Обзор практик стратегического планирования в крупнейших и крупных городах России и СНГ39
Практика организации разработки стратегий развития городов
Екатеринбург. Стратегический план развития города Екатеринбурга разрабатывается с конца 1999 года. На первом этапе исследований основная работа была направлена на формирование тематических (рабочих) групп по направлениям социально-экономического развития города. На первом этапе были проведены следующие мероприятия: межрегиональный научно-практический семинар «Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы реализации», международная научно-практическая конференция «Российские города на пороге 21 века: теория и практика стратегического управления». На втором научные творческие коллективы в составе 25 тематических групп и Координационный Совет в течение 2001 г. собирали, анализировали и обобщали материалы, необходимые для составления стратегического плана развития Екатеринбурга на 10 лет по важнейшим направлениям социально-экономического, демографического и пространственного развития города. Третий этап разработки стратегии развития Екатеринбурга заключался собственно в составлении стратегического плана города на основе углубленного исследования узловых проблем развития Екатеринбурга. В 2002 г. были подготовлены тексты стратегических направлений и программ, определен перечень стратегических проектов. Тексты сформированы в брошюру проекта Стратегического плана. С октября по декабрь 2002 года проходили общественные обсуждения проекта Стратегического плана развития города Екатеринбурга до 2015 года с использованием различных форм (встречи с населением на предприятиях, организациях города) и привлечением средств массовой информации (4 специальных выпуска газеты «Вечерний Екатеринбург», выпуск и распространение «листов обратной связи», выступление разработчиков стратегических направлений и программ в специальных выпусках передач радиостанции «Студия город»). В ходе обсуждения было получено порядка 7 тыс. откликов от горожан в виде предложений, которые были систематизированы, проанализированы рабочими группами и учтены в Стратегическом плане развития города Екатеринбурга до 2020 года. 20 декабря 2002 года состоялось заседание Программного совета стратегического развития города Екатеринбурга, на котором представителями городского сообщества был одобрен Стратегический план развития города Екатеринбурга до 2015 года и принято решение о внесении его на рассмотрение и утверждение Екатеринбургской городской Думой. 10 июня 2003 года – Екатеринбургская городская Дума третьего созыва утвердила Стратегический план развития города Екатеринбурга своим решением №40/6.
Архангельск. В Архангельске работа над Стратегией социально-экономического развития МО «Город Архангельск» началась в июне 2006 г., когда в городе состоялась первая международная практическая конференция футурологов «Будущее России: стратегии развития городов. Архангельск – 2020». В апреле 2007 г. мэрией города был проведен конкурс на право заключения муниципального контракта на разработку проекта «Стратегия социально-экономического развития МО «Город Архангельск» на период до 2020 года», победителем которого стало некоммерческое партнерство «Институт экономических стратегий» Отделения общественных наук Российской академии. Координатором работ по разработке проекта стратегии развития города являлся департамент экономики мэрии города. Кроме того, был создан координационный совет по стратегическому развитию города Архангельска, возглавляемый мэром города. Проект Стратегии развития Архангельска был размещен на сайте города и в средствах массовой информации (газета «Новый Архангельск» № 6 (250) от 02.02.2008). 27 февраля 2008 года мэрией города были проведены публичные слушания по обсуждению проекта «Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «Город Архангельск» на период до 2020 года». Стратегия развития МО «Город Архангельск» на период до 2020 года утверждена постановлением мэра города Архангельска 20 марта 2008 года.
Магадан. Стратегический план (Концепция стратегического развития) города Магадана на период до 2020 года принят решением Магаданской городской Думой от 19.10.2007 № 63-Д. Инициатива разработки названного документа исходила от органов местного самоуправления города. Постановлением мэра города Магадана 07.11.2005 № 1996 «О разработке основных направлений Стратегического плана развития муниципального образования «Город Магадан» на 2006-2010 годы» утверждены основные разделы Плана, закреплены органы, ответственные за представление информации и подготовку массовых обсуждений населением. В соответствии с постановлением мэра города Магадана от 18.11.2005 № 2071 была создана рабочая группа для проведения комплексного анализа социально-экономической ситуации в Магадане и разработки Стратегического плана развития города Магадана. Возглавил группу мэр города Магадана В.П. Печеный. В ее состав вошли заместители мэра, депутаты Магаданской городской Думы, представители Высшей школы региона и фундаментальной науки. Координатором работы выступил комитет экономического развития мэрии города Магадана. К разработке Стратегии развития на договорной основе привлекли Государственное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил» Минэкономразвития РФ и РАН. С данным учреждением заключен муниципальный контракт. Стратегический план (Концепция стратегического развития) города Магадана на период до 2020 года утвержден решением Магаданской городской Думой от 19.10.2007 года № 63-Д. Цели, поставленные в Стратегии развития города, постоянно находят отражение в текущих планах муниципалитета, а также служат основанием разработки муниципальных целевых программ. Для более полного учета основных положений Стратегии постановлением мэра утвержден план мероприятий по реализации основных направлений Стратегического плана (Концепции стратегического развития) города Магадана до 2020 года (постановление от 22.04.2008 № 873). Образно говоря, это руководство к действию органам местного самоуправления города.
