Опыт городов России и стран СНГ
В настоящем разделе рассматривается опыт стратегического планирования в России, а также, в отдельных случаях, в городах стран СНГ, которые близки российским городам по истории и современным тенденциям развития, структуре экономики и прочим параметрам. При этом основное внимание уделяется городам крупнейшим и крупным, являющимся в основном центрами крупных макрорегионов и/или региональными столицами, сопоставимыми с Нижним Новгородом по потенциалу и характеру развития.
В начале 1990-х гг. процесс «перестроечных» реформ привел к существенному ослаблению деятельности по комплексному, а, тем более, стратегическому планированию городского развития. Идеологии планирования активно противопоставлялись идеи «рыночного саморегулирования», в том числе и в отношении городов как сложных социально-экономических систем.
Однако объективные потребности упорядочения развития городов постепенно вызвали возрождение интереса к этому необходимому и важному инструменту городского управления. В России появление стратегического планирования городского развития в середине 1990-х гг. было связано с активным интересом к опыту экономически развитых стран и попытками заимствования этого опыта при поддержке ряда зарубежных спонсорских организаций. Стратегическое планирование выстраивалось – по крайней мере, идеологически – в соответствии с признанными в «западных» городах технологиями и методами планирования. В стратегиях развития городов делались попытки уделять основное внимание ключевым, наиболее перспективным направлениям городского развития, выстроенным на основе глубокого анализа внешних и внутренних условий развития городов, разработки долгосрочных прогнозов. Стратегии становились результатом совместных усилий городской администрации, деловых кругов, общественных организаций и собственно населения.
Вместе с тем во многих городах возникали проблемы как с качественной разработкой стратегий, так и, прежде всего, с их реализацией, превращением их в востребованный и реальный управленческий документ. В связи с этим особо актуальной задачей становится анализ опыта разработки и реализации стратегий развития городов, выявления лучших практик, которые целесообразно учитывать и использовать в дальнейшей работе.
Краткий обзор стратегий крупнейших российских городов
Сказать точно, насколько широко распространено стратегическое планирование в российских городах, достаточно сложно, так как специального учета таких документов не ведется. Особо этот учет осложняется тем, что документы долгосрочного планирования готовятся в разном формате, с разными названиями (стратегия, стратегический план, концепция, долгосрочная комплексная программа и т.д.). В целом, по некоторым оценкам российских экспертов, число таких документов исчисляется двумя-тремя сотнями. При этом жесткой зависимости между размером города и наличием в нем стратегии нет; среди городов, обладающих Стратегией, достаточно много городов среднего размера и даже малых городов. Одновременно отметим, что сегодня 6 из 11 городов-миллионеров обзавелись стратегиями развития. Это Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Омск, Казань и Ростов-на-Дону. Нижний Новгород, Самара и Челябинск либо делали такие попытки и возвращаются к ним снова, либо находятся в процессе разработки. Москва только начала работу над Стратегией, а власти Уфы пока не планируют заниматься Стратегией вообще (табл. 6).
Рассматривая опыт городов-миллионеров, уже вполне можно оценить опыт лидеров в разработке стратегий, проследить, совпадают ли их устремления, насколько велики их амбиции и соответствуют ли они реальным возможностям городов. Мы проанализировали не только содержание стратегий крупнейших городов, но и ход разработки этих документов.
Во многом стратегии городов-миллионеров оказались сходными. Например, все они выбрали тот же путь, какой с разной степенью успеха прошли американские города в 1930–1950-х гг. и европейские – в 1950–1980-х гг. Это курс на приспособление к стремительно развивающейся рыночной экономике, борьба с бедностью и преступностью, реструктуризация экономической базы, становление гражданского общества. Некоторые города (Новосибирск, Самара) заглядывают дальше. В их стратегиях мелькают такие темы, как проектная культура, партнерство как способ развития местных сообществ, подготовка к грядущей жесткой конкуренции между городами за финансовые и информационные потоки. Москва и Санкт-Петербург стремятся к переходу в постиндустриальную экономику. В Москве уже принята программа выноса столичных промышленных предприятий за пределы города. В Ростове-на-Дону рассматриваются варианты создания промышленных парков подальше от селитебной зоны. К постиндустриальному будущему готовятся даже нынешние промышленные гиганты – Омск и Екатеринбург.
Таблица 6 – Крупнейшие города России: приоритеты развития
Город
|
Год принятия стратегии развития города
|
Главное в стратегии, сквозные идеи и целевые установки
|
Санкт-Петербург
|
2000 г.
|
Первая городская стратегия в России. Многофункциональный центр. Контактный центр «Европа-Россия», «Балтика–Северо-запад». Культурная столица. Качество жизни. Интеграция в мировую экономику.
|
Новосибирск
|
2002 г.
|
Сохранение и наращивание потенциала развития города – точек роста, конкурентных преимуществ, возможностей развития. Благосостояние. Экономический потенциал. Образовательный и культурно-духовный потенциал. Наука и образование – основа сохранения человеческого потенциала. Улучшение городской среды.
|
Екатеринбург
|
2004 г.
|
Город должен быть готовым к вызовам глобализации: концентрация финансовых и информационных потоков, формирование хорошего имиджа города. Катализатор экономики Урала и сопряженных регионов. Наращивание столичных функций. Екатеринбург будет Мировым городом.
|
Омск
|
2002 г.
|
Устойчивое развитие. Развитие промышленности, городской среды, институтов гражданского общества. Безопасность.
|
Казань
|
2003 г.
