Гражданское общество в контексте межсекторного взаимодействия
Средства массовой информации – медиасреда взаимодействия
Средства массовой информации - важнейший институт гражданского общества, коммуникатор и выразитель социально-экономических и политических интересов людей. Как любой из институтов гражданского общества он существует только во взаимодействии с другими общественными и государственными институтами, стремится оказывать влияние на процессы, происходящие в обществе и управленческие решения, принимаемые органами государственного и муниципального управления.
На площадке Общественной палаты неоднократно было озвучено, отношение к СМИ, к свободе слова - показатель здоровья общества. Основными информационными источниками для населения России – являются телевидение (60%. взрослого населения по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) и сеть - Интернет (23% опрошенных). Интернет - второй по популярности источник получения информации о событиях в стране. Остальные виды СМИ востребованы куда меньше: так, из газет узнают новости 7% опрошенных - в 1991 году этот источник информации занимал второе место после телевидения (31%). Радио предпочитают в качестве основного источника информации 5%. Разговоры с людьми по сравнению со СМИ - наименее востребованный источник новостей (4%). 32
Телевидение - наиболее востребованный источник новостей, прежде всего, для селян (67%), респондентов старше 45 лет (72-76%), а также россиян с начальным уровнем образования (74%). Интернету отдают предпочтение, как правило, москвичи и петербуржцы (35%), 18-24-летние (50%) и высокообразованные респонденты (32%).
Если говорить о россиянах, активно пользующихся Интернетом, то среди них получать информацию о ситуации в стране предпочитают 48%, а телевидение занимает второе место (40%).
Лидером по уровню доверия среди разных источников информации Интернет является среди тех, кто активно им пользуется (44%). При этом, те, кто выходит в Сеть ежедневно, в той же степени склонны доверять в качестве источника новостей и телевидению (45%).
По данным исследования «Фонда развития гражданского общества», наиболее вероятным прогнозом на ближайшие годы является сохранение за телевидением статуса системообразующего медиа при постепенной, пока еще не кардинальной, трансформации самого телевидения под давлением Интернета и новых технологических возможностей33.
2013 год оказался для российских средств массовой информации далеко не самый легким. Продолжается процесс огосударствление средств массовой информации, крупный государственно ориентированный бизнес, который продолжает скупать СМИ, идет падение тиражей многих изданий и падение престижа журналистики, снижение доверия к средствам массовой информации, что связано с риском общественного безразличия.
Развитие законодательства о средствах массовой информации
В последние годы тенденции законодательного регулирования средств массовой информации, направлены в сторону запретов. В отличие от большинства развитых стран, где СМИ саморегулируются, в России законодатели стремятся поставить их под все более жесткий государственный контроль. В течение 2013 г. законодательство о СМИ претерпело новые изменения.
Одни из самых беспокоящих журналистское сообщество поправок были внесены в Гражданский кодекс. Они вступили в действие с 1 октября 2013 года. По новому закону граждане смогут требовать не только опровержения, но и удаления любой «не соответствующей действительности» информации, в том числе в сети Интернет. Инициаторы законопроекта утверждают, что он направлен только на защиту медиа-персон от преследований «желтой прессы». Однако на деле новый закон в первую очередь ударил по расследовательской журналистике.
В Уголовный кодекс были внесены поправки о наказании за публикацию в СМИ сведений о детях-жертвах преступлений. Не было учтено, что разглашение персональных данных детей давно запрещено действующим законодательством. При этом формулировка законопроекта – «сведения, указывающие на личность» - дает возможность для расширительного толкования. В итоге могут возникнуть затруднения с освещением фактов насилия над детьми, хотя общество, по мнению многих специалистов, должно иметь доступ к информации о преступлениях против детей.
В апреле 2013 г. вступил в силу Закон о запрете использования нецензурной лексики в средствах массовой информации (о внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и статью 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принят Государственной Думой 19 марта 2013 года и одобрен Советом Федерации 27 марта 2013 года (о нецензурной брани). Безусловно, нецензурная речь не может использоваться в средствах массовой информации. Однако первое применение закона на практике обернулось закрытием информационного агенства «Росбалт». Согласно анализу данной правовой ситуации, который был проведен Общественной палатой Российской Федерации, судебное решение об отзыве свидетельства о регистрации информагентства необоснованно. Эксперты отметили, что при приеме искового заявления были допущены грубейшие процессуальные ошибки, в своем решении судья ссылается на нормы, которые скорее можно истолковать в пользу признанного виновным ответчика34.