В Магадане публичные слушания проводились после завершения разработки проекта плана, перед вынесением его на рассмотрение депутатами Магаданской городской Думы. Предварительно проект Стратегии был опубликован в местных средствах массовой информации. Публичные слушания состоялись 30.05.2007; на них выступили представители общественных организаций, депутаты городской Думы и учреждения – разработчика. Представленный проект получил одобрение горожан, принявших участие в слушаниях, информация об этом была опубликована в газете «Вечерний Магадан». Кроме того жители города постоянно информировались о ходе работ над Стратегией развития через публикации в местных газетах, выступления по местным каналам телевещания. Краткая информация размещалась на сайте мэрии города Магадана.
Пермь. Разработка Стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до 2030 года проводилась Фондом «Институт экономики города» в рамках договора с администрацией города Перми в 2009-2010 гг.
В ходе разработки Стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до 2030 года в период с июня 2009 г. по октябрь 2010 г. Фондом «Институт экономики города» было проведено 27 мероприятий публичного характера, посвященных различным аспектам подготовки и реализации Стратегии. В список мероприятий вошли Коллегия при главе города Перми с широким участием представителей общественности города Перми и Пермского края; 9 публичных слушаний, в том числе 8 слушаний, проведенных во всех районах города Перми, и одни слушания общегородского характера; 9 экспертных площадок с участием специалистов по тому или иному направлению развития города (бизнес, наука, образование, социальная сфера, строительство, развитие гражданского общества и пр.); 5 семинаров, в том числе два семинара, целевым образом подготовленные для депутатов Пермской городской Думы. К организационным мероприятиям по продвижению стратегии можно также отнести 3 форума межрегионального характера и общероссийского масштаба, в том числе 5-й Пермский экономический форум «Территория конкурентного развития» (2009 г.), и два Общероссийских форума по стратегическому планированию в г. Санкт-Петербурге (2009 и 2010 гг.), на которых презентовалась и обсуждалась Стратегия г. Перми. Общее число участников публичных мероприятий, проведенных только в городе, составило около 1100 человек, а с учетом трех форумов – не менее 3,5 тыс. человек. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до 2030 года принята в первом чтении решением Пермской городской Думы от 02.11.2010 № 35-д.
Астана. Стратегии развития столиц и крупных городов являются ответственными актами, и решения от их разработке утверждаются и принимаются актами государственного управления или главами городских администраций. Так, стратегический план устойчивого развития города Астаны до 2030 года (Стратегический план) разработан в соответствии с поручением Главы государства в целях определения ключевых и перспективных направлений развития города Астаны на долгосрочный период на основе международного опыта устойчивого развития крупных городов. В целях разработки Стратегического плана, а также проведения научно-исследовательских работ в области социально-экономического развития города Астаны, акиматом (администрацией) столицы было инициировано создание специализированной муниципальной организации – Центра устойчивого развития столицы. К разработке Стратегического плана были привлечены зарубежные эксперты в области устойчивого городского развития и градостроительства, государственного управления, экономики и финансов, а также специалисты казахстанских высших учебных заведений местные эксперты в области инженерной и транспортной инфраструктуры. Стратегический план устойчивого развития города Астаны до 2030 года утвержден 17.03.2006 Указом Президента Республики Казахстан, как документ, имеющий значение не только для развития одного города, но и страны в целом. Для конкретизации мер по достижению стратегических целей и задач города Астаны в апреле того же года Правительством Республики Казахстан утвержден среднесрочный План мероприятий на 2006-2008 годы по реализации Стратегического плана.
Интеграция стратегий и системы текущего управления городом
Белгород. Стратегия развития города Белгорода до 2025 г. и план действий органов местного самоуправления на 2007-2011 гг. были утверждены 30 января 2007 г., и руководство города приняло решение о том, что разработка Стратегии не означает завершение процесса стратегического планирования. Был создан ряд структур, которым было поручено контролировать реализации Стратегии и при необходимости разрабатывать предложения по внесению поправок в стратегические документы. Для координации действий Совета депутатов и администрации города Белгорода по практической реализации Стратегии была создана Коллегия местного самоуправления, которую возглавляет глава администрации города; в подчинении Коллегии находится рабочая группа по реализации Стратегии под председательством первого заместителя главы администрации города, решающая задачи оперативного управления процессом реализации Стратегии. Рабочие группы созданы в департаментах городской администрации. Для привлечения к процессу реализации Стратегии ученых на постоянной основе был создан специальный орган: муниципальное учреждение «Институт муниципальных проблем», который работает по трем направлениям: муниципальная статистика, муниципальная социология и научная поддержка разработки целевых программ в развитие Стратегии. Институт осуществляет постоянный мониторинг реализации Стратегии и вносит предложения по корректировке содержания стратегических документов и способов выполнения мероприятий. Непосредственный административный контроль за ходом реализации Стратегии и плана действий осуществляет контрольный орган в лице отдела организационно-контрольной и аналитической работы администрации города.
