Благотворительность и волонтерская активность граждан
Формы общественной активности россиян
В рамках проекта Фонда «Общественное мнение» была проведена классификация с точки зрения проявления гражданами общественной / социальной активности25. В соответствии с ней выделены типологические группы:
«реальная» активность – в эту группу входят люди, проявляющие разную степень активности в реальной жизни:
активисты – не институализированные добровольцы, включенные в помогающее поведение, самоорганизацию по месту жительства: около 38%;
волонтеры – институализированные добровольцы, включенные в деятельность тех или иных НКО, благотворительных фондов, обществ самопомощи и т. п.: около 4%;
«виртуальная» активность – в эту группу входят респонденты, в повседневной жизни не участвующие в общественной деятельности, но активно пользующиеся интернетом: около 23%;
отсутствие общественной активности – в эту группу входят те, кто не включен ни в реальную добровольческую активность, ни в виртуальную активность, замкнутые на личных проблемах: около 38%.
Таким образом, 89% населения в последнее время не работали в составе какой-либо волонтерской группы. Однако в будущем в добровольческой деятельности выражают готовность участвовать 24% людей, пока никак не проявляющих общественной активности. 87% положительно россиян относятся к корпоративной благотворительности. Наиболее лояльны те, чьи предприятия включены в такую деятельность, а также занимающие руководящие должности.
Чаще всего россияне делали пожертвования в виде милостыни, одежды, или других, кроме подаяния, денежных расходов. Если бы у людей не было возможности жертвовать нуждающимся напрямую, они предпочли бы действовать через родственников и близких тех, кому надо помочь (36%). Гораздо реже опрошенные предпочли бы действовать через религиозные организации (12%), государственные (8%) или благотворительные (5%) учреждения. Допускают, что будут делать пожертвования, половина россиян, исключают – 33%.
По данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, в целом за последние два-три года занимались добровольной и безвозмездной деятельностью на благо других людей (не членов семьи и близких родственников) 24% россиян. В различных социально-демографических группах этот показатель заметно различался. Чаще других добровольческой работой занимались наемные работники с высшим образованием (35%), особенно в возрасте 31–45 лет (35%) и 46 лет и старше (40%), а также предприниматели, бизнесмены и лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью (41%). Совершали денежные пожертвования, давали незнакомым нуждающимся людям деньги (включая просящих милостыню) 51% опрошенных26.
В целом благотворительная деятельность россиян реализуется в двух формах – через добровольческую активность и посредством денежных пожертвований. Добровольческая деятельность представляет собой важнейшую практику гражданского общества. Она всегда связывается с позитивными изменениями в развитии общества в целом и отдельного человека. В нашей стране добровольческая активность рассматривается как один из важнейших факторов социального развития общества в таких сферах, как образование, наука, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды и другие. Добровольчество принято подразделять на формальное и неформальное. Основное отличие заключается в том, что первое связано с деятельностью в какой-либо организации, а второе – нет. В России более развито неформальное добровольчество.
Исследования показывают, что установка на благотворительную деятельность в большей степени присуща людям, которые в целом удовлетворены своей жизнью. Среди них несколько чаще, чем среди неудовлетворенных, встречаются те, кому приходилось что-либо делать безвозмездно для людей, не являющихся членами их семьи или близкими родственниками (57% против 46%). В частности, среди них выше доля тех, кто помогал «чужим» людям деньгами (25% против 17%)27.
Таким образом, на фоне прохладного отношения россиян к некоммерческим организациям и добровольчеству отчетливо выделяется популярность такой формы общественной деятельности, как частные благотворительные пожертвования.
Новая волна интереса граждан к благотворительности и добровольчеству возникла на фоне наводнения 2013 года на Дальнем Востоке. Такие чрезвычайные ситуации обеспечивают мобилизацию граждан, готовых прийти на помощь пострадавшим. Здесь более всего была заметна растущая роль самоорганизующихся групп. Особенно широкий интерес к благотворительности распространился в молодежной среде. Действия, которые были предприняты в августе и сентябре, позволили мобилизовать усилия многих добровольческих организаций, которые действовали совместно с государственными инстанциями. Активно участвовали в строительстве дамб по берегам Амура и Зеи местные волонтеры.
