Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 1.03 Mb.
|
3. Обзор наиболее цитируемых публикаций по теориям и моделям государственного управления последних лет Как мы уже отметили, в наиболее цитируемых статьях в рамках достаточно широкого охвата поиска рассматриваются, прежде всего, теории и модели государственного управления. Далее мы бы хотели продолжить обзор рассмотрением статей последних лет, посвящённых именно этой тематике. Для этого мы проанализировали 13 наиболее цитируемых публикаций последних лет (2009-2012), посвящённых теориям и моделям государственного и муниципального управления (индексы цитирования по Web of Science – от 9 до 2). В публикациях последних лет мы также можем выделить устойчивые группы, посвящённые NPM и GG. При этом возникла ещё одна группа работ, посвящённых теории рациональной бюрократии. Две из них посвящены истории формирования самой теории. Так, статья Р. Загера и К. Россера «Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy»1 посвящена поиску причин для сходства Веберовского и Вильсноновского варианта рациональной бюрократии. Дело в том, что каждый из них пришёл к схожей концепции – иерархия, профессионализм, система заслуг и достоинств – независимо друг от друга (пусть и на разных основаниях). Авторы показали, что источником для них послужила философия Гегеля, который высказал схожие идеи до них, хотя ни Вебер, ни Вильсон напрямую на последнего не ссылались. Годом позже К. Россер опубликовал работу «Woodrow Wilson’s Administrative Thought and German Political Theory»2, подробнее раскрывающую проблемы переноса политико-управленческих традиций с одной почвы на другую. В ней раскрывается, как немецкие мыслители (как, например, Л. фон Штайн и И.К. Блунчли) повлияли на взгляды В. Вильсона на государственное управление в целом и политико-административную дихотомию – в частности. Данные статьи крайне важны для нашей работы, потому что показывает, как социальная философия, сложившаяся в одних исторических условиях, стала ориентиром для построения модели государственного управления страны, находящейся в совершенно других. Вместе с возвращением интереса к рационально-бюрократической теории происходит переосмысление на её основе опыта реформ государственного управления англо-саксонских стран и стран Восточной Европы. В частности, К. Поллитт в работе «Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget?»1 критически рассматривает так называемые постбюрократические организации – структуры, которые изначально были частью административной иерархии, а после реформ стали организованы по иным принципам (контрактным, конкурентным, сетевым и так далее). С точки зрения автора, при подобных реформах организации теряют так называемую «организационную память», куда входит накопленный опыт сотрудников, устойчивые способы решения определённого круга задач, а также ценности и установки. «Потеря организационной памяти» означает, что организации, ранее успешно решавшие определённый круг задач, после реформ перестают с ними справляться и не могут быстро определить причины неудач. Таким образом, рынкоориентированные организации и сети, имея лучшую приспособляемость к меняющимся условиям по сравнению с классической бюрократией, гораздо хуже накапливают опыт, из-за чего чаще совершают одни и те же ошибки. В группе публикаций последних лет, посвящённых NPM, продолжилось критическое осмысление имплементации инструментов на её основе. Так, работа Й. Ваккури «Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments»2 посвящена проблемам внедрения подхода NPM. Согласно автору, в управлении есть два важных вопроса – «знания» (о том, что в данной ситуации считать наилучшим) и «делания» (о том, как нам действовать, в рамках наших представлений, наилучшим образом). Для ответа на первый вопрос создаются теории и модели, на второй – так называемые инструменты управления. Последние стремятся быть устроенными таким образом, чтобы минимизировать возможные неопределённости их использования, то есть чтобы в определённом наборе ситуаций управленцы действовали заданным образом. Однако, отмечает автор, государственные служащие сталкиваются с ситуациями, в которых непонятно, как применять указанные инструменты, и, имея возможность лишь использовать их, не имеют представлений о том, какой цели эти инструменты служат (то есть не зная об ответе на вопрос «знания»). Из-за этого распространение инструментов управления без разъяснения их конечного назначения может не только не решить задачи управления, но и увеличить неопределённость, в которой находятся госслужащие, что автор иллюстрирует примером финского муниципального управления. Для решения этих проблем роста неопределённости необходимо, во-первых, теоретически проработать данный вопрос, во-вторых, активнее доводить до государственных служащих теории и модели, объясняющие цели и задачи инструментов управления. Вместе с тем интерес исследователей вновь вернулся к «диффузии ценностей», суть которой, напомним, в том, что ценности коммерческого сектора – прибыльность и эффективность – благодаря реформам активно входят в сферу традиционной компетенции государственных органов. Однако это может быть опасно для всей системы управления, которая строится на принципах общественного служения и верховенства закона. Дж. Бамгарнер и Ч. Ньюсвандер отмечают1, что в США все ветви власти, каждая по-своему, проводят обратную диффузию – активно продвигают конституционные ценности в частный сектор (по крайней мере, в сферах, связанных с государственное управлением). В этом, по мнению авторов, заключается ирония NPM: государство, которое, согласно концепции, должно минимизировать своё влияние, начинает некоторого рода экспансию. Мы видим, что как в наиболее цитируемых публикациях, так и в работах последних лет теория NPM рассматривалась с критических позиций. Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис в статье «Two Myths of Convergence in Public Management Reform»2, обобщив критику New Public Management, приводят две установки, описывающие, на их взгляд, современную точку зрения научного сообщества на состояние теории New Public Management и связанной с ней практики: 1) Существует консенсус между управленцами практически по всему миру о необходимости проведения реформ в рамках единой модели NPM. Если подобные реформы осуществляются не в полной мере, то это объясняется спецификой страны, а не несогласием с общим взглядом на модель (или же с её отдельными элементами) 2) Доктрина NPM теряет свои позиции в пользу подхода пост-NPM1 Авторы считают, что обе эти установки являются мифами и приходят к выводу, что, во-первых, никакого единого подхода к практическому воплощению положений теории New Public Management не существует: в каждой стране она внедряется, исходя из своей логики, поэтому можно говорить о множестве моделей в (рамках одной теории), которые могут значительно различаться. При этом некоторые из них значительно тяготеют к рационально-бюрократической теории. Во-вторых, при анализе стран, воплощающих подход пост-NPM, зачастую нельзя сказать однозначно, действительно ли они воплощают новый подход или же другую модель в рамках той же теории. Однако эти два мифа оказывают значительное влияние на исследования, посвящённые государственному управлению. Данная статья актуальна для нашей работы, поскольку показывает, что отношения между подходами к государственному управлению несводимы к отношениям эволюции (как это предполагалось в случае двух указанных мифов), дли описания подобных отношений требуются другие средства. В статье «The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions»2, тематика которой (повышение эффективности управления) позволяет отнести её одновременно и к NPM, и к GG, проводится краткий обзор литературы, посвящённой стратегическому менеджменту в госсекторе, в рамках которого выделяются 10 проблем развития стратегического менеджмента, такие, как недостаточный опыт стратегического планирования, ограниченная возможность применения большинства стратегических моделей в реальных условиях и так далее. К указанным десяти авторы добавляют ещё 4:
Третья группа работ рассматривает различные аспекты формирующейся модели Good Governance. При этом ни одна из статей в данной группе не рефлексирует свою принадлежность к дискурсу, характерному именно для этой модели. В публикациях последних лет сохранились основные темы, присущие модели GG. Так, гражданскому участию посвящена статья Т. Набатчи «Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration»1. Согласно автору, в условиях текущего дефицита гражданственности (снижения гражданского участия в публичных процессах) и демократичности (что отражается, прежде всего, в ослаблении обратной связи между политиками и избирателями) в США необходимо развитие институтов «совещательной демократии» (deliberative democracy). Во-первых, это поможет сохранению демократического этоса в государственном управлении. Во-вторых, расширение участия граждан в непосредственном управлении может решить проблему указанных дефицитов. В-третьих, это будет способствовать повышению управляемости. В-четвёртых, для государственного управления как институционализированной научной дисциплины расширение гражданского участия будет полезно тем, что позволит расширить влияние исследователей на принятие решений. Косвенно этой проблемы касается статья С. Лавертю и Д.Л. Веймера «Integrating Delegation into the Policy Theory Literature»1, анализирующая теорию делегации (delegation theory) – одну из теорий разработки и осуществления государственной политики (policy theories). Она рассматривает граждан как множество принципалов, которое делегирует полномочия политикам (название собирательное, так как туда входят политические деятели разных уровней и государственные служащие), которые являются экспертами в своей области и обладают большей информацией о ней, чем граждане. При этом политики, взаимодействуя друг с другом и осуществляя работу государства, с одной стороны, согласуют интересы множества принципалов, с другой – преследуют собственные. Общей чертой политиков можно назвать их стремление получить больше полномочий от граждан. В отличие от классической принципал-агентской модели, данная теория (сама имеющая множество частных моделей) предполагает, во-первых, множество принципалов, чьи интересы не согласованы, во-вторых – политически активных агентов, стремящихся оказывать влияние на решение принципала. Авторы работы считают, что данная теория недостаточно распространена в научной среде, поскольку её посвящено мало литературы, притом что она обладает множеством более сильных практических применений, чем принципал-агентская модель. Эссе «Public Administration in Dark Times: Some Question for the Future of the Field»2 рассматривает другой, более глобальный аспект гражданского участия, а именно – вызовы, с которыми сталкиваются институты государственного управления в так называемые «тёмные времена», когда, согласно Х. Арендт, разрушается «пространство публичного», то есть область совместных действий людей, направленных на общие цели. Первый вызов состоит в том, что сама проблема