Екатеринбург. 2003 год стал годом начала реализации Стратегического плана развития города Екатеринбурга. С 2003 по 2008 год были разработаны стратегические проекты, которые прошли рассмотрение на первом заседании Программного совета стратегического развития города Екатеринбурга (ПС) и были утверждены председателем Программного совета - Главой Екатеринбурга А. М. Чернецким. Екатеринбургу удалось согласовать во времени и пространстве Стратегический и Генеральный планы города, взаимоувязать градостроительную деятельность и стратегические направления развития города. «Генеральный план города» был выделен в качестве самостоятельного направления в Стратегическом плане, а как градостроительный документ утвержден решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 № 60/1.
В процессе разработки Стратегического плана изначально был заложен механизм его реализации, который предусматривает корректировку в соответствии с происходящими изменениями. В соответствии с Постановлением Главы Екатеринбурга «Об актуализации и пролонгации до 2020 года Стратегического плана развития города Екатеринбурга» от 01.11.2008 № 4794 процесс актуализации Стратегического плана выстроен на основе преемственности концептуальных основ стратегического планирования и структуры Стратегического плана развития города Екатеринбурга, утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думой от 10.06.2003.
Хабаровск. 26 сентября 2006 года Стратегический план устойчивого развития города Хабаровска до 2020 года принят решением Хабаровской городской Думы № 306. В его развитие были приняты распоряжения Мэра города Хабаровска от 31.01.2007 № 357-р «Об утверждении Мероприятий администрации города на 2007-2009 годы по реализации Стратегического плана устойчивого развития города Хабаровска до 2020 города» и от 04.04.2007 № 1208-р «Об утверждении графика разработки целевых программ по стратегическим направлениям развития города Хабаровска». В целях содействия реализации Стратегического плана постановлением Мэра города Хабаровска от 10.04.2007 № 476 был создан Координационный совет, в который вошли руководители предприятий города, представители общественных организаций, представители науки и высшей школы, руководители администрации города, депутаты Хабаровской городской думы.
Конкретные направления стратегического развития городов
Калининград. Главная цель Калининграда сформулирована следующим образом: «Калининград – город для комфортной жизни и работы, площадка коммуникации и взаимодействия России и стран Европы в сфере бизнеса, инновационной экономики, образования и культуры»; эта цель содержит два равнозначных и взаимозависимых ядра: «город для комфортной жизни и работы», что важно для жителей города и предполагает формирование удобной городской среды и «город, как площадка коммуникации России и стран Европы», что важно с точки зрения внешнего предъявления города, привлечения инвесторов, маркетинга территории и что невозможно без формирования удобной городской среды. Реализация этих целей конкретизируется в таких направлениях как: а) развитие городских инфраструктур и формирование комфортной городской среды; б) развитие Калининграда как площадки культурной, образовательной и бизнес коммуникации между европейскими странами и Россией; в) развитие «комфортных» производств инновационного характера, к которым предъявляются требования экологической безопасности, высокой технологичности и инновационного характера производства, территориальной компактности, минимальной ресурсо- и энергоемкости, внедрения технологий ресурсо- и энергосбережения, использования ресурсов (в первую очередь – трудовых и интеллектуальных) Калининградской области.
Красноярск. В стратегии развития г. Красноярска намечена работа по таким конкретным направлениям как а) формирование институциональных, финансовых и инфраструктурных условий для выполнения Красноярском деловых и межрегиональных функций, б) создание на базе города и прилегающих к нему территорий одного из главных транспортно - логистических центров Сибири, в) развитие новых эффективных экологически чистых производств на промышленных площадках, г) реализация потенциала научно-образовательного комплекса и инновационного высокотехнологичного бизнеса на базе Сибирского федерального университета, ) жилищное строительство и формирование кластера сопряженных отраслей стройиндустрии, е) внедрение высокого стандарта качества оказания социальных услуг, ж) обеспечение продовольственной безопасности города и прилегающих территорий с учетом сложившегося уровня жизни населения, и) формирование новой градостроительной политики с учетом развития территории Красноярской агломерации.