По данным ФОМ, 67% россиян убеждены, что волонтеры вносят существенный вклад в оказание помощи пострадавшим от наводнения на Дальнем Востоке и всего 7% с этим категорически не согласны. 66% опрошенных согласились с тем, что работа волонтеров необходима независимо от того, как справляется с ликвидацией последствий ЧС государство, 24% отметили, что их помощь требуется, только если оно справляется плохо. Только каждый второй россиянин думает, что помощь пострадавшим в Приамурье организована хорошо, но при этом помогать пострадавшим в качестве волонтеров готовы всего 6%. Большинство предпочли бы жертвовать одежду, необходимые вещи (48%), а также деньги (28%). Почти четверть выказали готовность участвовать в организации акций по сбору гуманитарной помощи, 4% - предоставить пострадавшим кров. По мнению 71% россиян, их регион должен помочь Дальнему Востоку: выделить деньги, продукты питания, стройматериалы, жилье28.
Корпоративная благотворительность
За короткий промежуток времени благотворительность в России шагнула далеко вперед и демонстрирует активное развитие и большое разнообразие. В 2011–2012 финансовом году крупнейшие российские филантропы пожертвовали на благотворительность 545 млн долларов.
Благотворительность в России также имеет ряд общих черт с другими регионами, вошедшими в международное исследование29:
Благотворительная деятельность крупных филантропов охватывает целый ряд направлений, в том числе искусство, культуру и гуманитарные науки, развитие общества и образование. Многие крупные филантропы создают также частные фонды для поддержания своей благотворительной деятельности в долгосрочной перспективе.
Предпочтение поддержке высшего образования. В 2012 году объем пожертвований высшим учебным заведениям, сделанных крупнейшими филантропами из шести регионов мира, составил 37% от общего объема пожертвований (7,05 млрд долларов).
Как и во всех регионах мира, охваченных исследованием, филантропы в России с большей готовностью поддерживают деятельность организаций, работающих в их родной стране: объем пожертвований, направленных за рубеж, составил всего 5,6% от общего объема пожертвований от 1 млн долларов во всех регионах.
Таким образом, Россия по размеру крупной частной благотворительности находится на пятом месте в мире.
Благотворительные фонды в России работают в различных сферах. На каждый фонд приходится в среднем по 3-4 направления деятельности. Больше всего фондов работает в сфере образования/просвещения и в сфере поддержки социально-уязвимых групп. Поддержка социально уязвимых групп – еще одно традиционное для фондов направление, отмеченное фондами всех видов. Оно наиболее распространено среди фандрайзинговых фондов, наименее – среди фондов целевых капиталов (ФЦК). Группу направлений, занимающих третью позицию по популярности, составляют здравоохранение, развитие некоммерческого сектора, а также культура и искусство.
Большинство фондов целевого капитала работают в сфере образования, просвещения и науки, половина – в сфере спорта, здорового образа жизни, культуры и искусства. Такое положение дел в России сложилось исторически: именно образовательные учреждения были главными инициаторами закона о целевом капитале, и у них есть широкая база для фандрайзинга – выпускники. Действующие фонды целевого капитала в основном создавались для поддержки определенного учреждения – вуза, музея, – поэтому и направление деятельности у них чаще всего одно. Появление некоторого числа специализированных фондов, занимающихся поддержкой различных направлений, – вопрос ближайшего будущего. Пока подобных организаций очень мало.
Меньше всего интереса вызывают у компаний экологические проекты.
Количество фондов целевого капитала и их размеры растут значительно медленнее, чем ожидалось, и в ближайший период в этом отношении вряд ли произойдет значительный прорыв. Лидерская группа целевых капиталов университетов будет пополняться целевыми капиталами музеев и других культурных учреждений, а университеты вступят в фазу пополнения эндаументов через массовые фандрайзинговые кампании, направленные преимущественно на выпускников. Всего, по данным Форума доноров, в России зарегистрировано 87 эндаументов, общая сумма которых составляет 18 млрд рублей. В тройку лидеров входят Фонд «Урал», «Сколтех» и целевой капитал МГИМО.
Фонды местных сообществ стали ключевым фактором активизации граждан на своих территориях, и их роль в ближайшие годы будет возрастать. Число таких фондов будет расти, чему среди прочих факторов будет способствовать стремление местных администраций к созданию устойчивых внебюджетных механизмов развития и финансирования социальной сферы. Благодаря хорошо налаженному информационному обмену между фондами местных сообществ будет продолжаться обмен технологиями, в том числе событийного фандрайзинга, который завоевывает популярность в регионах, где нет значительных финансовых ресурсов и крупных доноров.
Суммарно общий бюджет 70 исследованных фондов составил более 13 млрд рублей. Объемы корпоративной благотворительности за последний год несколько выросли, и вместе с тем растут объемы добровольных частных пожертвований – в первую очередь, адресованных фандрайзинговым фондам, которые собирают деньги на медицинские операции. Согласно данным ежегодного исследования «Лидеры корпоративной благотворительности в России» газеты «Ведомости», крупные российские компании выделяют на благотворительность в среднем 1-2% чистой прибыли30.