Закон об ответственности СМИ за рекламу биологически активных добавок – о внесении изменений в Федеральный Закон «О рекламе»35 и статью 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в части полного запрета рекламы биологически активных добавок), вступивший в силу в октябре этого года, также создает большие трудности для редакций36. В СМИ нет специалистов, которые определяют качество БАД, за него должны нести ответственность те ведомства, которые выдают лицензии. Может сложиться ситуация, при которой СМИ должны будут отвечать за качество всех рекламируемых ими товаров: от строительных материалов до семян растений.
Медиасообщество обеспокоено и рядом других законодательных инициатив. Так, один из депутатов Государственной Думы от фракции ЛДПР предложил наказывать журналистов за использование информации из социальной сети о личной жизни человека без его согласия: предлагается штраф в 500 тыс. руб. или даже лишение свободы на срок до пяти лет. Это абсолютно неразумная мера. Социальные сети – одно из свободных информационных пространств, и любой человек, выкладывающий в них информацию, делает ее общедоступной.
Одна из последних инициатив по регулированию медиапространства возникла после событий в московском районе Бирюлёво Западное в октябре 2013 года и была озвучена генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я.Чайкой, а также главой Министерства регионального развития И.Н.Слюняевым. Они полагают, что журналисты должны нести ответственность за сообщения, связанные с темой межнациональных отношений. Сегодня есть порой обоснованные претензии к освещению межнациональных отношений. Однако нельзя делать журналистов основными виновниками межнациональных конфликтов. В любом случае такие шаги требуют серьезной экспертной дискуссии.
Также достаточно спорным представляется Законопроект № 383153-6 «О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», внесенный 12 ноября 2013 года Законодательным Собранием Кировской области в Государственную Думу Российской Федерации. Законопроектом предлагается расширить перечень запрещенной к распространению в СМИ и Интернете информации, а именно: «Запрещается распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях аудиовизуальных сообщений и материалов, содержащих изображения тел (фрагментов тел) людей, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, аварий, катастроф, массовых беспорядков, стихийных бедствий и иных происшествий». Предлагается подкрепить вышеуказанный запрет на распространение в СМИ изображения жертв соответствующей административной ответственностью (штрафы на юридических лиц до 50 тысяч рублей).
По сути дела, законопроект устанавливает запрет на сообщение оперативной информации с мест событий. При таких условиях нельзя будет делать репортерские фотографии и репортажи с мест событий. Кроме того, граждане также будут лишены возможности размещать в сети Интернет фотографии с мест событий и происшествий, что поставит под вопрос возможность оперативного сообщения о происшествиях гражданам, которых прямо или косвенно может касаться такого рода информация.
Крайне актуальны в этом году стали проблемы внесудебного прекращения доступа к СМИ, в частности, Интернет-версиям изданий. Принятые Законы о «черном списке» сайтов, «антипиратский» закон37 (и поправки в Гражданский кодекс, касающиеся деятельности СМИ, привели к блокированию сайтов ряда федеральных изданий. С этой проблемой столкнулась «Комсомольская правда». Сайт «КП» в Ульяновской области был заблокирован «Ростелекомом» по решению местного суда из-за статьи, опубликованной еще в 2002 году. Не менее спорным решение стало решение о блокирование сайта «КП» в Забайкальском крае. Журналистом газеты были запечатлены непотребные конкурсы в одном из местных клубов. Прокурор вынес решение, что видео нарушает права подростков на частную жизнь, пропагандирует культ жестокости и насилия. Ни слова не было сказано о том, что само жестокость и насилие требует внимания правоохранителей.
Не первый год обсуждается возможность принятия Законопроекта «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»38 (О СМИ) (в части введения института саморегулирования)», который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе. Он предполагает введение на Законодательном уровне обязанности для СМИ вступать в саморегулируемые организации (СРО). Для самих саморегулируемых организаций предусмотрено обязательное количество участников. Таким образом, выход из СРО с предельным количеством участников одного СМИ теоретически может поставить под угрозу существование иных СМИ, входящих в саморегулируемые организации. Возникновение данной ситуации более чем вероятно, особенно в регионах. На настоящий момент наиболее логичным шагом было бы предусмотреть добровольное объединение СМИ в саморегулируемые организации. Деятельность саморегулируемых организаций не должна предполагать вмешательства в хозяйственную деятельность СМИ или оказывать влияние на редакционную политику.
По мнению экспертов, введение дополнительных контролирующих органов в лице саморегулируемых организаций не только нецелесообразно, но противоречит заложенным в Конституции Российской Федерации и Законе «О средствах массовой информации» принципам свободы массовой информации и независимости СМИ.
Недоумение у членов Общественной палаты Российской Федерации вызывала и предложенная норма, когда еще до регистрации СМИ редакция должна являться членом саморегулируемой организации.