Белгород. В Белгороде идеология стратегического планирования будет реализовываться по трем конкретным направлениям. Первое из них предполагает завершение перехода от функционального управления к социальному, ориентированному на благополучие человека и измеряемое индикаторами качества жизни (продолжительностью жизни, увеличением доли здорового населения, доступностью жилья, реальными доходами населения) Второе направление реализации предполагает переход от ведомственного к программно-целевому подходу для достижения целей и решения задач, имеющих межведомственный характер. Третье направление предполагает отказ от формирования бюджета «от достигнутого» в пользу среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Хабаровск. Концепцией стратегии развития города Хабаровска сформировано несколько конкретных направлений, основными из которых являются: а) формирование крупного ядра постоянного населения на юге Дальнего Востока как главного элемента противостояния экономической экспансии сопредельных стран на восток России; б) использование фактора внешней торговли для ускорения социально-экономического развития региона; в) формирование регионального научно-технического (инновационного) центра; г) создание зон интенсивного развития на основе территориально-производственных кластеров как центров ускоренного роста; ) формирования современной структуры экономики региона совместимой с новыми экономиками России и сопредельных стран.
Агломерационное развитие, взаимодействие с окружающими территориями
Архангельск. Реализация стратегии развития города Архангельска предполагает усиление его роли как регионального и федерального транспортного центра, рост инновационной составляющей экономики, за счет развития научно-внедренческой деятельности, и привлечения на территорию города обрабатывающих производств, ориентированных на производство продукции судостроения и других товаров и услуг, необходимых для освоения арктического шельфа. В результате должен быть укреплен статус города в Баренц-регионе как образовательного, научного центра и центра здравоохранения. Предполагается рост числа временно проживающего населения: студентов, туристов, людей, приехавших для лечения, и иных гостей города. Увеличится интенсивность деловых и личных поездок горожан, маятниковой миграции с городами, входящими в агломерацию – Северодвинском и Новодвинском.
Владивосток. Одной из стратегических задач Владивостока, как административно-организующего центра Приморского края, является создание единого пространства городской агломерации Владивосток–Артем. Целью развития данной агломерации является повышение управляемости единого урбанизированного пространства с населением к 2020 году около 1 млн. чел. для обеспечения новых возможностей для развития экономики (диверсификация и инвестиционная привлекательность) и общества (новое качество жизни) за счет создания более разнообразного рынка труда, более емкого потребительского рынка, рынков торговой, жилой и производственной недвижимости, концентрации и согласования приоритетных проектов развития всех видов инфраструктур. Предпосылками формирования и развития агломерации Владивосток-Артем является то, что в зоне агломерирования проживает более 700 тыс. чел., при плотности населения 180-280 чел. на 1 км2; концентрация в зоне агломерирования прибылей, налогов, инвестиций и торговли, высокая плотность инженерных и социальных инфраструктур, высокая транспортная связность (за счет развития железнодорожного и автомобильного транспорта обеспечена доступность в пределах получаса), разнообразие рынка труда Владивостока и Артема, при том, что наличие развитой системы подготовки кадров создаст предпосылки повышения его емкости и разнообразия.
Хабаровск. В стратегии развития города Хабаровска находит отражение тот факт, что он уже сейчас является центром крупнейшего по территории и богатейшего природными ресурсами региона России, лежащего на стыке континента и океана и соседствует с динамично развивающимися странами Азиатско-Тихоокеанского региона; все это создает предпосылки для создания административно-политического центра России на Дальнем Востоке. В настоящее время формирует около 65% налогового потенциала, 63% инвестиций и 64% товарооборота Хабаровского края. В связи с этим заданные ориентиры Стратегического плана предполагают развитие Хабаровска как крупнейшего административно-политического, торгово-транспортного логистического и регионального научно-технического центра Дальнего Востока.
Комплексные описания практики городов, сопоставимых с Нижним Новгородом
Новосибирск. Стратегический план устойчивого развития города Новосибирска до 2020 года – с подробным изложением заданий, сроков, исполнителей и ресурсов, необходимых для его реализации – стал своеобразным договором общественного согласия по выбору приоритетных стратегий развития города, инструментом взаимодействия и партнерства власти, бизнеса и жителей. Подобный статус документу придал тот факт, что над его разработкой в течение трех с половиной лет трудились лучшие представители городского сообщества, выражающие интересы всех основных групп населения, а координировал эту большую работу специально созданный Общественный совет по стратегическим проблемам устойчивого развития города Новосибирска.