Тематическое поле филантропии расширяется. Новые игроки занимают новые ниши, и это начинает влиять на разделение сфер приложения усилий в благотворительном секторе.
Во-первых, неформальные инициативы привлекают повышенное внимание благотворительного сектора к темам, которые раньше считались «непопулярными». Например, стремительной рост активности фондов и других некоммерческих организаций в сфере социальной помощи пожилым спровоцировала волонтерская группа «Старость в радость». Во-вторых, деятельность волонтеров и частных доноров избавляет фонды от необходимости охватывать определенные темы и позволяет перенаправить часть ресурсов в другие сферы. Среди тем, которым в 2012 году благотворительные фонды и НКО уделяли особое внимание, – помощь людям с редкими заболеваниями и паллиативная помощь.
Расцвет фондов, финансирующих лечение детей, является одним из символов развития благотворительности в России. Они первыми начали вовлекать в свою деятельность людей в массовом порядке, и сейчас самые крупные из них настолько преуспели в фандрайзинге, в том числе за счет частных пожертвований, что сбор денег «на случай» уже не вызывает затруднений.
Развитие законодательства о благотворительности.
Наибольшее внимание представителей экспертного сообщества было обращено к обсуждению законопроекта «О добровольчестве (волонтерстве)». Законопроект предлагает регламентацию общественных отношений в добровольческой (волонтерской) деятельности между институтами гражданского общества, с одной стороны, и органами государственной власти и органами местного самоуправления - с другой. При этом устанавливается единый комплекс принципов деятельности добровольцев (волонтеров) и других участников добровольческой деятельности, а также создаются предпосылки для активизации и объединения общественных усилий в развитии добровольчества. Документ устанавливает механизмы экономического и неэкономического стимулирования и поощрения добровольческой (волонтерской) деятельности.
Текст документа неоднократно рассматривался в Общественной палате Российской Федерации, которая вынесла отрицательное заключение. Признавалась необходимость внесения законодательных изменений в сфере регулирования добровольческой деятельности, таких как введение в законодательство понятия «волонтер» в широком смысле, законодательные инициативы в сфере добровольчества должны быть направлены на развитие и стимулирование добровольческой деятельности. Однако законопроект направлен на создание неэффективного закрытого списка добровольцев (волонтеров), которые будут использоваться для помощи государству в решении его социальных задач. Излишнее регулирование, каким представляется законопроект, может повлечь отказ как самих добровольцев, так и некоммерческих организаций, использующих добровольческий труд, от его применения или опубличивания.
Также в текущем году эксперты третьего сектора обсудили проект нового закона «О меценатской деятельности». Законопроект, как говорят его авторы, направлен на поддержку меценатской деятельности как особого вида благотворительной деятельности. Он определяет стороны, участвующие в меценатстве, устанавливает порядок реализации меценатской поддержки, регулирует отношения между меценатами, получателями меценатской поддержки и государством. Государственной гарантией стимулирования меценатской деятельности являются налоговые льготы. В частности, речь идет о налоге на прибыль мецената – то есть не облагаемая налогом доля прибыли, направляемая на благотворительные цели.
Общественная палата Российской Федерации в целом одобрила предложенный законопроект, обратив внимание на ряд спорных моментов31.
Благотворительность в освещении российских СМИ
Интерес к теме благотворительности в СМИ постепенно возрастает. Общее количество публикаций о благотворительности в 2012 году увеличилось до 86 тыс. текстов с 31 тыс. в 2011 году, число текстов о фондах разных видов в 3 раза превосходит показатели прошлого года (согласно данным «Форума Доноров»). Институциональная благотворительность освещается в медиа активнее, чем благотворительность частных лиц. Количественный рост публикаций об участии общественных организаций в благотворительной деятельности за год составил 45%. Информация о благотворительности уходит в Интернет. На долю интернет-источников приходится 63% упоминаний слов тематической группы «благотворительность». Если учесть категории интернет-телевидения и радио, блоги и корпоративные издания в сети, то можно констатировать, что 70% информации о деятельности благотворительных фондов транслируется через Интернет.
Развитие местного самоуправления
2013 год стал юбилейным для основополагающего Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого 6 октября 2003 года, и запустившего полномасштабную реформу органов местного самоуправления.
И все же, несмотря на определенную историю функционирования отечественной системы местного самоуправления, приходится констатировать, что инструментом «самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения» он так и не стал.