«В соответствии со статьей 8 Закона «О средствах массовой информации» редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации. Статьей 13 Закона «О средствах массовой информации» установлен исчерпывающий перечень объективных оснований, по которым возможен отказ в регистрации СМИ во избежание необоснованного отказа в регистрации. Законопроект вносит изменения в указанные нормы: по смыслу пункта 2 Законопроекта еще до регистрации СМИ редакция должна являться членом саморегулируемой организации. Согласно пункту 3 Законопроекта предлагаемых изменений СМИ будет отказано в регистрации в том случае, если редакция СМИ не является членом саморегулируемой организации. Таким образом, вопрос об отказе в регистрации СМИ ставится в зависимость от решения саморегулируемой организации», - говорится в заключении палаты.
Проект федерального Закона № 374502-6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (в части введения института саморегулирования), не был поддержан общественностью.
Среди инициатив Законодателей - предложение ужесточить ответственность за нападения и за преступления против журналистов. Подобную идею Общественная палата Российской Федерации выдвигала ещё в 2011 г. В России каждый месяц в разных регионах избивают журналистов, препятствуют их деятельности, ломают камеры, микрофоны, большинство заказных убийств журналистов остаются нераскрытыми.
В целом разработанные в 2013 году законопроекты свидетельствовали показали о хаотичном вмешательстве в Законодательство о СМИ.
Регулирование интернет-пространства
Минувший год охарактеризовался резонансными инициативами с целью, регулирования интернет-пространства, при этом общество не привлекается к разработке и обсуждению соответствующих Законопроектов. Наибольшие споры велись вокруг «антипиратского Закона», с резкой критикой которого выступили крупные Интернет-ресурсы и медиасообщество. Существуют и фундаментальные проблемы регулирования Интернета. Например, несмотря на то, что в бытовом языке прочно укоренились термины «сайт», «сеть Интернет», они не имеют легального определения. Таким образом, следует создать базовый Закон, который определял бы основные понятия и пределы государственного регулирования. Контроль должен распространяться только на ту сферу жизнедеятельности в Интернете, которую необходимо и реально регулировать.
Еще одна проблема – недостаток должных знаний об интернет-среде у чиновников и правоохранителей, которые принимают решения о вмешательстве в деятельность Интернет-ресурсов. Сегодня из-за отсутствия межведомственного взаимодействия на уровне регионов зачастую местные суды выносят решения о блокирование сайтов в отдельных субъектах Российской Федерации, не уведомляя об этом ни Роскомнадзор, ни редакции самих изданий.
В апреле 2013-го года Российская Ассоциация электронных коммуникаций - РАЭК провела исследование международных тенденций регулирования и саморегулирования Интернета в различных странах мира. Также был проведен всесторонний анализ российского Законодательного поля, касающегося регулирования Интернета. Основными выводами исследования являются следующие39:
• во все большем количестве стран предпринимаются попытки государства усилить влияние на Интернет;
• в качестве основных целей регулирования можно выделить национальную безопасность, рост экономики за счет использования Интернета, защиту прав граждан;
• основными направлениями регулирования являются защита детей, борьба с киберпреступностью и кибертерроризмом, развитие электронной коммерции и авторское право;
• эффективность фильтрации зависит от степени удаленности средств фильтрации от конечного пользователя (чем дальше от пользователя, тем ниже эффективность фильтрации);
• наиболее адекватным в демократическом обществе является сочетание мягкого регулирования с саморегулированием на основе государственно-частного партнерства.
Экономика СМИ
В 2013 году из бюджета на ВГТРК выделено около 20 млрд руб., телеканалу Russia Today – 11,2 млрд, а «Российской газете» – 4,9 млрд.40 В целом большинство СМИ в России живут на дотации, получают деньги из региональных бюджетов, поэтому трудно говорить о их подлинной независимости. Однако власти всё равно используют различные экономические рычаги давления.
Одновременно 2013 год ознаменовался целым рядом нововведений, ужесточивших правила игры для участников рынка мелкорозничной торговли. Изменяются обязательные налоговые отчисления, усложняются требования к схемам размещения торговых объектов, из доступного для торговли ассортимента вымываются целые товарные категории. По данным Ассоциации распространителей печатной прессы, в 2004 году в России действовало 42 тыс. киосков прессы, а в 2013-м - только 30 тыс., по мнению эксертов. Произошла утрата определенной части покупательской аудитории.
В марте 2013 года представители партии «Единая Россия» заявили, что налоговая политика в отношении средств массовой информации должна быть пересмотрена, в частности, лишены налоговых льгот печатные издания, за исключением «социально ориентированных». Такое понятие предполагается закрепить в федеральном Законодательстве. Эту идею следует обсудить с медиасообществом и попытаться определить критерии социально-ориентированных СМИ, хотя уже ясно, что сделать это будет непросто.