Обобщение результатов анализа Общественным советом ценностных установок населения, конкурентоспособности города позволило сформулировать генеральную цель стратегического плана – это «Стабильное улучшение качества жизни (повышение уровня жизненного потенциала) всех слоев населения Новосибирска в процессе устойчивого развития города», а это подразумевало рост благосостояния горожан в связи с развитием экономики, науки, культуры и системы образования, обеспечение безопасной жизни и улучшение качества городской среды, по сути, ставшие стратегическими целями плана.
В каждом из направлений предложен ряд ключевых показателей результативности, количественно и качественно характеризующих уровень ожидаемого достижения этих целей. Индикаторы заданы на весь период действия стратегического плана – по 2020 год, с разбивкой их значений по контрольным пятилетиям. Этим стратегический план города Новосибирска отличается от целого ряда аналогов, в которых описание стратегии развития ограничивается лишь качественным формулировками.
Механизмом реализации стратегического плана и инструментами достижения стратегических целей выступают комплексные целевые программы по важнейшим направлениям жизнедеятельности города. Все они разрабатывались совместно представителями власти, науки, бизнеса и общественности. В настоящее время 13 комплексных целевых программ находятся в стадии реализации и 3 программы – в стадии разработки. Разработка программ ведется по направлениям, ставшим особенно актуальными в сегодняшнее время: а) совершенствование демографической и социальной политики; б) формирование и развитие в Новосибирске экономики инновационного типа; в) повышение инвестиционной привлекательности города.
Одним из наиболее эффективных механизмов в реализации Стратегического плана оказалось проведение муниципальной научно-промышленной политики, стимулирующей производство предприятиями города современной наукоемкой и конкурентоспособной продукции. Выстроенная в городе система охватывает несколько направлений. Прежде всего – это разработка и серийное производство наукоемкой продукции для топливно-энергетического комплекса Сибири, достаточно платежеспособного и нуждающегося в импортозамещающем оборудовании и приборах, адаптированных к суровым климатическим условиям сибирского севера. Вторым важным направлением является загрузка предприятий военно-промышленного комплекса (ВПК). Для нужд армии новосибирские предприятия поставляют истребители-бомбардировщики нового поколения, производят модернизацию стоящих на вооружении ранее выпущенных серий, разрабатывают и производят радиолокационные станции, системы ближней локации, бортовые вычислительные машины, системы радиосвязи различного назначения, военную оптику и другие виды наукоемкой продукции.
Новосибирск активно позиционирует себя на федеральном уровне и это позволяет установить рабочие отношения с государственными органами власти; так совместно с Минобороны муниципалитет занимается паспортизацией и оптимизацией использования земель, закрепленных за его соединениями и частями, дислоцированными на территории города уже сейчас идет поиск участков, где можно построить жилье для военнослужащих и жителей города. Новосибирск совместно с Федеральным агентством водных ресурсов на долевых началах реализует большую и важную природоохранную программу по очистке русел малых рек на территории города. Город совместно с Министерством спорта, туризма и молодежной политики и Российским футбольным союзом на долевых началах работает над реализацией программы развития материально-технической базы физической культуры и спорта в нашем городе. Хорошие результаты дало городу сотрудничество с Федеральным дорожным агентством.
Особое внимание в реализации стратегического плана отводится работе с Сибирскими отделениями Российской академии наук и Российской академии медицинских наук. Новосибирский Академгородок – уникальный комплексный научный центр, способный, помимо вопросов фундаментальной науки, решать сложные прикладные задачи с выходом на конечный инновационный продукт. Научно-технический потенциал Академгородка по своей инвестиционной емкости сегодня оценивается в десятки миллиардов долларов и является крупнейшим ресурсом города.
Примерами совместного труда ученых, промышленников и муниципалитета являются: разработка, производство и промышленная эксплуатация высокоточного лазерного оборудования для скоростной резки металлов и комплекс работ в области силовой электроники, результатом которых стало создание и серийное производство безредукторного электромеханического усилителя руля. Крупным инновационным проектом, реализуемым в настоящий момент, является производство лекарственного препарата «Тромбовазим», созданного Институтом ядерной физики и Институтом цитологии и генетики СО РАН на основе электронно-лучевых технологий. Препарат применяется для лечения ишемической болезни сердца, очистки кровеносных сосудов от тромбов и не имеет аналогов в мире.
Большое внимание уделяется начатому строительству Технопарка Академгородка, базовый профиль которого охватывает 4 направления: биомедицину, биотехнологии, силовую электронику и приборостроение. В Технопарке планируется создать благоприятные условия для научного и профессионального становления и роста студентов, молодых ученых, их закрепления в создаваемой системе молодежных конструкторских бюро и бизнес-инкубаторов.
Совместная работа власти, науки и бизнеса приносит ощутимые результаты. Начиная с 2003 года, рост промышленного производства в Новосибирске существенно опережает аналогичные показатели по России и Сибирскому федеральному округу. Практически ежегодно, начиная с 2000 года, бюджет города прирастает на треть, что позволяет нам значительно больше сил и средств вкладывать в развитие инженерной инфраструктуры, текущее содержание отраслей городского хозяйства и решение социальных проблем.