не рассматривается научным сообществом, хотя для этого достаточно условий (например, финансовый кризис, экологические катастрофы, войны и революции, терроризм). Второй – что система государственного управления оказалась неким арбитром для политических противостояний. Иными словами, если для избирателей (в широком смысле) отсутствует область для совместных действий во имя общих целей, то политические деятели, ориентированные на голоса избирателей, могут не заботиться о собственно государственных проблемах (потому что сами избиратели, из-за отсутствия «пространства публичного», не могут осознать данные проблемы как касающиеся всех без исключения), и эту функцию фактически берёт на себя аппарат. Третий – что, имея фактический статус арбитра, аппарат привносит в политическую сферу бюрократизм. Подытожив сказанное, авторы делают вывод, что, во-первых, необходимо вынести на широкое обсуждение проблемы государственного управления в «тёмные времена», во-вторых – формировать «демократический этос» в госаппарате, который, с одной стороны, служил бы противовесом бюрократизму, с другой – ориентировал бы аппарат на общественное служение. Также в поле интересов исследований оказалась тема прозрачности государственных органов. Работа «Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies»1 посвящена одному из факторов, снижающих прозрачность – проблеме неопределённости целей (goal ambiguity) органов власти. Авторы выделяют два типа неопределённости – оценки (когда не понятно, достигнута цель или нет) и приоритетов (когда не понятно, как следовало расставлять приоритеты между множеством различных целей). Проанализировав множество федеральных агентств США, авторы пришли к выводу, что наиболее значимым фактором, влияющим на рост неопределённости целей, является важность (political salience) агентства для Конгресса, Президента и СМИ. Таким образом, заключают авторы, внешней контроль не снижает неопределённость целей, а способствует её повышению. Иными словами, для её снижения требуется не контроль, а более чётко установленные правила, определяющие приоритетные цели и факт их достижения. В отличие от статей предыдущего периода, в последние годы интерес к сетевой организации производства общественных благ упал. Исключением является работа М. МакГуаера и К. Силвиа «The Effect of Problem Severity, Managerial and Organizational Capacity, and Agency Structure on Intergovernmental Collaboration: Evidence from Local Emergency Management»1 посвящённая взаимодействию различных органов власти и частных организаций на местном уровне при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Особенность данного взаимодействия в том, что ни один муниципалитет (или любая организация местного уровня) не может ликвидировать катастрофу (например, последствия урагана) самостоятельно – во-первых, подобные ЧС часто происходят на территории сразу нескольких муниципалитетов, во-вторых, у каждого из них отсутствуют ресурсы для самостоятельной ликвидации последствий катастроф. Кроме того, в данной ситуации и экспертам, и местным жителям крайне легко оценить качество государственного управления. Исследование показало, что, во-первых, чем серьёзнее угроза, тем выше уровень взаимодействия между организациями; во-вторых, чем активнее организации ориентированы на конкретные программы, тем проще им наладить взаимодействие в рамках этих программ; в-третьих, организации, работающие в рамках одной программы, имеют больше шансов наладить сотрудничество, чем комплексные, ориентированные на множество программ и функций. Тема, представленная работой Н. Хардимана и К. Скотта «Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland»1 не может быть однозначно отнесена ни к одной из групп, поскольку относится не к анализу государственного управления в рамках моделей основных теорий, а рассматривает его с других оснований – институциональных. В статье рассматривается государственное управление (governance) в Ирландии как совокупность институтов (polity), в рамках которых выделяется 4 основных «режима государства», институциональные формы каждого из которых исследуются с первой половины XX века по настоящее время:
Во-первых, авторы показали, что такой подход позволяет лучше раскрыть процессы, приводящие к тем или иным институциональным формам. Во-вторых, он заостряет внимание на третьем и четвёртом режимах, для которых в настоящее время отсутствуют международные сравнения. Таким образом, наиболее цитируемые публикации последних лет чаще всего посвящены тематике, заданной моделью Good Governance, в рамках которой наиболее актуальной темой является гражданское участие. При этом формирование модели Good Governance было отрефлексировано (пускай и в рамках New Public Management). Ещё одним важным теоретическим итогом публикаций последних лет является признание того, что отношения между различными подходами к публичному управлению не являются отношениями эволюции. Это подтверждается как тем, что заявившая об этом публикация оказалась одной из самых цитируемых работ последних лет, так и тем, что в указанный период получили актуальность статьи, посвящённые и рационально-бюрократической теории, и New Public Management, и Good Governance. При этом из тенденций, рассмотренных нами ранее в качестве практических, данными публикациями были затронуты проблема публичного управления в условиях кризиса (эссе «Public Administration in Dark Times: Some Question for the Future of the Field») и частично – трансляция лучших практик (работа «Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland»). |