С одной стороны, нередко приходится констатировать низкий уровень общественной инициативы на низовом уровне, иждивенческую позицию граждан, ожидающих, что все за них должны устроить власти, отсутствие у граждан желания участвовать в какой-либо форме в решении местных вопросов. Ярким показателем этой тенденции стало снижение явки на местных выборах, прошедших в сентябре 2013 года, где зафиксировали своего рода исторический минимум – явка во многих крупных городах была ниже 20 %. Тем не менее, для развития общественного участия в решении вопросов местного значения прямые выборы руководителя исполнительного органа власти просто необходимы.
С другой стороны, те граждане, которые всерьез хотели бы внести вклад в развитие своих городов и поселков, не всегда имеют необходимые рычаги для воздействия на ситуацию, их деятельность нередко не находит поддержки у местных властей. Значительное количество руководителей муниципальных образований продолжают считать, что взаимодействие с общественностью сводится к просьбам граждан по отношению к властям и более или менее полное удовлетворение этих просьб со стороны органов местного самоуправления. Модели партнерского взаимодействия граждан и общества пока еще мало распространены на местном уровне. В последние годы мониторинг Общественной палаты Российской Федерации фиксирует нарастающие противоречия между все большей активностью граждан и готовностью местных властей организовать с ними партнерское взаимодействие. На местном уровне фактически отсутствует практика согласования интересов различных групп граждан, не работают механизмы переговоров. И потому различные взгляды на пути решения той или иной проблемы быстро трансформируются в политическое и, зачастую, личностное противостояние, при котором никакие компромиссы уже невозможны.
Существующие проблемы в сфере взаимоотношений местных властей и общества порождены целым комплексом причин.
С одной стороны – это объективные исторические причины развития российского общества. Массовый переезд граждан из сел в города, из малых городов в крупные мегаполисы сопровождается разрушением соседских связей, ростом индивидуализма. Зачастую люди живут в одном месте, а работают в другом. Работа и дорога отнимают практически все время. Оставшегося хватает только на сон и домашние дела. Для взаимодействия с соседями не остается ни возможности, ни сил. С другой стороны, даже в деревнях сегодня личное общение все больше заменяется просмотром телевизора или общением в социальных сетях. Все это создает принципиально новую реальность, новые формы общественной активности, которые не всегда совместимы с привычными моделями местного самоуправления.
С другой стороны, пассивность граждан – прямой результат сформировавшейся в муниципальных образованиях управленческой модели, сложившейся социальной практики.
Ситуация усугубляется тем, что вместо истинной общественной активности в некоторых муниципалитетах взращиваются имитационно-демонстрационные ее формы. Большинство механизмов общественного участия (референдумы, собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан; правотворческая инициатива) зачастую остаются невостребованными или превращаются из формы народного волеизъявления в его имитацию.
Неоднозначно воздействует на ситуацию экономическая и политическая система, сложившаяся в стране в целом. С одной стороны, на федеральном уровне необходимость развития общественной инициативы, общественного контроля всячески подчеркивается, активно идет процесс внедрения принципов открытости в работу органов власти. С другой, взаимоотношения между различными уровнями власти и особенно межбюджетные отношения сегодня объективно оказываются тормозом развития самостоятельности муниципалитетов и в том числе – развитию гражданской инициативы на их территории. Дотационность муниципальных образований делает местных глав зависимыми от вышестоящих уровней власти, нежели от населения собственного муниципалитета. Безденежье местных бюджетов не только не позволяет поддерживать инициативы граждан, но и достойно выполнять существующие публичные обязательства. Отсутствие средств оборачивается унынием и апатией населения.
Однако социология показывает: среди граждан немало тех, кто хотел бы приносить пользу, заниматься общественно-значимыми проектами на уровне своего дома, микрорайона, города и поселка. Однако зачастую таким людям не хватает знаний и опыта, они не всегда знают, как можно реализовать тот или иной проект. Они не видят перед глазами успешных примеров подобной деятельности и перспектив лично для себя: система кадровых «лифтов» практически не работает, а значит добиться повышения социального статуса и общественного признания, занимаясь общественной деятельностью, очень непросто.
К счастью, в стране немало муниципалитетов, руководители которых хорошо понимают, что развитие общественной активности – это серьезный ресурс развития для территории. В Хабаровске, Новосибирске, Кирове, Ростове-на-Дону, Ульяновске, небольших поселениях Архангельской, Владимирской, Тверской областей, многих других городах и поселках ведется системная и честная работа с общественностью, что позволяет реализовать множество интересных проектов по благоустройству территории, оказанию помощи социально незащищенным гражданам, организации досуга, охране общественного порядка. Во многом эти проекты реализуются на добровольческих началах, позволяя при небольших затратах из местного бюджета добиться впечатляющих результатов.
