Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 1.03 Mb.
|
4. Выводы Подытожив сказанное, мы можем утверждать следующее:
На основании изложенных пунктов мы можем утверждать, что Good Governance как модель всё ещё не сформирована, хотя формирование идёт больше 10 лет (самая ранняя статья из наиболее цитируемых и отнесённых к этой модели, написана в 1998, принципы Good Governance также были сформулированы различными организациями во второй половине 90-х). Это выражено теми фактами, что, во-первых, отсутствует устоявшееся название (Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис привели около 9 вариаций названия одного и того же подхода1), во-вторых, не сформулирована теория, которая бы закрепила новый подход и разграничила его с другими (что проявляется хотя бы в том, что GG описывается, зачастую, в контексте NPM). Самым важным теоретическим выводом из всех рассмотренных публикаций является утверждение Ш. Голдфинча и Дж. Вэллиса о том, что отношения между теориями государственного управления несводимы к отношениям эволюции. Иными словами, Good Governance не представляет собой новую стадию развития государственного управления по сравнению с теорией Вебера-Вильсона и New Public Management. Влияние каждого из подходов можно проследить в реформировании системы государственного управления в различных странах по всему миру2. При этом данный вывод относится не только к идеям указанных авторов, но и косвенно подтверждается всплеском интереса к рационально-бюрократической теории. Механизмы, в рамках которых указанное влияние подходов к государственному управлению, а также взаимоотношения между ними мы подробнее раскроем в следующих главах. ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФИЛОСОФИИ, ТЕОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, МОДЕЛЕЙ, ФОРМИРУЕМЫХ НА ОСНОВЕ ТЕОРИЙ, И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 1. Взаимоотношения социальной философии, теории, модели и практики государственного управления Ранее мы рассмотрели основные тенденции в исследованиях государственного управления. Целью данной главы является описание взаимоотношений социальной философии, теорий и моделей государственного управления и их влияния на практику, которое мы хотели бы представить следующим образом:
Следует отметить, что данная схема не является чёткой причинно-следственной цепочкой, где предыдущий пункт есть необходимое и достаточное условие следующего. Так, до появления чётко структурированных моделей, которые бы рефлексировались именно как модели, существовала практика управления. В качестве примера можно привести древневосточные деспотии и варварские королевства. Кроме того, модель может формироваться (а её наличие – быть отрефлексированным) и без наличия теории (мы уже разбирали пример Good Governance, когда модель мы можем считать наличествующей, хотя и не имеющей теоретического обоснования.). Однако, на наш взгляд, влияние модели на практику может быть описано с помощью понятия аттрактора. Напомним, что в теории нелинейных динамических систем («теории хаоса») аттрактором называют некое множество конечных положений, куда стремятся траектории всех попавших в притяжение аттрактора процессов, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к бесконечности1. Данная теория изучает в общем виде открытые комплексные системы, способные как к самовоспроизводству, так и неупорядоченным изменениям. Они характеризуются большим количеством взаимосвязанных акторов внутри себя (которые по своей природе также являются комплексными системами), поэтому для них характерна изменчивость и хаотический характер действий системы в целом (в зависимости от конкретной системы и условий, в которых она находится). Данная теория, будучи разработанной для точных наук, прекрасно зарекомендовала себя в науках социальных, в частности, в социологии1. Так, с помощью её средств можно описать сложные социальные процессы, такие, как циркуляция элит, социальная дифференциация и так далее.2 Аттракторы нашли применение в таких прикладных областях, как исследование миграции3 и транспортных потоков4, с их помощью можно описать переговорный процесс5 и неразрешаемые вооружённые конфликты (intractable conflicts)6, процесс социализации7 и «социальные дилеммы»8. Также инструментарий теории нелинейных динамических систем используется в исследованиях, посвящённых публичному управлению. В последние годы они затрагивали такие его аспекты, как деятельность правительственных агентств9, оценка проведённых реформ1 и влияние качества управления на приток иностранных инвестиций2 и т.