Гильдия издателей периодической печати (ГИПП), объединяющая мультимедийные издательские предприятия, оценивает положение печатных СМИ как крайне тяжелое: против печатных СМИ развязана настоящая экономическая война. По экспертным оценкам, ежедневно в целом по стране ликвидируется в среднем около 10 киосков. Ведомствами планируется изменение схемы субсидирования подписки на периодические печатные издания. Руководители ведущих СМИ, издатели и распространители печатной продукции обратились в июне 2013 года к Президенту России В.В. Путину с просьбой о сохранении субсидий, выделяемых ФГУП «Почта России» для компенсации убытков, возникающих при оказании услуг по приему подписки у населения и доставке подписных газет и журналов подписчикам.
Государство, кроме того, отказывается в полной мере выполнять обязательства, взятые при вступлении в ВТО, об установлении пошлин на легко мелованные бумаги на уровне 5%. Это удар по отечественной полиграфии, для которой повышение цены на бумагу из-за завышенного таможенного тарифа, обернется потерей заказчиков в пользу зарубежных конкурентов.
Складывается впечатление, что так называемая «смерть газет» из естественного и растянутого во времени процесса, связанного со сменой поколений и при сохранении у аудитории возможностей неограниченного выбора носителей информации, может превратиться в целенаправленное экономическое удушение конкурентоспособного, зрелого и способного к развитию организма печатных СМИ.
Что это означает с позиций гражданского общества? Прежде всего – искусственное ограничение конституционного права граждан на получение информации.
Дело в том, что при всех высоких темпах проникновения мобильных и интернет-технологий, либо в обозримом будущем будут оставаться «территории», которые либо им не охвачены, или где нет достаточных навыков в их использовании, либо где граждане сознательно предпочитают получать информацию на бумажном носителе. Сегодня даже в столичной Московской области есть немало территорий, куда Интернет и мобильная связь не доходит в достаточном качестве для обеспечения нормального режима получения информации. Что же говорить о менее «продвинутых» регионах.
Между тем есть не мало, свидетельств того, что спрос на печатную продукцию не удовлетворен. В большинстве городов и сел Российской Федерации трудно купить не только федеральную прессу, но и местную газету; если и можно что-то найти, то развлекательную продукцию не самого высокого качества.
Основные тенденции развития региональной печати в 2013 году проанализировал Альянс независимых региональных издателей – АНРИ. Эксперты указывают на стагнацию рекламного регионального рынка: напротив, в некоторых субъектах Российской Федерации незначительный рост по сравнению с предыдущим годом (до 7%), в некоторых, незначительный спад (до 10%). Продолжается стагнация или незначительное падение тиражей региональных газет (от 0% до -12%)41. При этом идет развитие интернет-проектов у традиционных печатных региональных издательских домов. Как и у федеральных печатных СМИ, продолжаются проблемы с подпиской из-за неудовлетворительной работы почтовых отделений на местах.
Для развития прессы как института гражданского общества, для эффективности государственной информационной политики в процессе становления и развития гражданского общества необходимо принять ряд мер. Среди них – создание рыночных условий для развития СМИ путем сокращения адресного финансирования СМИ из средств федерального и регионального бюджетов, внедрения системы распределения части бюджетных средств на конкурсной основе, отказа от публикации официальной информации в СМИ, предусмотрев для этого специальные бюллетени, электронные системы общего доступа, запрет в СМИ, финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, в т.ч. районным и муниципальным, публикации рекламы на коммерческой основе, установление льготного режима налогообложения редакций СМИ и др.
Основные проблемы, с которыми сталкивались журналисты и редакции
В целом в последнее время условия работы представителей прессы в России продолжают усложняться. Не стал исключением и 2013 год. Журналисты и СМИ имели все те же проблемы, что и раньше – на них нападали, их цензурировали, подвергали уголовному преследованию. По данным мониторинга, проводимого «Фондом защиты гласности», число убийств журналистов не увеличивается, но они продолжаются, чему способствует безнаказанность преступников. Яркий тому пример – история с дагестанским журналистом Ахмеднаби Ахмеднабиевым: ему неоднократно угрожали, на него покушались, в конце концов журналист был убит. К сожалению, правоохранительные органы, которые постоянно получали информацию о преследовании А.Ахмеднабиева, в таких случаях спешат связать нападения с чем угодно, но не с профессиональной деятельностью пострадавших.