Одной из проблем, вызывающих серьезные нарекания, является процедура проведения общественных слушаний. На них, как правило, предлагается рассмотреть уже готовый проект, который будет реализоваться на территории муниципального образования. Точнее даже не сам проект, а отдельные решения по нему – выделение земельного участка под застройку или утверждение схемы теплоснабжения. При этом целесообразность реализации того или иного проекта, касающегося жизни каждого жителя муниципалитета, процедуры его разработки проходят без участия граждан. В качестве решения такой проблемы предлагается проводить обязательные ежегодные публичные слушания, касающиеся краткосрочной и долгосрочной стратегии (программы) развития муниципального образования, в рамках которой могли бы рассматриваться и утверждаться все планы и проекты, которые только предполагается реализовать на территории муниципальных образований. При этом рассмотрение стратегий социально-экономического развития можно было бы увязать с рассмотрением краткосрочного и среднесрочного бюджета муниципального образования.
Еще одной проблемой проведения публичных слушаний является необязательность принятых на них решений. Необходимо, чтобы решения публичных слушаний не просто «принимались к сведению», но были необходимым элементом согласования стратегии развития МО и утверждения конкретных проектов. Для этого необходимо более жестко прописать процедуру проведения публичных слушаний, критериев признания их состоявшимися (по аналогии с референдумом и выборами), возложить на те же муниципальные избирательные комиссии контроль их проведения. Возможно, необходимо предусмотреть введение административной ответственности за нарушение процедур публичных слушаний.
Совершенствования требуют, на наш взгляд, те положения Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г., которые касаются отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В частности, необходимо конкретизировать основания и процедур отзыва выборных лиц, в том числе предусматривающих упрощение процедуры отзыва.
Помимо этого необходимо расширение законодательно закрепленного перечня механизмов общественного участия в делах местного сообщества.
Во-первых, необходимо нормативное закрепление на федеральном уровне механизмов общественного контроля, в том числе процедур проведения независимой общественной экспертизы и механизмов ее финансирования.
Во-вторых, необходимо нормативное закрепление стандартов открытости органов местного самоуправления. Сегодня такие стандарты принимаются на федеральном уровне и уже разработаны рекомендации для региональных органов власти. Очень важно, чтобы эта тенденция не закончилась на уровне субъекта. Безусловно, обязать муниципалитеты массово внедрять принципы открытости, навязывать им какие-либо нормы управления извне недопустимо и противоречит действующему законодательству. Однако оказать местным органам власти методическую помощь в их внедрении (при наличии доброй воли в муниципалитете) – очень важная задача. Для ее решения необходима разработка модельных правовых актов и выстраивание на региональном уровне системы мониторинга внедрения этих норм при обязательном поощрении тех, кто успешно продвигается по этому пути.
Успехи местных властей в деле поощрения гражданской инициативы и развития партнерского взаимодействия с гражданами должны быть увязаны с критериями оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, осуществляемых как на федеральном, так и на региональном уровне. В связи с этим необходимо внесение изменений как в соответствующий Указ Президента, так и в другие федеральные и региональные нормативно-правовые акты, касающиеся системы такой оценки.
Важнейшую роль во взаимодействии граждан и общественности играют сегодня муниципальные общественные советы, созданные практически в каждом муниципалитете. Вероятно, пришло время их также легитимировать в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве одной из форм гражданского участия, конкретизировав при этом их статус, функции, процедуры взаимодействия с представительным органом муниципального образования. Вероятно, одной из функций общественных советов могло бы быть проведение общественной экспертизы различных муниципальных правовых актов. Кроме того, советы могли бы стать органом, развивающим институт правотворческой инициативы граждан.
Требует дальнейшего совершенствования внедрение института ТОСов. Территориальное общественное самоуправление является важной, может быть даже ключевой формой локального местного сообщества, формой самоорганизации граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выражения своей гражданской активности в муниципалитете. Территориальное общественное самоуправление отличается многообразием своих уровней (подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, и на иных частях территории проживания граждан); может иметь статус юридического лица. В муниципалитете может создаваться ассоциация ТОС. Основным направлением деятельности органов ТОС является решение социально значимых для населения вопросов, в том числе с возможным использованием бюджетных средств. Создание необходимых условий для успешного функционирования системы ТОС должно стать для муниципальных образований приоритетной задачей. В настоящее время подобные формы самоорганизации населения развиваются примерно в 20% муниципалитетах. При этом анализ изучения практики их работы показывает, что ТОС являются серьезным инструментом, как для повышения гражданской активности населения, так и для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных ресурсов и развитие добровольческого движения. Целесообразно изучить вопрос и о расширении сферы деятельности ТОС в вопросах местного значения.
