Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 1.03 Mb.
|
Принципы государственного управления:
Предпочтительный способ организации системы управления. Его можно условно назвать рыночным – в том смысле, во-первых, что клиенты могут выбирать в какую организацию из множества обратиться за получением услуги, во-вторых – что организации общественного сектора свободно взаимодействуют друг с другом через системы взаимных договоров и общих правил. Предпочтительная форма управления NPM характеризуется уменьшением государственного вмешательства даже в общественный сектор и использованием саморегулирования и рыночного (квази-рыночного) регулирования для всех организаций (даже для тех, кто оказывает государственные и социально значимые услуги). Для государственных органов и организаций, ответственных за оказание государственных услуг, это означает значительную децентрализацию полномочий. Предпочтительный способ управления человеческими ресурсами характеризуется вниманием к «человеческому капиталу» (совокупности качеств работника, способных принести организации определённую выгоду) в целом. Иными словами, профессиональные государственные служащие с достаточным стажем работы не имеют приоритета, если кандидат на замещение должности, ранее работавший в частном секторе, обладает большим «человеческом капиталом» для данной конкретной организации. Данная теория формировалась в конце 80-х – середине 90-х годов XX века в текстах таких авторов, как П. Данлеви, К. Худ, Д. Осборн, Т. Геблер1, К. Поллитт, О. Хьюс1, Б. Питерс2 и др. Следует отметить, что этот процесс происходил практически одновременно с реформами государственного управления англо-саксонских стран по принципам, схожим с указанными выше. Целью многих реформ в указанных государствах была так называемая «коммерциализация общественного сектора», то есть, во-первых, использование технологий управления персоналом, принятые в частном секторе, во-вторых – передача части функций, непосредственно связанных с оказанием услуг, на аутсорсинг, в-третьих – управление деятельностью государственных органов (и других поставщиков государственных услуг), подобное управлению свободным рынком (установка общих правил, стимулирование должного поведения и независимый арбитраж при нарушении правил). Таким образом, в данном случае теория и модели формировались практически одновременно (что является важным отличием от бюрократической вертикали аттракторов). Этим объясняется тот факт, что New Public Management не имеет некого единого труда, в котором были бы чётко выражены её основные положения. Более того, последующие исследования теории и практики New Public Management приводят скорее не к созданию некой единой теоретической платформы, а ко всё большему расхождению как взглядов исследователей3, так и реальной практики4. Тем не менее, как отмечают многие исследователи, ключевые принципы указанной теории принимаются практически всеми – это осознание роли государства как поставщика государственных услуг и необходимости коммерциализации общественного сектора5. Мы видим, что в рамках NPM происходит существенный пересмотр того, что следует считать системообразующим фактором государственного управления. Если в рамках рационально-бюрократической теории мы могли однозначно сказать, что таковым является государственный аппарат, то здесь система государственного управления понимается гораздо шире – как система, куда входит сфера оказания государственных услуг и регулирование этой сферы, безотносительно того, кто оказывает услуги и регулирует процесс оказания. С одной стороны, это можно считать сокращением сферы государственного управления (поскольку снижаются полномочия государственного аппарата). Однако, с другой стороны, произошло резкое увеличение данной сферы, поскольку отношения между участниками совокупного процесса оказания государственных услуг распространились и на часть частного сектора1. Если говорить об истоках теории NPM, то их можно проследить, если подробнее разобрать ключевой тезис У. Нисканена о концептуальной неэффективности бюрократии по сравнению с частным сектором и его практическое воплощение – коммерциализацию общественного сектора. Действительно, в данном случае были проведены следующие построения:
Далее следует пояснить, что конкретно понимается под «конкурентной средой». До 80-х годов XX века она заключалась в политической конкуренции за формирование парламента и правительства. Реформы в рамках NPM позволили погрузить в «конкурентную среду» даже сам процесс оказания услуги, то есть ввести конкуренцию как организаций за потребителя, так и поставщиков услуг за право работать в данной сфере. Таким образом, мы видим две устойчивых идеи:
Вторая идея была лейтмотивом совокупности течений, называемых анархическими1. Иными словами, мы утверждаем, что в основании New Public Management находится идея анархизма. Однако далеко не каждое анархическое течение может называться предтечей теории NPM. Так, К. Маркс (а вместе с ним – большинство анархистов «левого» толка), будучи критиком бюрократии и государства в целом (которое, по Марксу, являлось механизмом эксплуатации одних классов другими), не считал конкурентные механизмы средством повышения эффективности общественного саморегулирования, предполагая, что бюрократия, образно говоря, будет побеждена не рынком, а ликвидацией борьбы эксплуататоров и эксплуатируемых через обобществление средств производства и построением подлинно справедливого общества2. Гораздо ближе к NPM идея мутуализма («рыночного социализма»), который предполагает, с одной стороны, свободные рыночные отношения, с другой – запрет на «частную» (в марксистском понимании) собственность. Идеальное общество мутуалисты видели как множество добровольных ассоциаций, которые свободно обмениваются друг с другом результатами своего труда, при этом каждому принадлежит лишь то, что он сам смог произвести, а обмен производится на товары, на производство которых было затрачено эквивалентное количество труда. А поскольку в подобного рода обществе люди вступают в ассоциации добровольно, то ему не требуется вышестоящий арбитр в виде государства3. Однако гораздо ближе к New Public Management другая ветвь анархизма – так называемый анархо-капитализм1. В отличие от предыдущих двух течений, он рассматривает государство не как инструмент эксплуатации, а именно как некое образование, которое оказывает определённого рода услуги. При этом, с точки зрения капиталистического способа организации экономической деятельности, услуги эти оказываются неэффективно. Следовательно, для повышения эффективности оказания данных услуг (куда относится, прежде всего, обеспечение безопасности) необходима конкуренция между теми, кто их оказывает. Данные идеи были высказаны в работах Густава де Молинари, чьи труды, посвящённые производству безопасности, принято считать предтечами анархо-капиталистических идей2. Таким образом, мы можем считать, что Молинари являлся предтечей теории New Public Management. Действительно, в его концепции отразились основные положения организации системы государственного управления, позже принятые в NPM. Идея Молинари основана3 на двух предпосылках:
Отсюда Молинари делает вывод: поскольку безопасность обеспечить может только государство, то необходима конкуренция множества мелких государств за граждан. Во всех остальных случаях (при оказании прочих государственных услуг) конкуренция частных учреждений общественно полезнее, чем монополия какого-то одного учреждения, пускай и государственного. Мы видим, что мыслитель озвучил вывод, являющийся радикальным следствием New Public Management, за более чем 100 лет до формирования самой теории. Однако полноценным комплексным взглядом на общество концепция Молинари, на наш взгляд, не является, поскольку обе его предпосылки – это неотъемлемые элементы более ранних теорий. Так, первая является отсылкой к трудам А. Смита, а вторая – на Дж. Локка. Таким образом, оба этих мыслителя выступают, в том или ином виде, предшественниками теории New Public Management, и их концепции могут претендовать на звание аттрактора для неё. Однако мы, в рамках нашей работы, рассматриваем не в целом концептуальное влияние, а лишь влияние комплексного взгляда на общество. А. Смит рассматривал общество как совокупность индивидов, каждый из которых, в силу своей разумной природы, обладает двумя склонностями: во-первых, он склонен к разделению труда, (которое заведомо повышает эффективность труда), во-вторых, он склонен к достижению своих корыстных интересов. Первое заставляет людей жить в обществе, второе же является необходимым условием для наличия общественного интереса, который понимается как сумма всех частных. При этом правильно организованное следование индивидов эгоистическим интересам, вместе с углублением разделения труда, ведёт ко всеобщему богатству1. Отношения же граждан и государства Смит описывает двояко. С точки зрения экономики, по Смиту, вмешательство государства в общественное хозяйство должно быть минимализовано (так называемая доктрина laissez-faire) в том смысле, что оно не должно противоречить естественному развитию хозяйства согласно экономическим законам, а потому оно сводиться, прежде всего, к защите прав собственности и обеспечению соблюдения приемлемых правил действия2. С точки же зрения политики системообразующей чертой государства является власть, а отношения граждан с ним можно охарактеризовать как отношения преданности1. Это, согласно Смиту, позволяет разделить экономическое богатство отдельных лиц и политическую власть, что позволяет государству действительно выступать в роли независимого арбитра2. Поэтому так называемый «политический договор» между гражданами и государством сравнивается с договором о трудоустройстве, где трудоустраиваются как раз граждане, а не государство3. Социальная философия Локка строится на несколько других основаниях. Так, по Локку, существовало «естественное состояние» человечества – когда каждый человек подчинялся лишь закону природы и имел всю полноту исполнительной власти. Естественный закон наделял человека двумя неотъемлемыми правами: правом собственности и правом судить нарушителей естественного закона. В остальном естественный