|
Цель - уютный и процветающий город равных возможностей! Образование, местное самоуправление, сплоченное сообщество, городская среда, благосостояние и борьба с социальными диспропорциями, ЖКХ.
|
Челябинск
|
2009 г.
|
Развитие Челябинской агломерации. Приоритетное развитие комфортной городской среды. Поддержка и развитие промышленности.
|
Ростов-на-Дону
|
2005 г.
|
Деловая, промышленная, культурная, политическая и туристическая столица Юга России. Инвестиционный климат. Обновление инфраструктуры (улучшение дорог, жилищного фонда). Правильное управление недвижимостью. Рационализация городского управления.
|
Волгоград
|
2003 г.
|
Развитие социальной сферы. Улучшение экологической обстановки. Экономический рост. Качество жизни.
|
Источник: Визгалов Д.В. Города-«миллионеры» заглядывают в будущее // Городской альманах. №1. – М., Институт экономики города, 2005. – С.54-55
Стратегии крупнейших российских городов похоже также своими амбициями. Это можно рассматривать как их плюс: высокие обязательства обязывают и способствуют оживлению власти. Все 11 городов-миллионеров не только являются политическими и экономическими лидерами в своих регионах, но и распространяют свое влияние далеко за их пределы. Недаром в шести имеющихся стратегиях говорится о наращивании столичных функций: концентрация деловой и финансовой активности, маркетинг города, наращивание международных связей, активная информационная политика. При этом иногда «столичные» планы миллионеров вступают в противоречие между собой. Например, Самара и Нижний Новгород в своем развитии будут, скорее всего, оспаривать звание «столицы Поволжья». Екатеринбург и Челябинск аналогичным образом готовы «делить» Урал. Кстати, стратегический план развития Екатеринбурга, пожалуй, самый амбициозный из всех. В нем ставятся задачи достижения таких параметров развития, чтобы город к 2020 г. мог войти в состав мировых городов, к числу которых пока нельзя причислить ни один российский город. Ну и конечно же общеизвестно соперничество по самым разным направлениям между Москвой и Санкт-Петербургом.
Впрочем, есть и значительно менее амбициозные стратегии. Например, Волгоград, Ростов-на-Дону и Казань в перспективе нацеливаются в основном на решение «внутренних» проблем. Для Волгограда главное – решение транспортных и экологических проблем и борьба с бедностью. Для Казани – повышение комфорта жизни в городе.
Почти все стратегии ориентируются на улучшение качества жизни в городе, но в это понятие вкладывается разный смысл. И измеряется это качество совершенно разными индикаторами. Для одних качество жизни – это благосостояние и здоровье горожан. Для других – комфортные условия для жизни и экономической деятельности в городе, создание широких возможностей для людей реализовать себя. Для третьих – чистые улицы и нулевая преступность. Не всегда стратегическая цель формулируется удачно. Например, в одном из проектов стратегии развития Нижнего Новгорода, появившемся в 2004 г., предлагалось замерять улучшение качества жизни в городе через удвоение ВРП. Но ведь может случиться так, что экономический рост удвоится и даже утроится, а качество жизни при этом не изменится.
Главная задача стратегического планирования – это выбор и обоснование стратегических приоритетов, нескольких важнейших направлений развития города из множества возможных, поскольку распылять всегда недостаточные ресурсы развития равномерно по всем направлениям – крайне неэффективный путь управления городскими системами.
Для всех крупнейших городов-стратегов такой выбор стал общей проблемой. Это закономерно, поскольку малому городу с ограниченными ресурсами и возможностями выбирать легче: есть одна-две возможные «точки роста», они и становятся стратегическими направлениями почти автоматически. Другое дело – крупные города. Спектр их социальных ролей очень богат, возможности разнообразны, выбор путей широк. Возникает ветвистая система сценариев перспективного развития города, и просчитать последствия реализации каждого из них почти невозможно в российских условиях, когда все так часто меняется.
К тому же городская стратегия – это сочетание интересов многих слоев и групп городского сообщества, это своеобразный общественный договор. И выбор стратегических приоритетов – часто выбор в пользу одних за счет других. Скажем, борьба с пробками на дорогах – это среди прочего и увеличение площади дорожного покрытия за счет сужения тротуаров и сокращения числа пешеходных переходов. Можно предоставить налоговые льготы малому бизнесу, но за счет выпадающих в этом случае средств муниципального бюджета можно было бы увеличить социальные пособия. Модернизировать котельные или бороться с ветхим фондом? Проблема «или» в городском управлении возникает на каждом шагу. Стратегия же, как общественный договор, решает все «или» на ближайшие 20–25 лет, но договариваться обо всем этом внутри сообщества бывает невероятно тяжело. И тогда разработчики стратегий городов-миллионеров идут по пути наименьшего сопротивления – избегают стратегического выбора вообще. Стратегические планы теряют четкие ориентиры, становятся обтекаемыми по содержанию и громоздкими по объему, грешат всеохватностью, строятся таким образом, чтобы ни одна сфера городской жизни не была упущена из числа приоритетов.
Парадоксально, но факт: российские города впервые за всю многовековую историю нашей страны приступают к планированию своего будущего. К 2020-30 гг. (большинство стратегических планов городов-миллионеров нацелено именно на эти рубежи) можно будет оценить, насколько успешными были усилия городов-стратегов, оказались ли они в той точке развития, к какой стремились, какие коррективы в их планы внесли внешние факторы развития – цены на нефть, государственная политика или активность горожан.
|
