: общественный интерес не равен сумме частных, поэтому их может потребоваться согласовать по конкретным вопросам, чтобы максимально удовлетворить и то, и другое. Кроме того, Good Governance во главу угла ставит не конкуренцию, а партнёрство. Таким образом, ни А. Смит, ни Дж. Локк не могут претендовать на звание составителей аттрактора, в поле тяготения которого находится подход GG. Что касается Гегеля, то в основу бюрократической вертикали легло гегелевское понимание исключительно государственного аппарата. Если же мы говорим о его комплексном взгляде на общество, то мы должны понять, как немецкий философ рассматривал взаимоотношения гражданского общества и государства. Первое, по Гегелю, является таким объединением людей, при котором каждый, используя общественные механизмы, стремится к удовлетворению собственных потребностей1. При этом, поскольку деятельность каждого члена гражданского общества необходимо связана с деятельностью других (каждый использует даруемые обществом механизмы), то возникают объединения людей, имеющих общие/смежные интересы («корпорации» по Гегелю)1. Вступление в корпорацию, в идеале, является свободным, участие в ней предполагает не только использование вырабатываемой ей благ, но и определённого рода обязательства, которые Гегель называл корпоративной добропорядочностью. Они (обязательства) предполагают определённое поведение каждого члена корпорации, такое, как, например, запрет следованию тем интересам, которые противоречат интересам и ценностным установкам всего объединения2. Роль государственного аппарата («полиции» по Гегелю) в отношении корпораций сводится, прежде всего, к урегулированию интересов корпораций как между собой, так и со всеобщим интересом, выразителем которого выступает государство (как форма организации общества в целом)3. Случаи, когда интересы корпораций совпадают (и не противоречат всеобщим) можно охарактеризовать именно как партнёрство (то есть совместная деятельность по достижению некоторых взаимовыгодных целей). Ещё одна важная роль аппарата – минимизация случайных факторов, то есть стремление к уменьшению вероятности ситуаций, когда нарушается привычный ритм хозяйственной и общественной жизни, и восстановление ущерба от подобных ситуаций4. При этом данные функции государство может выполнять и совместно с корпорациями, а корпорации – организовываться для их исполнения самостоятельно. Итак, мы вынуждены признать, что комплексный взгляд на общество, который имплицитно подразумевается в подходе Good Governance, практически совпадает с гегелевской философией. Этим мы можем объяснить тот факт, что необюрократическая группа моделей имеет ряд сходств (прежде всего, в вопросах ценностей общественного служения) с Good Governance. Таким образом, мы видим крайне интересную ситуацию, когда одна и та же социальная философия формирует две различных вертикали аттракторов. Однако последняя вертикаль, которую мы назовём, условно, гражданской1, ещё не является в полной мере сформированной, так как отсутствует теория, понятийный аппарат, при помощи которого были бы описаны явления, попавшие в поле подхода Good Governance. А поскольку для каждой теории требуются свои посредники (между ней и социальной философией) и они, как мы уже отметили, могут оказать значительное влияние на то, как конкретно комплексный взгляд на общество воплотится в модели, то возможны значительные отклонения будущей теории от тех принципов, которые мы описали в настоящей работе. На наш взгляд, такая возможность существует именно благодаря тому, что подход Good Governance воспринимается как «пост-NPM». Действительно, New Public Management (как и вся контрактная вертикаль) существует как контекст для модели Good Governance. При этом, поскольку последняя считается следующим этапом развития NPM (а на практике разделить два подхода бывает невозможно2), то велика вероятность, что она подпадёт под влияние теории NPM и посредников в виде анархо-капиталистов. Это подтверждается тем фактом, что влияние социальной философии на аттракторы нижних уровней на данных уровнях не рефлексируется, то есть явное противоречие между этатистской философией Гегеля и анархическим аспектом NPM может быть просто не замечено3. При этом GG как модель, через несколько итераций, вполне может подстроиться под понятийный аппарат теории, созданной в рамках контрактной вертикали. Мы не можем утверждать однозначно, по какому сценарию пойдёт развитие Good Governance, то есть окажется ли влияние гегелевского аттрактора сильнее, чем всей контрактной вертикали. Не в последнюю очередь это зависит от исследователей государственного управления, точнее, от того, смогут ли они создать теорию для Good Governance, которая бы не сводилась к основным идеям контрактной вертикали (вне зависимости от того, будет ли отрефлексировано влияние философии Гегеля. 5. Выводы. Подытожив сказанное в данной главе, мы хотим повторить следующие выводы:
Имея данные выводы, а также зная об имеющихся вертикалях аттракторов, мы можем заново интерпретировать результаты проделанного нами обзора современных тенденций государственного управления. На уровне социальной философии мы имеем борьбу двух аттракторов – локковского и гегелевского, притом последний представлен двумя вертикалями, вторая из которых (связанная с моделью Good Governance) на данный момент доминирует. Возможно (хотя и недоказуемо из-за отсутствия рефлексии влияния социальной философии), тот факт, что доминирующая вертикаль формируется под влиянием Гегеля, частично обуславливает феномен возрождения интереса к рационально-бюрократической теории в последние годы. На уровне теорий ситуация иная: мы видим устойчивое доминирование теории New Public Management, которое рефлексируется самим научным сообществом. При этом в последние годы публикации, связанные с рационально-бюрократической теорией, не менее актуальны (если считать по индексу цитирования), чем работы, посвящённые NPM. Кроме того, надо отметить, большая часть рассмотренных нами статей касалась скорее не самих теорий, а реальной практики, которая на данные теории ориентируется. Это, пожалуй, обусловлено тем, что, во-первых, существует установка о консенсусе среди реформаторов государственного управления о необходимости проведения реформ в рамках именно NPM1, а во-вторых – посвящённые NPM труды развиваются не в сторону создания единой теоретической платформы, а ко всё большему расхождению как взглядов исследователей2, так и реальной практики3. На уровне моделей, как мы уже отмечали, наибольшим влиянием обладает Good Governance, при этом работы последних лет показывают, что тенденция не изменилась. Однако сама классификация большинства работ как относящихся к GG не так однозначна. Как мы уже отмечали, Good Governance не сформирована как теория (то есть не имеет чёткого понятийного аппарата), иными словами, раскрытие в конкретной работе того или иного принципа GG весьма условно. Тем не менее, на наш взгляд, наша классификация правомочна исключительно благодаря существованию установки об эволюционном развитии подхода NPM в пользу подхода «пост-NPM»1. Иными словами, отнесённость указанных нами работ к Good Governance рефлексируется самим научным сообществом. На уровне практики (в её непосредственной связи с моделями государственного управления) ситуация выглядит следующим образом. Большинство2 работ (включая работы за последние годы) рассматривают практику скорее в контексте последствий реформ в рамках NPM, независимо от того, с какой точки зрения это рассмотрение проводится (рационально-бюрократической теории, NPM или GG). При этом на данном уровне бывает очень трудно установить границы, где заканчивается один подход к государственному управлению и начинается другой3. Что касается рефлексии процессов, происходящих на всех уровнях, то она проводилась как в публикациях, посвящённых сетевой организации государственного управления, так и в более поздней в работе Ш. Голдфинча и Дж. Вэлиса. Первые рассматривали процессы, происходящие в государственном управлении, как некую эволюцию форм и методов управления, а свой предмет – формирующийся подход, названный нами Good Governance, – как следующий этап после NPM. Они имплицитно исходили из предположения, что практика государственного управления, накопив необходимые изменения, даёт начало новому подходу, от которого следует отталкиваться всем остальным в дальнейшем. Однако Ш. Голдфинч и Дж. Вэлис пошли несколько дальше: они разделили подходы к государственному управлению (теории в нашей терминологии), конкретные приложения данных подходов (модели) и реальную практику государственного управления. Они пришли к выводу, что если отталкиваться от последней, то различие всех имеющихся подходов (бюрократия, NPM, GG) становится несущественным (нельзя однозначно сказать, к какому подходу тяготеет конкретная практика той или иной страны). Тем не менее, указанные авторы считают, что сами установки на необходимое и эволюционное развитие государственного управления от бюрократии к «пост-NPM» оказывают значительное влияние как на практику, обосновывая необходимость реформ в рамках NPM, так и на теорию (двигая её развитие в определённом направлении). Представленная работа может явлиться ещё более высокой степенью рефлексии. Во-первых, был добавлен уровень социальной философии, влияние которой не рефлексируется, хотя и происходит (пусть и в значительно менее очевидной форме, чем влияние теорий государственного управления). Это позволило, во-вторых, описать феномен вертикали аттракторов и проследить, как влияют друг на друга 3 уровня аттракторов и реальная практика. Наконец, было показано, что вертикали аттракторов, будучи полностью сформированными, действуют практически независимо друг от друга. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В предыдущей главе мы рассмотрели феномен вертикали аттракторов и то, как влияние текущих вертикалей можно проследить в современных публикациях, посвящённых государственному управлению. В заключение мы хотели бы сказать несколько слов о практических выводах нашей концепции и возможном приложении их в государственном управлении современно России. Первый вывод касается необходимости принятия модели, в рамках которой будет происходить дальнейшая практика. Как мы уже упоминали, если в государстве отсутствует чётко сформулированная модель (выраженная, прежде всего, в программе реформирования и развития государственного управления), то это означает, что на практику влияет несколько моделей сразу. Действительно, раз влияние модели на практику происходит посредством, прежде всего, влияния экспертного сообщества, то велика вероятность появления определённых групп экспертов, обладающих своим мнением о том, в рамках какой модели необходимо развиваться, и достаточным влиянием, чтобы определённые государственные органы и должностные лица пользовались именно их рекомендациями. Но поскольку экспертное сообщество не является единым целым, то таких групп, обладающих влиянием на различные органы власти, будет множество. Таким образом, в органах власти не формируется единого взгляда на строение и функции государственного аппарата. А это значит, что реформы (которые по своей сути являются механизмом перехода от одного структурно-функционального состояния к другому) не смогут быть