В 2013 году меньше было зафиксировано лишь четыре подобных инцидента. Освещая события, представители прессы подвергаются нападениям, их задерживает полиция – часто в жесткой форме. Продолжается уголовное преследование журналистов, в том числе по возвращенной в УК РФ статье о клевете, и, особенно активно – по «антиэкстремистской» 282 статье УК РФ.
Площадки общественно-государственного диалога
В 2013 году был подготовлен стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти, который был разработан рабочей группой Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства с привлечением членов Экспертного совета при Правительстве, министерств и ведомств, общественных организаций и СМИ. В настоящее время проект дорабатывается. В течение последнего года 45 министерств и ведомств создали страницы с открытыми данными на своих официальных сайтах в сети Интернет42.
Рис. 8
Рис. 9
С каждым годом качество сайтов федеральных органов исполнительной власти растет, а их информационная наполненность увеличивается43. По итогам первоначальной оценки на совокупности сайтов федеральных органов исполнительной власти было представлено 56,096% информации от всего объема сведений, которые должны быть представлены на официальных сайтах этих органов государственной власти.
В 2013 г. был запущен новый инструмент по учету интернет-петиций граждан – «Российская общественная инициатива», созданный согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. Выступать с предложениями на официальном портале РОИ44, как и голосовать, могут граждане старше 18 лет, авторизованные через систему Государственных услуг. Если инициатива в течение года получает необходимое число голосов (100 тыс. для федерального уровня и регионов с населением более 2 млн. человек; 5% населения - для муниципалитетов и других регионов), ее направляют в экспертную группу соответствующего уровня. На федеральном уровне ее состав будет определять правительство. Она должна включать представителей бизнес-сообщества, общественных объединений, исполнительной власти, депутатов, сенаторов и членов Общественной палаты Российской Федерации. По такой же схеме рабочие группы будут созданы на региональном и муниципальном уровне. Именно они будут принимать решение «о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы». Первые инициативы, набравшие 100 тыс. голосов уже рассмотрены экспертными рабочими группами, реализована инициатива о возвращении минимально допустимого уровня содержания алкоголя в крови водителя. Российская общественная инициатива в условиях постоянного расширения пространства интернет-культуры способна стать одним из значимых каналов общественно-государственного взаимодействия и обратной связи.
23 ноября 2013 года в Москве прошел Общероссийский гражданский форум. Организатором данного форума выступила общественная организация «Комитет гражданских инициатив» (КГИ). Как заявили сами организаторы, Общероссийский гражданский форум является «открытой дискуссионной площадкой, предназначенной для выработки стратегий дальнейшего развития российского гражданского общества»45. Форум проводился с целью формирование общественно-политической повестки дня и закладки фундамента для «коммуникации гражданских активистов»46. В качестве главной своей задачи участники форума рассматривали «определение ключевых проблем, препятствующих развитию России, и разработку способов решений этих проблем гражданским обществом». В Форуме приняли участие около 1000 представителей НКО и других гражданских активистов почти из всех субъектов РФ47.
Главным выводом по итогам форума стал тезис о том, что в стране пока еще слабо развито взаимодействие между властью и обществом48. Но, вместе с тем, была отмечена тенденция к увеличению роли общества в контроле за государством49.
Общественная палата высоко оценивает уровень прошедшего Форума, и считает, что подобные мероприятия позитивно сказываются на развитии гражданского общества. Они способствуют коммуникации как между гражданским обществом и властью, так и внутри самого гражданского общества. Важно, чтобы такие представительные собрания способствовали консолидации гражданского общества, без разделения на про-властные и анти-властные течения. Необходимо, чтобы дискуссия носила конструктивный характер, в ней должны быть представлены все основные позиции по обсуждаемым проблемам, существующие в обществе.
23 июля 2013 г. Президент РФ подписал Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об Общественной палате Российской Федерации». Изменился порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации в целях повышения качества представительства в ней институтов гражданского общества, демократизации процедуры ее формирования с использованием прямого волеизъявления граждан и расширения участия региональных общественных структур. Федеральным Законом устанавливается, что Общественная палата Российской Федерации формируется из сорока граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации, восьмидесяти трех представителей общественных палат субъектов Российской Федерации и сорока трех представителей общероссийских общественных объединений. Это означает значительный прогресс в развитии, так как ранее региональная часть состояла всего из сорока двух представителей, а в течение работы нескольких составов Палаты десять субъектов никогда не были в ней представлены. Кроме того, Закон позволит каждому гражданину России принять участие в избрании членов Общественной палаты.