Важнейшим условием и предпосылкой развития гражданской активности на местном уровне является развитие гражданской активности населения в жилищной сфере. Решение насущных проблем управления многоквартирными домами может и должно объединить граждан и научить их отстаивать свои коллективные права. В связи с этим товарищества собственников жилья, другие объединения граждан в этой сфере также являются серьезным ресурсом развития навыков самоуправления. К сожалению, даже в сфере ЖКХ самоуправленческая активность населения остается низкой.
Активизации деятельности жителей по решению проблем управления многоквартирными домами может помочь, помимо правового и экономического просвещения собственников квартир, также ряд законодательных решений, в том числе:
создание правовых механизмов, стимулирующих участие собственников в принятии решений на общих собраниях, а также повышающих дисциплину по внесению платежей за жилищно-коммунальные услуги;
правовое регулирование деятельности товариществ собственников жилья, исключающее разделение собственников на членов и не членов ТСЖ, а также устраняющее многовластие в лице общего собрания собственников и общего собрания членов ТСЖ;
правовая регламентация деятельности получивших распространение на практике домкомов, советов многоквартирных домов, «старших по дому», определение их функции и полномочий.
Кроме того, неоценимую помощь в развитии общественной активности на уровне каждого дома может оказать поддержка граждан со стороны профильных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере жилищного просвещения, защиты прав потребителей коммунальных услуг. О необходимости развития сети общественного контроля в ЖКХ как важнейшем методе решения проблем в последние годы неоднократно говорил Президент РФ В.В.Путин. Соответствующее поручение федеральным и региональным органам власти содержится в его Указе № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», подписанном в день инаугурации – 12 мая 2012 года.
С середины 2012 года Общественная палата совместно с ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», Счетной палатой, рядом общественных организаций реализует проект по развитию сети общественного контроля в ЖКХ. Задачей проекта является объединение усилий общественных организаций и органов власти для решения проблем в жилищно-коммунальной сфере, повышения эффективности работы отрасли, улучшения качества жизни граждан через:
реализацию мероприятий в сфере жилищного просвещения;
организацию эффективной системы защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг и повышение эффективности правоприменительной практики в сфере ЖКХ;
организацию широкого общественного обсуждения проблем в сфере ЖКХ и путей их решения;
разработку предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы жилищно-коммунального хозяйства;
В рамках проекта был проведен мониторинг организаций соответствующего профиля, действующих в регионах и муниципалитетах. Мониторинг подтвердил, что в подавляющем большинстве субъектов РФ работает значительное количествонекоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в коммунальной сфере. Задачей проекта было объединение и поддержка данных организаций. Для организации этой работы в субъектах при поддержке региональных органов власти создаются центры общественного контроля, являющиеся, по сути, ресурсными центрами для таких организаций. Формирование центров общественного контроля позволяет объединить ресурсы органов власти и НКО, работающих на территории субъекта, выработать общий план работы и начать реализовать его на основе партнерского взаимодействия.
Направлениями работы региональных центров общественного контроля являются:
Мониторинг ситуации в сфере ЖКХ, анализ правоприменительной практики и общественная экспертиза проектов нормативно-правовых актов;
создание реестров региональных некоммерческих организаций, работающих в сфере ЖКХ и объединение их усилий для решения общих задач;
организация широкого общественного обсуждения в субъекте РФ проблем, существующих в сфере ЖКХ, и путей их решения;
обсуждение с участниками рынка проектов нормативно-правовых актов и правоприменительной практики;
Выявление системных проблем и пробелов федерального законодательства в сфере ЖКХ.
Жилищное просвещение
организация информационных кампаний в СМИ по вопросам ЖКХ, разъясняющих права и обязанности собственников жилья;
разъяснения гражданам основ жилищного законодательства через общественные приемные и встречи;
организация обучающих мероприятий (в школах и ВУЗах, через жилищные уроки и семинары, спецкурсы для пенсионеров);
распространение методической литературы;
выявление и тиражирование лучших практик;
разработка и реализация комплексных региональных программ жилищного просвещения на основе государственного заказа.