Стратегический план позволил более четко сформулировать основную миссию Новосибирска – стать городом для человека. В соответствии с ним на городской территории создаются условия для улучшения качества жизни и роста жизненного потенциала каждого горожанина, развития активного, свободного и толерантного гражданского сообщества. Город нацелен на созидание, поддержку и развитие фундаментальной и прикладной науки, современных инновационных систем образования, конкурентоспособного высокотехнологичного производства. И, наконец, Новосибирск сегодня – это город-предприниматель, имеющий и развивающий транспортные и телекоммуникационные связи со всем миром, обладающий развитыми финансовыми институтами. Дальнейшая реализация направлений, намеченных стратегическим планом, позволит Новосибирску значительно упрочить свои позиции, как одного из лучших городов России.
Алматы. Главная особенность процесса стратегического планирования в городе Алматы заключалась в том, что город рассматривался не как самостоятельная административная единица, но как элемент национальных социально-экономических отношений. На практике это проявилось в том, что при формировании Стратегии развития города Алматы до 2015 г. в основу стратегической цели и задач развития города были положены сложившаяся социально-экономическая специализация, закономерности и тенденции развития национальной, региональной и мировой экономических систем, а также ключевые программные документы стратегического характера, принятые в Республике Казахстан и определяющие направления и приоритеты развития страны. По этой причине цели и задачи развития города Алматы приоритетным образом согласовывались со следующими документами: Стратегия «Казахстан-2030», Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, Стратегия индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы, Стратегия вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира, Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2006 – 2024 годы.
Анализ сложившихся предпосылок развития Алматы показал, что у города есть потенциал для развития и превращения в крупный финансовый, торговый, образовательный, научный центр с высокоразвитыми строительным, транспортным и логистическим комплексами, для успешного функционирования как на национальном, так и на международном уровне.
Стратегической целью развития города было выбрано «устойчивое социально-экономическое развитие в качестве постиндустриального полюса роста национальной экономики, направленное на повышение конкурентоспособности страны и улучшение качества жизни населения». Задачи развития города до 2015 года выбирались путем синтеза новых предложений и приоритетов развития Алматы, заложенных в Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года. Итоговый перечень задач выглядел следующим образом:
развитие города Алматы как одного из «полюсов роста» экономики Казахстана на основе постиндустриальной экономической специализации;
выявление перспективных ниш экономической специализации города на государственном, региональном и международном уровнях и реализация мер по позиционированию Алматы в качестве конкурентоспособного полифункционального центра развития;
разработка концептуальных основ градостроительного развития города Алматы и Алматинской области (включая города-спутники);
разработка методов реализации приоритетных направлений развития ключевых сфер экономической специализации города;
развитие Алматы в качестве регионального финансового центра и формирование в городе благоприятного инвестиционного климата и инфраструктуры;
совершенствование экономической политики города в области инвестиционной и строительной деятельности;
реализация мер по осуществлению инновационно-индустриального развития Алматы как основы повышения конкурентоспособности города;
осуществление комплексной поддержки предпринимательства и малого бизнеса на территории Алматы;
опережающее развитие жизнеобеспечивающей инфраструктуры, направленное на повышение качества жизни населения и рост региональной и международной привлекательности города;
развитие туристско-рекреационной сферы города Алматы и Алматинской области и разработка мер по повышению туристической привлекательности Алматинской агломерации;
обеспечение устойчивого повышения уровня качества жизни населения, как важнейшего элемента развития города Алматы.
Для решения поставленных задач были выделены направления (сферы) экономической специализации города (финансы, инновации, торгово-логистический кластер, туристско-рекреационный кластер, образование, медицина, культура, инвестиции в строительство). Для каждого направления экономической специализации города определены основные этапы развития на периоды до 2010, 2015 и 2030 гг., предусматривающие, соответственно, закрепление лидирующих позиций города на национальном, региональном и международном уровнях.
Отдельная глава Стратегии развития Алматы до 2015 года была посвящена анализу текущей ситуации и перспектив позиционирования города в национальной, региональной и мировой экономике. Для каждого из этих уровней были разработаны задачи и подходы к позиционированию.