Система «Общественная палата Российской Федерации – общественные палаты субъектов Российской Федерации» не имеет иерархического характера, это самостоятельные органы гражданского представительства, которые, тем не менее, взаимодействуют друг с другом, обмениваются информацией и материалами, друг другу помогают. Сложилась устойчивая практика, что общественные палаты и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации являются активными участниками формирования нормативной правовой базы нашей страны. Более того, в семи субъектах Федерации пошли даже в этой работе дальше остальных - предоставили общественным палатам право Законодательной инициативы. Практика покажет, насколько такой шаг обоснован, но очевидно, что это вопрос исключительно в ведении самих субъектов Российской Федерации. Не все региональные общественные палаты сегодня являются реальными центрами общественной активности, что становится следствием ряда факторов. У многих региональных общественных палат отсутствуют бюджеты, нет аппарата и помещения для работы. В частности, далеко не все общественные палаты смогли принять действенное участие в мониторинге исполнения президентских указов. Сегодня у региональных общественных палат разные полномочия. В некоторых регионах кроме права Законодательной инициативы зафиксирована обязанность органов власти реагировать на рекомендации общественной палаты. В других случаях состав общественных палат полностью определяется региональными властями. Важно, чтобы тенденция усиления значимости системы общественных палат пошла на региональный и местный уровень.
Важное место в системе институтов, призванных обеспечить обратную связь между властью и гражданским обществом, должны занять общественные советы при федеральных органах исполнительной власти. На основе Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»50 Правительством Российской Федерации были разработаны новые механизмы формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В развитие положений документов было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 г. №480 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481». Среди новых мер были введены следующие: отказ от формирования общественных советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании; обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций; определение состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти; расширение участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением; создание механизмов участия в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы на паритетных началах представителей общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих органов.
Раньше общественные советы формировались руководством федерального или регионального органа исполнительной власти, теперь это совместное решение с Общественной палатой Российской Федерации, если речь идет о федеральном министерстве или ведомстве, или региональной палатой - в субъекте Российской Федерации.
Но важен не только порядок формирования общественных советов. Изменились их полномочия. Теперь целый ряд документов, а именно – бюджетные предложения, государственные целевые программы, проекты нормативных актов – не могут быть представлены в Правительство Российской Федерации без заключения общественного совета. При принятии окончательных решений Правительство рассматривает как сам проект, так и заключение к нему. Сегодня имеется поручение Президента Российской Федерации о развитии системы общественного контроля51, и в этой связи готовится предложение о существенном увеличении средств на проведение независимой экспертизы, ведь очень часто представителям граждан нужно обращаться к квалифицированным специалистам за помощью при проведении экспертизы.
В целях реализации вышеназванных Указа Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации Общественной палатой Российской Федерации разработано примерное положение «Об общественном совете при федеральном органе исполнительной власти»52 и направлено в федеральные органы исполнительной власти с рекомендацией к использованию в дальнейшей работе общественных советов. Также были направлены предложения совета Общественной палаты о создании общественных советов в федеральные органы государственной власти, при которых их нет. Вследствие чего внесены или вносятся изменения в положения и составы ряда действующих общественных советов. В ряде федеральных органов исполнительной власти созданы или создаются общественные советы.
Вследствие чего (по состоянию на 11 ноября 2013 года) внесены или вносятся изменения в положения и составы ряда действующих общественных советов. Созданы общественные советы при Минспорте России, Минвостокразвитии России, Росаккредитации и Роструде. В процессе создания еще 10 советов при федеральных органах исполнительной власти.
До сих пор не все госорганы ответили на направленные им письма с предложениями о создании общественных советов, а некоторые вовсе отказались их создавать под тем или иным предлогом. Например, Росимущество сослалось на то, что при агентстве уже работает экспертно-консультационный совет, в Роспатенте пояснили, что члены общественного совета могут не обладать достаточными званиями в сфере защиты интеллектуальной собственности, а Росрезерв аргументировал отказ тем, что его деятельность не может обсуждаться публично.
Практика реализации «пилотного» проекта по созданию общественных советов при Минздраве России и Минтруде России показала, что результаты Интернет-голосования (консультирования) не целесообразно размещать в открытом доступе, так как не все кандидатуры, получающие большинство голосов, соответствуют квалификационным требованиям.
На заседании Координационного комитета общественных советов при федеральных органах исполнительной власти 10 октября 2013 года представителями общественных советов было предложено предусмотреть:
1) возможность создания общественных советов при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;
2) создание аппаратов (структур) по обеспечению деятельности общественных советов.
Развитие общественного контроля
Наличие независимой внешней оценки – одно из ключевых условий развития любой системы. Свободная от гражданского контроля государственная власть теряет связь с обществом и ответственность перед ним, поддается соблазнам принятия волюнтаристских решений. Формирование и функционирование эффективного государства объективно требует установления общественного контроля над его деятельностью. Общественный контроль заставляет государство в лице его отдельных институтов и служащих обеспечивать соблюдение Закона, ответственно и, как следствие, компетентно исполнять свои обязанности. Общественный контроль «выгоден» государству, стимулируя его к постоянному совершенствованию управленческих механизмов.