д. Во всех указанных случаях разбиралась ситуация, когда система, не будучи детерминированной ни одним из происходящих процессов, стремится к некоторому состоянию. При этом процесс движения к данному состоянию не подчиняет остальные процессы в системе, они как бы тяготеют к нему. В нашем случае получается, что практика управления в конкретной стране, не будучи полностью детерминируемой некоторой моделью, стремится в долгосрочном периоде воспроизвести её, то есть как бы попадает в её притяжение. Происходит это посредством системы образования: государственные служащие, получая профессиональное образование, усваивают вместе с ней общие принципы, на которых, на взгляд самих служащих, основана система государственного управления. Также значительное влияние оказывают независимые эксперты, которые, вырабатывая рекомендации для государственных органов, рассматривают государственное управление через призму некоторых моделей. На наш взгляд, через понятие аттрактора можно описать и взаимоотношения теории с моделями. Так, модель может быть обобщением практики и первоначально не быть связанной с теорией, однако последующее уточнение модели и применение к ней особого понятийного аппарата толкает её в притяжение определённой теории. Через несколько итераций модель, даже будучи не разработанной в рамках конкретной теории, пользуется понятийным аппаратом последней и становится промежуточным звеном между ней и практикой государственного управления. Происходит это уже в рамках трансляции идей в процессе работы механизмов научного сообщества. Кроме того, связь между социальной философией и теорией государственного управления не является прямой, как мы покажем это в дальнейшем, а также описывается через понятие аттрактора, хотя, казалось бы, вторая должна выводиться из первой и/или составляться в её рамках. Однако – и мы покажем это далее – создатели теорий государственного управления не опираются на труды по социальной философии, содержащие концепции, которые и послужили основой для соответствующей теории1. Механизм трансляции идей от философов до теоретиков государственного управления является опосредованным: существуют своеобразные посредники, которые ссылаются на философские труды и на которых, в свою очередь, ссылаются теоретики государственного управления. Таким образом, мы имеем многоуровневую систему аттракторов (далее – «вертикаль аттракторов»), которая может быть проиллюстрирована следующим образом:  На рис.1 изображённая штрихпунктирной линией впадина обозначает аттрактор социальной философии, в зону притяжения которого под действием внешних сил (штрихпунктирная стрелка) попадает государство. Однако, в процессе стремления к конечному положению (дно впадины), государство сталкивается с притяжением других аттракторов – теорий государственного управления (штриховая линия). В нашей иллюстрации в рамках одной социальной философии таких теорий существует две. Однако практика государственного управления также оказывается в зоне притяжения аттракторов, связанных с моделями государственного управления (сплошная линия). При этом одна из моделей находится в зоне притяжения сразу двух теорий. Приведённая нами схема, однако, нуждается в дополнительных пояснениях:
На последнем пояснении мы хотели бы остановиться подробнее, поскольку указанный временной лаг открывает ещё один важный аспект – влияние социально-исторического контекста. Дело в том, что комплексный взгляд на общество мог составляться в рамках одних условий, а модель государственного управления, этим взглядом обусловленная, может имплементироваться в других. Более подробно процесс выглядит так: Н  Социально-исторический контекст 1 Социально-исторический контекст 2 Социально-исторический контекст 3 Социально-исторический контекст 4 Возникновение социальной философии Социально-исторический контекст 5 Переходный период, труды «посредников» Формулирование теории государственного управления Формулировка моделей в рамках теории Использование моделей для нужд управления, коррекция моделей        Рис. 2. Социальная философия, теории, модели, исторический контекст а схеме отображено, что формирование каждого из аттракторов происходило, с одной стороны, под влиянием соответственного социально-исторического контекста1, а с другой – под влиянием аттракторов более высокого уровня. Однако на уровне влияния модели на практику, как мы видим, аттракторы начинают взаимно влиять на контекст. При этом возникает ситуация, что комплексный взгляд на общество, в рамках которого действует модель, отображает первый контекст, а использование модели происходит уже в пятом. Таким