В Стратегии был заложен механизм оценки уровня ее реализации и разработана комплексная система мониторинга, которая включала три вида индикаторов: абсолютные показатели, характеризующие фактическое состояние развития города и его соответствие запланированным параметрам (объем ВРП, промышленного производства, инвестиций и т.д); относительные показатели, характеризующие доли и соотношения различных параметров социально-экономического развития (доля инновационных производств в ВРП, соотношение бюджета и ВРП города и другие); динамические показатели, отражающие темпы роста тех или иных параметров городской экономики (темпы роста ВРП, населения, финансового рынка и т.д.). Помимо целевых индикаторов система мониторинга содержала индикаторы решения каждой из поставленных целей. Так, например, в качестве индикаторов достижения задач развития туристско-рекреационной сферы города Алматы и Алматинской области и разработки мер по повышению туристической привлекательности Алматинской агломерации выступали: количество туристов, посещающих Алматинскую агломерацию, объем доходов от организации туризма и гостиничного хозяйства, объемы инвестиций в туристско-рекреационную сферу города Алматы и Алматинской области (абсолютные); доля услуг по организации отдыха, культурных и спортивных мероприятий в ВРП, доля Алматы на казахстанском рынке въездного туризма (относительные); темпы роста количества въезжающих на территорию Алматинской агломерации туристов, темпы роста доходов от въездного туризма и рекреационных услуг (динамические).
Практика стратегического планирования в Алматы интересна по двум причинам. Во-первых, предложенные в Стратегии цели и задачи развития являются досрочно типичными для столичных и крупных городов стран СНГ и могут служить ориентиром при разработке других документов стратегического планирования. Показательной для городов СНГ является и форма документа стратегического планирования: основные разделы, принципы их построения и группировки, логика подачи материалов.
Во-вторых, в Стратегии главенствует принцип «преемственности» по отношению к документам стратегического планирования более высокого уровня. Он не является типичным в западной практике, однако, в разной степени характерен для стратегий городов СНГ. Пример Алматы хорошо иллюстрирует сильные и слабые стороны этого принципа. С одной стороны, такая жесткая преемственность стратегического планирования позволяет в вертикальном порядке выстроить ряд последовательных целей и задач для каждого уровня управления, скоординировав, таким образом, усилия всех административных единиц. С другой стороны, она лишает города возможности самостоятельно выбирать путь развития, что в лучшем случае может привести к снижению амбиций местной власти, а в худшем – полному исключению городов из процесса принятия решении о наиболее острых проблемах развития с использованием механизмов стратегического планирования. Кроме того, снижается уровень общественного участия, что делает Стратегию менее легитимной и уменьшает возможности привлечения дополнительных ресурсов развития. Таким образом, опыт стратегического планирования Алматы наглядно демонстрирует необходимость нахождения баланса между приоритетами вышестоящей власти, интересами граждан, собственными векторами развития города и необходимостью решать актуальные проблемы.
Харьков. Разработка Стратегии социально-экономического развития города Харькова до 2030 года началась в 2011 г. и представляет, на наш взгляд, большой интерес для разработки стратегии Нижнего Новгорода. Эти города сопоставимы по многим параметрам – по размерам, роли в жизни своей страны, особенностям развития в советское и постсоветское время и пр. Любопытным представляется также сравнить ряд частных сюжетов, в частности, то, как города планируют использовать для целей своего развития такой событийный фактор, как крупнейшие спортивные соревнования (Харьков – чемпионат Европы по футболу 2012 г., Нижний Новгород – чемпионат мира по футболу 2018 г.).
Сходные положения по разработке стратегии Харькова связаны с тем, что он занимает особое место среди областных центров Украины, являясь важнейшим средоточием человеческого капитала, центром интеллектуальной и индустриальной модернизации страны. До 1934 г. он был столицей Украинской ССР, но и утратив свой столичный статус, Харьков по своим функциям далеко превосходил другие областные центры страны, входя в пятерку самых важных городов СССР. Он выделялся и по численности населения, и по объему промышленной продукции, причем в приоритетных тогда отраслях, и по научному потенциалу, и по отношению к нему союзных властей. По числу студентов и вузов Харьков долгое время опережал Киев.
Однако именно роль промышленного и научно-технического центра союзного значения предопределила особенно глубокие последствия распада СССР для экономики и всего социума Харькова. Дезинтеграция советского народнохозяйственного комплекса особенно сильно сказалась на отраслях его всесоюзной специализации – оборонной промышленности и в целом машиностроении. Новое государство не нуждалось во многих видах его продукции, другие виды не выдержали международной конкуренции, а внутренний рынок значительно сократился. Утрата промышленно-технологического потенциала лишь отчасти была компенсирована развитием торгово-распределительных функций, кредитно-страховой сферы, личных и деловых услуг. За последние 20 лет в городе обострились многие демографические, социальные и экономические проблемы.
