Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 1.03 Mb.
|
2. Рационально-бюрократическая теория Основные положения рационально-бюрократической теории были сформулированы М. Вебером и В. Вильсоном в начале XX века и включали в себя следующее1:
Отметим, что данные положения теории рациональной бюрократии были сформулированы Вебером и Вильсоном независимо друг от друга. При этом между веберовским и вильсоновским взглядом на государственное управление существовали значительные различия, прежде всего, в начальных условиях и в плане отношения авторов к государственному аппарату, который они описывали. Так, Вебер рассматривал развитие государственного аппарата с точки зрения своих представлений о прогрессе и рационализации: подобно тому, как капитализм является рационализацией феодального экономического уклада, так и бюрократическая модель управления является рационализацией патримониальной (в которой, по Веберу, должности передавались преимущественно по наследству). Современный государственный аппарат, по Веберу, должен быть как можно менее зависимым от человеческого фактора и являться чётким и эффективным (по сравнению с патримониальной системой) механизмом, осуществляющим государственную политику. Поэтому сам процесс становления рациональной бюрократии сравнивается с техническим прогрессом. При этом притязания бюрократии на принятие политических решений являются, по Веберу, необходимо жёстко пресекать, поскольку они представляют опасность для общества (так называемая политико-административная дихотомия)1. Вильсон же рассматривал государство как живой организм, а государственный аппарат – как его органическую часть, поэтому становление рациональной бюрократии является с этой точки зрения эволюцией, а не механическим прогрессом. Бюрократия, основанная на системе заслуг и достоинств, должна была прийти на смену системе назначений (spoils system), в рамках которой практически с каждыми следующими выборами государственный аппарат обновлялся, что влекло за собой коррупцию (когда сторона, победившая выборы, могла продавать должности спонсорам). Таким образом, требовался государственный аппарат, способный, с одной стороны, обеспечить преемственность, с другой – строго и точно выполнить решения избранных народом политиков. Вопрос эффективности в данном случае также важен, хотя и вторичен2. Следует отметить, что сама бюрократическая модель начала формироваться в Европе до того, как Вебер сформулировал свою теорию. Следовательно, мы можем утверждать, что практика управления, используемая в Германии в конце XIX века, являлась источником для формирования рационально-бюрократической теории Вебера3. Однако совокупность форм и методов управления фактически оказалась под её влияние как аттрактора, будучи сформулированной в виде модели языком веберовской (точнее, веберо-вильсоновской) теории. В США же ситуация была иной. Во-первых, не было перехода от патримониальной к бюрократической системе государственной службы. Во-вторых, в США, в отличие от централизованной Германии, обладала сильным федерализмом с чётким разграничением полномочий различных уровней власти. Таким образом, институциональных предпосылок перенимать германский взгляд на государственное управление не было. При этом, напомним, Вебер и Вильсон сформулировали свои теории практически независимо друг от друга – они не ссылаются ни на работы друг друга, посвящённые государственному управлению, ни на какой-либо общий источник. Однако Ф. Загер и К. Россер обнаружили предшественника Вебера и Вильсона – а именно Г.В.Ф. Гегеля, в чьих трудах были раскрыты основные положения рационально-бюрократической теории задолго до них1. Гегель рассматривал государство как форму организации общества, в которой все стремятся к достижению общих интересов2 (в отличие от гражданского общества, где каждый использует общественные механизмы для удовлетворения частных интересов). Главная характеристика государства – суверенитет, то есть право народа жить согласно собственным законам. Особую роль играет «внутренний суверенитет», который предполагает разделение должности, которую человек занимает в системе государственной власти, и его личности3. Сам Гегель выделял три вида власти – «власть единичную» (власть монарха), «власть особенную» (государственный аппарат) и «власть всеобщую» (власть народа и/или представительная власть). Задача «власти особенной» состоит в том, чтобы подводить «особенные решения под всеобщие правила» (говоря современным языком – издавать нормативные и