Общественный контроль
защита законных интересов граждан (консультирование, общественные обсуждения, судебная защита);
работа с обращениями граждан;
контроль за решением наиболее острых проблем региона в сфере ЖКХ;
выявление фактов нарушения прав граждан и передача материалов в контрольно-надзорные органы;
общественный контроль за формированием тарифов (через организацию независимой экспертизы)
формирование общественных рейтингов УО;
участие в проверочных мероприятиях, организованных жилищными инспекциями и другими контрольно-надзорными органами
Сегодня центры общественного контроля созданы в 54 субъектах. Для координации работы центров общественного контроля учреждено НП «Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль». Начало работы центров продемонстрировало огромный потенциал общественной активности, который, при минимальной поддержке, способен эффективно решать самые сложные задачи. Созданная таким образом общефедеральная сеть позволяет оперативно проводить мониторинг состояния ЖК-комплекса, формируя и транслируя в адрес исполнительных органов власти объективную картину его состояния. Также это позволяет обсуждать с общественными объединениями сферы ЖКХ изменения, которые только планируются к принятию на федеральном уровне. Горизонтальные связи, основывающиеся между центрами в различных регионах, способствуют быстрому и эффективному внедрению наиболее успешных практик в сфере жилищного просвещения и контроля.
Регионы накопили существенный опыт по решению наиболее актуальных проблем, существующих в сфере ЖКХ, силами общественных организаций. Так, регулярные комиссионные обследования в Архангельской (региональная общественная организация «Народная инспекция Архангельской области») и Орловской (орловское региональное отделение «Объединение потребителей России») областях позволяют снимать большинство проблем, возникающих у собственников жилья при взаимодействии с управляющими организациями, в течение кратчайшего времени, не прибегая к переадресации обращений в надзорные органы и администрацию муниципалитета. Система взаимодействия центров общественного контроля ЖКХ, сложившаяся во Владимирской, Калининградской, Свердловской областях со СМИ позволяет в оперативном порядке привлекать внимание региональных властей к наиболее острым проблемам в сфере ЖКХ, а также проводить разъяснительную работу с населением. Образовательные программы, реализуемые общественниками в Воронежской (НП «Воронежское Содружество ТСЖ», общественный совет по вопросам ЖКХ при главе городского округа город Воронеж), Самарской (региональная общественная палата) областях, республике Удмуртия (Удмуртский республиканский центр «Развитие ЖКХ»), стали основой для жилищного просвещения старших домов, председателей ТСЖ, жилищных активистов. Юридическое сопровождение собственников жилых помещений и ТСЖ, со стороны общественных организаций в Костромской (Костромская региональная Ассоциация ТСЖ и ЖСК), Тверской (Тверская областная общественная организация «Качество жизни») областях помогает эффективно отстаивать права собственников в спорах с управляющими и ресурсоснабжающими организациями.
Неформальная активность и спонтанная самоорганизация
В сегодняшней России активная общественная жизнь не умещается в рамки формальных организаций. Ее центром становятся не столько некоммерческие организации, сколько неформальные группы активистов и всевозможные столь же неформальные сети. Основной причиной для прихода в публичное пространство разнообразных самоорганизованных, самостоятельных групп граждан стали острые местные проблемы и необходимость самореализации человека.
В спектре многообразных общественных занятий выделяется деятельность, строящаяся вокруг направленных на решение конкретной проблемы активных осознанных действий гражданских групп в публичном пространстве.
Исследование «Российский неполитический активизм: наброски о результатах исследования активизма в России», проведенное экспертами Центра гражданского анализа и независимых исследований в 2012 году, показало, что в публичной общественной активности в современной России действует одновременно несколько поколений активистов, представляющих разнообразие тематических предпочтений, стилей деятельности, масштабов уникальности практики. Существует, несомненно, территориальная и «отраслевая» специфика этой же деятельности.
Инициативы активистов – это не статичный объект, поэтому требуется их изучение с учетом динамики развития, а в ряде случаев – с учетом их проектности, незавершенности и открытости. Как правило, деятельность проходит через череду определенных этапов, совокупность которых была описана как жизненный цикл инициативы. Каждый этап характеризуется достижением специфических результатов при наличии определенных ресурсов (материальных человеческих, экспертных, коммуникационных и т.п.), дефицит которых может быть пагубным для судьбы инициативы. Это обстоятельство позволяет разнообразить ассортимент содействия инициативным группам, создавая благоприятные условия или предлагая конкретные меры поддержки в актуальный момент жизни инициативы. Это особенно важно в случае, когда активисты заботятся о том, чтобы их репутация не страдала от публичного взаимодействия с организациями со сложившимся имиджем, а также склонны подозревать потенциальных партнеров в намерении «использовать» новую инициативу, будучи равнодушны к ее содержанию и мотивации.
Представление активистов о плодах инициативной деятельности очень многообразно: от решенной проблемы до поменявшихся условий. Но есть нечто общее, что объединяет мнения участников, наблюдателей и получателей результатов активности: изменившийся человек, активист – как важнейший результат гражданской инициативы. Участие в активистской деятельности влияет на гражданина - трансформируя, расширяя горизонты самоидентификации, вводя в новый круг общения, информационное поле, делая обладателем нового опыта самореализации и т.д.