В XXI век Харьков вступил как периферийный, хотя и крупный, областной центр с деиндустриализованной экономикой, нуждающейся в радикальной модернизации. Как и в других постсоветских государствах, ресурсы Украины все более концентрируются в столице, стягивающей финансовый и человеческий капитал из других регионов в ущерб развитию региональных центров. В отличие от Киева, Харьков пока не нашел своей специфической функциональной ниши в независимой Украине – новом государстве с иными потребностями и возможностями. Как финансовый и политический центр Восточной Украины он сильно уступает сравнительно близко расположенному Донецку, возглавляющему экономически самую мощную и урбанизированную область страны. Сфера тяготения Харькова сильно сократилась также и вследствие радикального изменения его геополитического положения. Город, расположенный всего в 25 км от государственной границы, потерял часть своего исторического «хинтерланда», оставшуюся в России. В своей внутренней жизни Харьков сильно зависит от решений, принимаемых в Киеве, и не может в достаточной мере использовать выигрышные ресурсы своего геополитического и приграничного положения в силу проблем, возникающих в украинско-российских отношениях. Внешняя среда сулит городу большие экономические перспективы, но одновременно создает социально-экономические барьеры и заставляет думать о защитных функциях.
Несмотря на масштабность стоящих перед городом задач, управленческие возможности областной администрации объективно ограничены. По-прежнему вектор развития города определяют государственные ресурсы. Решения об их выделении и распределении принимаются на уровне правительства страны. Так, существенные положительные импульсы к развитию были получены городом только в преддверии чемпионата Европы по футболу, который состоится в Польше и Украине в 2012 г. Будущее города по-прежнему находится в сильной зависимости от стратегий развития крупных военно-промышленных корпораций, иностранных инвестиций и заказов. Фактически городская администрация оказывается «зажатой» между интересами региона и Украины в целом. Сложившаяся ситуация предопределяет необходимость выработки стратегии социально-экономического развития города, позволяющей маневрировать в сложной экономической и политической ситуации и направленной одновременно на решение проблем, накопившихся за прошедшие десятилетия, и порождаемых новыми вызовами времени.
Следствием имеющихся ограничений является необходимость корректировки традиционных управленческих методов, применяемых еще с советских времен и дополненных на новом этапе бизнес-подходами. Это предполагает переход от управления отдельными процессами в экономической или социальной сфере к управлению ситуацией, складывающейся в городе и области в целом. Следует признать, что у администрации города мало управленческих инструментов (законодательство, финансовое или политическое давление), которые позволяют прямо влиять, с одной стороны, на крупных инвесторов или центральную власть, а, с другой стороны, на решения собственного населения.
Вместе с тем, у Харьковского городского совета достаточно сил, чтобы смягчать негативные проявления происходящих процессов и работать на опережение. Поскольку «сломать» объективные тенденции почти невозможно, то задача состоит в выработке мягких форм управляющего воздействия, позволяющего направить развитие ситуации в благоприятное для Харькова русло. Управление ситуацией, в отличие от управления «по целям», характеризуется системностью видения проблем, допущением высокой степени неопределенности будущего и возможности ошибок. Ситуация соотносится с желаемыми целями, относительно которых определяются приоритетные направления деятельности всех субъектов принятия решений (центральные власти, областные власти, местный бизнес, население).
Среди основных принципов и методических подходов к разработке Стратегии города Харькова рассматриваются следующие:
ориентация на поступательное повышение качества жизни жителей города за счет устойчивого интенсивного развития человеческого капитала как главный приоритет и залог успешного будущего;
углубление и обогащение символического капитала, укрепление общей идентичности – самоотождествления жителей со своим городом, их стремления сообща решать его проблемы, заинтересованности в сохранении общегородских ценностей, природного и культурного наследия;
вовлечение деловых кругов, общественных организаций и всех жителей в управление городом и его структурами, предупреждение чрезмерной социальной поляризации и территориальной сегрегации – появления деградированных, маргинальных, «социально исключенных» зон;
интенсивная модернизация на основе использования накопленных в предшествующие десятилетия научных и образовательных ресурсов, технологических приобретений и традиционных производств для обеспечения экономического роста и высокой занятости;
включение города в глобальные экономические процессы и прежде всего процессы европейской интеграции, полноценное использование преимуществ приграничного и транзитного положения;
сбалансированное сочетание международных (европейских), национальных, региональных (в масштабе области, соседних регионов) и локальных (в масштабе агломерации) функций;
полицентрическое развитие: усиление взаимодополняемости функций с другими городами и поселениями на разных пространственных уровнях (от европейского до локального) на принципах партнерства, кооперации и многоуровневой координации;
проблемный подход: попытки реализовать стратегию или генеральный план развития города, выстроенный по отраслевому принципу, ведут лишь к консервированию проблем;
последовательность в решении городских проблем, выбор поэтапных приоритетов, адаптивность к изменениям;
мониторинг и возможность оценки эффективности реализации стратегии с помощью четко установленных критериев.
|