индивидуальные правовые акты в пределах своих полномочий)4. Поэтому в государственном аппарате требуется наличие лучших представителей общества, которые, исходя из своих знаний, умений и навыков, будут управлять так, как того требует закон. Это же означает специализированную подготовку государственных служащих. Аппарат должен быть иерархично устроен, чтобы каждое должностное лицо имело право на «особенные решения» в определённой узкой области – так уменьшается возможность для произвола. «Власть особенная» должна контролироваться как со стороны других видов власти, проверяющих действенность системы заслуг и достоинств, так и со стороны гражданского общества, следящего за соблюдением частных интересов1. Следовательно, Гегель предвосхитил и Вебера, и Вильсона, так как в его трактовке бюрократии содержатся оба варианта рационально-бюрократической теории. Действительно, с одной стороны, наличествует представление о бюрократии как «органической»2 части государства (у Вильсона), с другой – необходимость разделения личности и должности (у Вебера – при переходе от патримониальной к бюрократической системе). Правда, Гегель оказывается шире своих идейных продолжателей. Так, у него не ставится вопрос о политико-административной дихотомии так, как он был поставлен ближе к концу XIX века, поскольку задача государственного аппарата – претворять в жизнь законы в соответствии с представлениями данного народа о праве3, а не являться проводником политических решений. Кроме того, другое название власти особенной – «правительственная власть» – показывает, что Гегель был против практики избрания правительств, так как осуществлять «власть особенную» должны не представители интересов тех или иных групп, а лучшие специалисты. Вместе с тем, если Вебер рассматривает формирование рациональной бюрократии как аналог технического прогресса, а Вильсон – как эволюцию государственного организма, то Гегель подходит к вопросу иначе. Указанные характеристики «власти особенной» как некого идеального типа он считает универсальными для всех времён и народов, хотя конкретные проявления «власти особенной» могут сколь угодно значительно от такого типа отличаться. При этом в истории, по Гегелю происходит прогресс в осознании свободы – от осознания свободы одного до осознания свободы всех. Последняя стадия предполагает, что стало возможным максимально воплотить на практике тот тип государственного устройства (и государственного аппарата), который описывал Гегель, невзирая на временные рамки. Однако, несмотря на явное сходство идей, ни Вебер, ни Вильсон практически не ссылались на Гегеля напрямую. Как мы уже упоминали, между Гегелем с одной стороны и теоретиками рациональной бюрократии с другой существовали «промежуточные звенья». В случае с Вебером одним из наиболее значительных посредников выступил К. Маркс1, кроме того, Вебер, живя и формируя свои взгляды в Германии, имел возможность соприкасаться как с реальной практикой управления, вдохновившей его на создание рационально-бюрократической теории, так и с идеями, транслируемыми последователями Гегеля2. Ситуация с Вильсоном тем интереснее, что его взгляды формировались и имели приложение в иной институциональной среде. Тем не менее, многочисленные исследования раскрывают большое влияние немецкой политической мысли, так или иначе связанной с Гегелем, на американскую мысль в целом и Вильсона в частности3. Так, некоторые университетские профессора, у которых учился будущий американский президент, обучались в Германии1, а те немецкие мыслители, на политические воззрения которых ссылался Вильсон, -- Л. фон Штайн и И.К. Блунчли – были последователями идей Гегеля2. Таким образом, немецкая мысль оказала значительное влияние как на становление теории государственного управления в США, так и на формирование её практики (поскольку человек, сформулировавший теорию, был первым лицом государства). Безусловно, некорректно утверждать, что Вильсон был единственным, кто транслировал гегелевский взгляд на государственное управление на американскую почву. Тем не менее, именно он сформулировал вопрос о науке государственного управления, и в рамках этого вопроса преломил гегелевское учение о государстве3. Итак, находясь под опосредованным влиянием Гегеля, Вебер и Вильсон сформулировали теорию рациональной бюрократии, инструментарий которой был использован для окончательной формулировки так называемой «классической бюрократической модели». Мы используем кавычки, поскольку модель была определена как практическое приложение