Среди инициаторов активности выделяется категория людей, находящихся в практически постоянном состоянии мобилизации. Способность к мобилизации с одной стороны позволяет им лидировать и добиваться успеха, а с другой стороны держит их в состоянии стресса. Как правило, их отличает широкий кругозор, практические навыки и специальные (иногда теоретические) знания, позволяющих ориентироваться в смежных областях, важных для реализации инициативы. Они отличаются собранностью, креативностью, открытостью к изменениям, готовностью рисковать, адаптивностью, и гибкостью. Это позволяет им становиться в лидирующую группу более широких общественных коалиций «за модернизацию» или «против модернизации».
Последнее имеет важное значение, т.к. при ближайшем рассмотрении большой массы «низовых общественных инициатив» становится очевидным, что значительное число из них, в какой бы сфере они ни реализовывались, настаивают на сохранении консервативного статус-кво: как правило, выступают против изменений и нововведений (наиболее это видно среди многообразный активистских практик противодействия «несправедливым» реформам, реструктуризации бюджетной сферы и т.п.). Однако, начиная с лета 2010 года, видимо, происходит нарастание активистского творчества в новых тематических областях и в новых формах, предполагающих инициативную деятельность по поводу обновления: социального, экономического, коммунального, эстетического и т.п. Акцент в этих инициативах ставится на том, что областью и объектами действия гражданской модернизации является не только государство, административные органы, бюрократия, но и само общество (его институты-привычки, стереотипы общественного мнения, обычаи и т.д.) и, в первую очередь, группы потенциально активной общественности.
Можно отметить новые бурно развивающиеся явления в сфере активизма. К ним относятся:
самостоятельная роль интернет-активности и заметная роль интернет-коммуникаций в традиционных общественных практиках;
повсеместное распространение городского гражданского творчества, добровольчества и благотворительности;
гражданская активность идеологизированных (политизированных) групп;
сети, мобилизующие многих других людей по поводу стихийных бедствий (пожары, наводнения).
Существующие НКО часто действуют на одном поле с новыми «низовыми общественными инициативами», но наладить систематическое, эффективное взаимодействие, как правило, не получается, а часто и не делается попыток. Очень велики различия в «активистской культуре», в способе принятия решений и т.д.
Во взаимодействии НКО и групп особое значение имеет практический сервис «сопровождения инициатив» активистов, предлагаемый некоммерческой организацией, и ее моральная репутация, авторитетность (известность, популярность) ее лидеров или лиц, публично ассоциирующих себя с деятельностью и принципами гражданских организаций. Условием успешной коммуникации с этими группами является готовность персонала НКО говорить на другом языке, наличие в организации элементов «универсальной» коммуникации, «шлюзов» в иные коммуникационные площадки (блоги, сети, дискуссионные площадки, клубы и т.п.), «пробивающих» изолированность групповых, профессиональных и тематических каналов.
Что движет неформальными активистами в России? При пристальном рассмотрении под мотивами борьбы за права, справедливость и порядок можно обнаружить самые разнообразные причины выхода людей в публичное пространство. Так жители крупных городов стремятся к созданию комфортного городского пространства. Люди, живущие в небольших метрополиях, озабочены поиском мест, где человек мог бы заняться чем-то интересным и полезным, чувствовал себя счастливым вне дома и офиса.
Но с подобной активностью связано и много проблем. Одна из главных заключается в институционализации. Новые субъекты гражданского общества организованы иным способом, нежели НКО, и придерживаются альтернативных ценностей включенности, участия и инноваций. К наиболее востребованным формам организации можно отнести использование социальных медиа для мобилизации ресурсов; добровольческие сообщества по всей стране, привлекающие волонтеров к новым видам деятельности на местном уровне. Другой аспект новых способов организации гражданского общества - возобновление культурных форм, таких как уличные театры, изобразительное искусство, песни, музыка, пародирование и другое. Широкое распространение также получил способ участия в общем деле «из дома». Например, подача интернет-петиций, электронные подписи в поддержку чего-то или кого-то и подобное. Неформальные группы активистов не стремятся к сотрудничеству с НКО и прочими общественными институтами. Возможно ли, в таком случае, формирование здорового гражданского общества или на выходе может оказаться масса маргинальных легкоуправляемых в условиях политического и экономического кризиса групп? В публичную сферу одновременно выходит большое количество разных инициатив.
Как бы то ни было, распространение деятельности активистов в России ведет к развитию социального капитала российского общества во всех его разновидностях.
|