образом, также возможна ситуация, когда модель является нерелевантной текущему контексту. При этом оценить степень релевантности очень трудно, поскольку комплексный взгляд на общество, в рамках которого строится теория и модель, не рефлексируется ни на одном из нижних уровней. Попытка изменить комплексный взгляд на общество (то есть изменить наиболее сильный для государственного управления аттрактор) из-за специфики предмета приведёт к созданию нового аттрактора: ведь пересмотренный взгляд на общество сможет сформироваться в теорию государственного управления только спустя длительное время. Более подробно это представлено на рис. 3:  Как мы видим, большую часть времени обе вертикали аттракторов развиваются практически независимо друг от друга. К тому моменту, когда модели начинают взаимно влиять на контекст, аттракторы более высоких уровней уже оказываются сформированными и, фактически, не могут быть изменены. Следовательно, в рамках нашей концепции, коррекции возможно не релевантного комплексного взгляда на общество не существует: вместо неё возникает новый аттрактор. Стоит отметить, что схема на рис.3 является сильным упрощением реальной ситуации: для каждого этапа, во-первых, может быть свой период длительности, во-вторых – своё место возникновения, поэтому считать преемственность социально-исторического контекста такой, какой мы её отобразили, не всегда корректно. В дальнейшем мы будем устанавливать взаимоотношения между аттракторами, контекстом и практикой, исходя из указанных замечаний. Ещё одним важным комментарием к нашей схеме будет более чёткое определение роли модели. Как мы определили ранее, модель является практическим приложением теории к определённым условиям. Но поскольку каждая страна в каждый период времени являет собой уникальный социально-исторический контекст, то, получается, в каждой стране должна быть своя модель, описывающая строение и функции её государственного аппарата. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли импортировать модель (или её значительные элементы), зарекомендовавшую себя в других условиях? С точки зрения нашего подхода, технических препятствий к этому нет: действительно, модель непосредственно существует в виде комплекса исследований и/или в концепции реформирования и развития государственного аппарата и осуществляется на практике благодаря трансляции со стороны образования и экспертного сообщества. Таким образом, транслированной может быть любая модель, к которой, как к аттрактору, будет тяготеть практика управления. Однако, поскольку модель постоянно корректируется, через несколько итераций она, будучи заимствованной, превращается в характерную исключительно для данных условий (хотя и сохраняет черты той теории, приложением которой является). Кроме того, возможна ситуация, когда модель государственного управления конкретной страны чётко не сформулирована ни в концепции реформирования и развития государственного управления, ни в научных исследованиях. В этом случае мы можем считать, что на управление влияет несколько моделей сразу. Действительно, поскольку модель непосредственно существует как идея, транслируемая в экспертном сообществе, то мнения авторитетных групп экспертов о том, как должно быть организовано государственное управление, оказываются моделями, которые транслируются на те органы и должностные лица, на которые данная группа экспертов имеет влияние. Из указанных свойств моделей и независимости влияния различных вертикалей аттракторов следует ещё один важный вывод: вертикали аттракторов равноценны, то есть ни одна из них не обладает неким сущностным преимуществом перед остальными. Иными словами, не столь важно, на какую из вертикалей ориентироваться: ведь комплексный взгляд на общество в любом случае не будет адекватным текущим условиям, теория способна работать вне зависимости от начальных условий, а модель под эти условия будет в конечном итоге подстроена. Отсюда следует, что эволюция государственного управления возможна только на уровне практики и должна проявляться как рост результативности управления. Для уровня моделей вопрос результата уходит на второй план, поскольку для неё важна точность описания действительности (благодаря которой она может подсказать нужные инструменты управления), а действие более высоких уровней при достаточном времени от начальных условий практически не зависит. Рассмотрев схему, в рамках которой мы будем проводить наше исследование, мы переходим к описанию в её рамках основных теорий и моделей государственного управления и поиску аттракторов социальной философии. |