закон предполагает, что ничто другое не способно ограничивать человеческое поведение. При этом сам естественный закон подразумевает разумное поведение людей и уважение к правам собственности (включая право собственности Бога на всех людей). Однако неопределённость прав собственности (которые сами по себе являются следствием взаимного признания со стороны других людей) и возможность злоупотребления правом суда заставляет людей договориться: они отказываются от всей полноты исполнительной власти и соглашаются жить не только по естественным законам (но и по установленным государством). Взамен они получают чёткое разграничение прав собственности и независимый суд. При этом неисполнение условий договора со стороны человека означает его выход из общественных отношений (и наказание в соответствии с естественным законом), а со стороны государства – даёт право гражданам как сменить подданство, так и свергнуть правительство и заключить новый договор1. Собственно, на этом, по Локку, функции государства заканчиваются. Он не описывает так, как Смит, собственно взаимодействие между индивидами – оно оставлено на усмотрение самих индивидов. Поэтому, говоря об экономической жизни, Смит повторяет посыл Локка о том, каковы должны быть функции государства. Однако со стороны политики Локк и Смит резко различаются: если первый предполагает отношения гражданина и государство исключительно как договорные (а договор этот действует только в правовом поле естественного закона)2, то второй определяет их как отношение лояльности, что предполагает активность одной стороны (власти) и пассивность – другой (граждан)3. Молинари ориентируется в своей концепции на оба взгляда одновременно. Так, он, вслед за Смитом, выделяет рациональность разделения труда как главный фактор, побуждающий людей жить в обществе, и считает механизм «невидимой руки рынка» более эффективным для регулирования общественной жизни, чем административное воздействие. Также Молинари, вслед за Локком, объясняет появление государства соображениями безопасности (то есть защиты прав и свобод индивида от нарушений со стороны других) и считает взаимоотношения между государством и гражданами исключительно контрактными4. Таким образом, предтеча анархо-капитализма, фактически, приложил теорию А. Смита отношениям, которые описывал Локк. Это соображение, а также тот факт, что Смит предполагал вмешательство государства в экономическую деятельность схожей с основными функциями государства по Локку, позволяет назвать аттрактор социальной философии локковским. С другой стороны, влияние Смита трудно переоценить: его идея о «невидимой руке рынка» не только повлияла на экономическую теорию, но и стала лейтмотивом для реформ в рамках NPM. Однако тот факт, что отношения между гражданами и государством Смит понимал иначе, чем анархо-капиталисты, вынуждает нас учитывать его лишь как посредника. Таким образом, вертикаль, которую мы назовём, условно, контрактной1, можно выстроить так: Теория общественного выбора (Нисканен) Философия А. Смита Экономическая теория    Рис. 5. Контрактная вертикаль аттракторов У Контекст 1 Философия Локка Контекст 2 Теория Г. де Молинари Контекст 3 Анархо-капитализм Контекст 4  Теория NPM Формирование моделей  Практика, коррекция моделей  Практика, коррекция моделей Формирование подхода «пост-NPM»       казанная схема нуждается в дополнениях:
Таким образом, мы показали, что реформы государственного управления, в своё время считавшиеся новыми веяниями, на деле оказались обусловлены взглядом на общество ещё более давним, чем в случае с классической бюрократией. Однако «возраст» социальной философии, как мы считаем, имеет мало общего с тем, насколько представленный в ней взгляд на общество релевантен современному контексту. Так, философия Локка скорее применима к англо-саксонской традиции, поскольку укоренена в ней, а гегелевская – к континентальной. При этом это не мешает в США строить классическую бюрократию, а в странах Восточной Европы – проводить реформы в рамках NPM1. Вывод, скорее, можно сделать такой: влияние социальной философии не имеет ничего общего с эволюцией практики государственного управления. Иными словами, любая социальная философия, образовавшая вертикаль аттракторов, способна оказать влияние на практику управления практически независимо от первоначальных условий, куда относится даже совершенствование форм и методов государственного управления. Ещё один вывод состоит в том, что чем дальше по времени расположена социальная философия от практики, тем слабее её влияние как аттрактора, поскольку интерпретация данного взгляда на общество, даваемая через множество посредников (на каждого из которых влияет свой контекст), может серьёзно отличаться от идей, изложенных в оригинальном труде (из теории общественного договора не следует прямо анархо-капитализм, а из последнего – современные системы государственного управления). Тем не менее, идея Локка об общественном договоре имплицитно присутствует и в работах теоретиков NPM2, таким образом, воспроизводство комплексного взгляда на общество мы, всё же, наблюдаем. |