теории к определённым условиям. Поэтому так называемая «классическая бюрократия» является не какой-то единой моделью, а некой группой моделей в рамках рационально-бюрократической теории. В данной группе акцент делался на обезличенность аппарата и выполнение процедур (что достигалось высокой регламентацией деятельности), а также прямые (административные) методы управления. При этом на рубеже тысячелетий под влиянием New Public Management начинает формироваться новая модель (точнее, новая группа моделей) в рамках этой же теории – так называемая неовеберовская (неовеберианская, необюрократическая). В ней сохраняются основные положения теории рациональной бюрократии, однако смещаются акценты: вместо упора на регламентацию деятельности органов и должностных лиц и административные методы управления модели данной группы обращают внимание скорее на ориентированность на потребности граждан и ценности общественного служения (что, надо сказать, также сближает модели необюрократической группы с Good Governance). Как мы видим, данное смещение акцентов не противоречит основам теории рациональной бюрократии, а дополняет её (склоняясь, при этом, скорее к вильсоновскому варианту, рассматривавшему государственный аппарат как органическую часть общества в целом). Кроме того, она соответствует и гегелевскому аттрактору, ведь, по мнению философа, задача государственного аппарата, как одной из видов государственной власти, является достижение всеобщего интереса1. Следует отметить, что разделение моделей на группы является условным и призвано, прежде всего, разграничить ранние модели в рамках рационально-бюрократической теории с современными. Выделение моделей конкретных стран для отнесения их в ту или иную группу не входит в задачи нашего исследования. Подытожив сказанное, мы можем построить следующую схему, описывающую взаимное влияние аттракторов разных уровней в соответствии с контекстом (рассмотренную вертикаль мы назовём условно бюрократической):  Практика, коррекция моделей классической группы     Практика, коррекция классической группы Формирование моделей неовеберовской группы         Практика, коррекция моделей   Рис. 4. Бюрократическая вертикаль аттракторов  Указанная схема нуждается в следующих пояснениях:
Мы видим, что существует полноценная вертикаль аттракторов для практики государственного управления, активно действующая на протяжении более 100 лет. В её рамках происходили как эволюционное развитие института государственной службы (как, например, в европейских странах), так и перенос форм и методов управления на иную институциональную почву. Она также повлияла на формирование контекста для создания новой теории государственного управления, в рамках которой создавались как новые модели, так и новые практики – New Public Management. 3. New Public Management Начало формирования данной теории принято относить к 70-м годам XX века, а именно – к теории общественного выбора в целом и трудам У. Нисканена в частности. Он рассматривал органы власти («бюро») как некого экономического агента, который получает бюджет извне и который имеет монопольное положение на рынке. Согласно составленной Нисканеном модели, подобное положение создаёт стимул для бюро максимизировать запрашиваемый бюджет, при этом «факторный излишек» (излишек производителя) у бюро будет всегда выше, чем в конкурентной отрасли, хотя оно не создаёт экономической прибыли1. Кроме того, возникает информационная асимметрия между политическим руководством, распределяющим бюджет, и бюро: последнему не выгодно раскрывать функцию своих затрат, только их объём. Поэтому бюрократическая организация заинтересована в том, чтобы получать максимальные бюджеты вне зависимости от того, каков был результат их деятельности. Однако, по Нисканену, организации, работающие в конкурентной среде, по экономическим причинам избавлены от подобных недостатков2. Отсюда следует генеральная линия многих реформ в англо-саксонских странах, заключающаяся в борьбе с принципиальной экономической неэффективностью традиционных бюрократических организаций в государственном управлении. Данная неэффективность проявляется как в стремлении к максимизации бюджета, так и в отсутствии нацеленности на конкретный результат. Поэтому понадобился новый подход к государственному управлению, который бы смог избавить его от причин, создающих экономическую неэффективность, для чего потребовалось заимствование управленческих технологий частного сектора1. Мы можем выделить2 такие характеристики NPM, как: |