Гражданский контроль налаживает систему обратной связи общества с властью, помогает гражданам вести честный и открытый диалог о целях и приоритетах развития страны. С помощью обратной связи с обществом власть способна не только слышать, но и поддерживать требования граждан по проведению необходимых реформ.
Важнейшей частью этого общественного контракта должен стать Закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Разработка и общественное обсуждение Законопроекта продолжились в 2013 г. В Законопроекте впервые предусмотрены широкие полномочия в области общественного контроля для структур гражданского общества и гражданских активистов. Закон устанавливает принципы общественного контроля, цели, задачи, определяет взаимоотношения субъектов общественного контроля с контролируемыми органами государственной власти. Закон устанавливает перечень документов, которые подлежат обязательной общественной экспертизе, устанавливает ответственность чиновников за противодействие или даже неучастие в системе общественного контроля.
По итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека, состоявшегося 4 сентября 2013 года, Президент Российской Федерации поручил в срок до 1 марта 2014 г. подготовить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»53.
Региональный Законопроект об общественном контроле в Пермском крае уже действует правовая норма об общественном контроле54. Свой проект областного Закона об основах общественного контроля подготовила Общественная палата Челябинской области55.
В 2013 году исполнилось пять лет со дня принятия Федерального Закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». За этот период общественные наблюдательные комиссии нашли свою нишу среди институтов гражданского общества.
В отличие от других ведомств и служб, которым предписано осуществлять контроль за соблюдением Законности при исполнении уголовных наказаний, общественные наблюдатели в добровольном порядке на общественных началах взяли на себя определенную ответственность за судьбы людей, изолированных от общества.
За это время в 80 субъектах Российской федерации были сформированы ОНК, в их составе трудятся почти 700 человек. В 2013 г. прошло обновление состава более чем в половине из существующих ОНК. Мандаты наблюдателей получили 712 человек.
С притоком свежих сил в ОНК дела обстоят не так, как хотелось бы. Если в Москве и области можно найти желающих работать, то в некоторых регионах это сделать практически не возможно. Причины банальны: трудоемкая, неблагодарная деятельность и отсутствие даже минимального финансирования.
При обнаружении каких-либо нарушений или недочетов члены ОНК, в первую очередь составляют акт, в котором они указывают недостатки, на которые им пожаловались осужденные или которые они увидели сами. Потом эти недостатки обсуждаются с руководством места принудительного содержания. Если отмеченные недостатки не устраняются, то члены ОНК могут обратиться к руководству соответствующего ведомства (УФСИН, ГУ ФСИН, ОВД, УВД, Минобороны или Минобрнауки) того региона, в котором обнаружена проблема. Если в ведомстве тоже не хотят реагировать на замечания ОНК, то есть прокуратура, есть следственные органы, в которые можно обратиться, есть Общественная палата, которая тоже пытается помочь устранить недостатки, есть небезучастные средства массовой информации, различные интернет-сообщества. Благодаря активности ОНК в ряде исправительных учреждениях были улучшены условия содержания заключенных, проведены капитальные ремонтные работы.
На счету ОНК более 20 тыс. личных приемов граждан и последовавших расследований, каждая пятая жалоба была признана обоснованной.
В ряде регионов между ОНК и сотрудниками силовых структур установились конструктивные отношения. В то же время нередки случаи, когда силовики не прислушиваются к членам ОНК. Есть и такой вариант работы ОНК с силовыми ведомствами, когда общественники полностью поддаются их влиянию, закрывают на что-то глаза, прикрывают недостатки. Отдельные эксперты отмечают увеличение в составе ОНК числа «выходцев» из силовых ведомств. В итоге некоторые комиссии оказались подконтрольны силовикам.
Сегодня на повестке дня расширение прав членов ОНК в вопросах фото- и видеофиксации происходящего в местах лишения свободы, расширения перечня объектов для проверки, вопросы защиты общественников от возможного уголовного и административного преследования.
Накопленный в ОНК опыт позволяет ставить вопрос о распространении практики общественного наблюдения на контроль за работой учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Сегодня эти учреждения представляют собой мир, скрытый от посторонних глаз. Любая официальная проверка подобных заведений проходит либо в плановом порядке, либо после громких происшествий. Кроме того, у воспитанников сиротских учреждений отсутствует прямой контакт с кем-либо, кому они могли бы пожаловаться на нарушение своих прав.