правильно восприняты их исполнителями. Данный вывод подтверждается российской практикой реформирования государственного управления1. Второй вывод касается вопроса о возможностях заимствования модели государственного управления, используемой в другой стране. В рамках нашей концепции, как мы уже упоминали, он, практически, снимается: теория государственного управления, лежащая в основе «импортируемой» модели (то есть той, чьи формы и методы было решено перенести в практику данной страны), может действовать, не завися от первоначальных условий. Что касается модели, то она, спустя несколько итераций, начнёт соответствовать условиям той страны, которая пыталась её перенять. Вместе с тем фактом, что уровень практики имеет дело не столько с моделями, сколько с конкретными формами и методами государственного управления, это означает, что выбор не должен диктоваться некими сущностными, независящими от контекста преимуществами одной модели над другой (согласно нашей концепции, таких не существует). Иными словами, модель государственного управления следует выбирать исходя из управленческих соображений – какие задачи она способна решить и к каким проблемам может привести её принятие в качестве ориентира для реформы государственного управления. Третий вывод органически связан со вторым и касается создания собственной модели. Согласно нашей концепции, модель может формироваться и при отсутствии теории (как это происходит с Good Governance), однако она всё равно окажется под влиянием определённой социальной философии. Создание модели вне текущих вертикалей аттракторов также возможно, однако потребует формирования новой вертикали. Поскольку данный процесс идёт медленно (минимальный срок между появлением социальной философии и модели, сформированной в её рамках, составляет, как в случае с бюрократической вертикалью, 100 лет), то велика вероятность, что новая модель попадёт под влияние старых аттракторов более высокого уровня. Таким образом, при создании модели будет рациональным заранее определить, в рамках каких аттракторов более высокого уровня она будет формироваться. Четвёртый вывод развивает третий и относится к целенаправленному созданию аттракторов более высокого уровня. Создание собственной теории государственного управления возможно, но она в любом случае будет имплицитно предполагать определённый комплексный взгляд на общество. Кроме того, между тем, как появится теория, и тем, когда модель в её рамках начнёт влиять на практику, может пройти достаточно много времени. Времени на установление влияния новой теории может уйти тем больше, чем меньше она соотносится с текущими целями, задачами, формами и методами практики государственного управления в конкретных условиях (так как выбор инструментов управления осуществляется именно на этом уровне). Гораздо сильнее это касается социальной философии, которую, фактически, бесполезно создавать для объяснения текущих условий данной страны: достаточно большой временной лаг (исторический минимум составлял 100 лет) сделает комплексный взгляд на общество нерелевантным новому контексту. Таким образом, мы можем сделать пятый вывод: для решения задач реформирования и развития государственной службы рациональнее всего строить модели, опираясь на уже имеющиеся вертикали. Что касается возможного применения результатов нашей концепции в России, то мы видим уникальную ситуацию: во-первых, в нашей стране не выстроено собственной модели государственного управления (то есть отсутствует теоретическая проработка реформ), во-вторых, мы имеем формирующуюся вертикаль аттракторов, где имеется модель (Good Governance), но не имеется полноценной теории. Это значит, что российское экспертное сообщество, отрефлексировав наличие и свойства аттрактора социальной философии для данной вертикали, сможет создать полноценную теорию GG и, что более важно, создать модель для наших условий и рекомендовать предлагаемые ей формы и методы управления для осуществления на практике. Таким образом, мы имеем уникальный шанс первыми сформировать полноценную вертикаль аттракторов, притом, что процесс её формирования является наиболее актуальной тенденцией последних лет. Иными словами, теория и практика государственного управления в России имеет возможность не только войти в мировой тренд, но и возглавить его. Однако подобная перспектива означает и серьёзные вызовы перед экспертным сообществом:
Мы полагаем, что указанные проблемы можно решить, только если экспертное сообщество сможет самоорганизоваться так, чтобы, с одной стороны, сопротивляться аппаратному противодействию, а с другой – не создать государственную идеологию. Но для осуществления подобной самоорганизации необходимо наличие ряда условий. Одним из них является широкая общественная дискуссия, включающая государственных служащих, экспертов и представителей гражданского общества и способная внести данный вопрос в повестку дня общественной жизни. Это позволит всем трём сторонам определиться, насколько им необходима чёткая теоретическая платформа, в рамках которой будет осуществляться государственное управление и проводиться его реформы. А для этого необходимо, чтобы основные положения и выводы нашей работы активно распространялись в экспертном сообществе, создавая спрос на подобного рода дискуссии. Резюмируя, мы хотели бы сказать, что влияние социальной философии носит опосредованный и многоуровневый характер, независимо от того, рефлексируется оно или нет. Однако само знание о механизме влияния социальной философии открывает широкие перспективы для последующего развития теорий и реформирования практики государственного управления. БИБЛИОГРАФИЯ.
|