В 2013 г. Общественная палата Российской Федерации вела мониторинг реализации социально значимых президентских указов (№№ 596-606 от 7 мая 2012 г.), касающихся вопросов социальной защиты граждан, создания рынка доступного жилья, развития образования, поддержке семьи, материнства и детства, а также формирования здорового образа жизни.
Для организации общественного мониторинга была открыта специальная «горячая линия», на сайте Палаты, были специально разработанные вопросники о том, как граждане видят в регионах результаты работы по исполнению поручений главы государства, какие препятствия они видят для своевременной реализации поставленных целей. Основу мониторинговой сети составили региональные общественные палаты, а также социально ориентированные некоммерческие организации и объединения, которые на протяжении многих лет работают над этими проблемами.
Специфика общественного мониторинга – это не конкуренция с государственными органами, а возможность получить обратную связь от людей, для улучшения, положения которых и были приняты указы. Общественный мониторинг социально-значимых указов Президента Российской Федерации может стать новым шагом к формированию ответственного партнерства между гражданским обществом и властью.
Основной вывод мониторинга: на выполнение задач, поставленных Президентом, в бюджете не хватает денег. При мониторинге в регионах Общественная палата столкнулась с «дутыми цифрами», спущенными региональными властями. Кроме того, возникли серьезные проблемы при выделении земельных участков многодетным семьям. Гражданам, получившим бесплатные участки, приходится платить налог в размере 13% от рыночной стоимости земли56. Практически не улучшается ситуация с формированием рынка доступного и комфортного жилья. Мониторинг показал, что работа по созданию рабочих мест для граждан с инвалидностью ведется во всех регионах, причем, на достаточно серьезном уровне. Однако отсутствуют структуры, координирующие трудоустройство инвалидов.
Также мониторинг был проведен по направлениям «социальные аспекты образования», «формирование здорового образа жизни», «охрана материнства и детства». В некоторых субъектах Российской Федерации достигают роста показателей по заработным платам, в том числе и за счет реструктуризации образовательных учреждений, и как следствие, увеличения учебной нагрузки на учителей57. Особая проблема – доступность мест в детсадах. По данным ФОМ за февраль, более 40 процентов опрошенных указали, что в их семьях, либо у их знакомых есть дети, которые не ходят в детский сад, хотя нуждаются в нем. 60 процентов опрошенных жалуются на наличие длительных очередей, на устройство ребенка в детсад58.
В 2013 г. в России начал работать «Национальный центр общественного контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве «ЖКХ-Контроль». Он объединил усилия общественных организаций, осуществляющих защиту прав потребителей в сфере ЖКХ и реализующих программы жилищного просвещения в регионах России. Параллельно с этим будут созданы Интернет-приемные для населения. Данные из регионов будут поступать в головной офис организации в Москве. По замыслу вдохновителей идеи создания партнерства, это позволит получать информацию о реальной ситуации в сфере ЖКХ из альтернативных источников. На сегодня центры общественного контроля за ЖКХ уже созданы в большинстве регионов страны, еще в 9 субъектах решается вопрос об их открытии.
В 2013 г. Общественная палата провела мониторинг состояния студенческих общежитий. С начала сентября была открыта «горячая линия» по поводу увеличения стоимости проживания в общежитиях, а также на официальном сайте Общественной палаты Российской Федерации был размещен опрос, «В какой «общаге» ты живешь»59. Вмешательство Общественной палаты дало результаты, после проведенного рейда в общежитии Российского государственного геологоразведочного университета студенты сообщили, что стоимость за проживание снизилась почти в 10 раз.
Кроме того, мониторинг показал, что у нас пока еще очень слабо развито вузовское самоуправление, студенческое сообщество зачастую слабо организовано, отсутствует взаимодействие администрации и студентов, отсутствует доступ к информации о бюджетах вузов.
Общественная палата Российской Федерации намерена и дальше продолжать мониторинг студенческих общежитий, а также составить интерактивную карту со средней стоимостью общежитий в конкретных вузах и по регионам60.
В докладе Общественной палаты РФ за 2012 г. указывалось, что важным этапом в совершенствовании института общественного контроля должно стать принятие Закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Концепция Законопроекта, предусматривающего закрепление новых форм и механизмов осуществления общественного контроля за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, была одобрена Общественной палатой. Однако в Государственной Думе рассмотрение Закона после прохождения первого чтения было отложено.
Между тем, в регионах этот вопрос пытаются решить. Так, в Свердловской области готовится к принятию закон, наделяющий общественных наблюдателей правом беспрепятственного посещения государственных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Если такой закон будет принят, то Свердловская область станет пионером общественного контроля за правами воспитанников сиротских учреждений.
|
