1.2. Исторический аспект проблемы безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в России.
Милосердие к детям и забота о них, особенно беспризорных, совпадает с распространением и укреплением христианского мировоззрения. С точки зрения обычного древнерусского человека, оказывающего помощь беззащитному, он тем самым спасал свою душу.
История развития детского призрения в России началась со времен Великого князя Владимира (Святого), положившего начало христианизации Руси. Он поручил призрение, попечение и надзор над сиротами духовенству. Его преемник, Великий князь Ярослав Мудрый, учредил сиротское училище, где дал кров и обучил на свои средства более 300 юношей. Призрение бедных и страждущих было одной из главных забот Владимира Мономаха, который завещал своим детям: «Всего же паче убогих не забывайте, но елико могуще по силе кормите, снабдите сироту» (22).
В Киевской Руси призрение детей-сирот было либо частным делом князя (как наиболее богатого и могущественного человека), либо возлагалось на церковь, которая уже по одному своему учению и наличию у нее значительных материальных ресурсов должна была заниматься этим, а благотворительность в отношении беспризорных детей рассматривалась как высшая богоугодная акция, вытекающая из духовных побуждений того времени.
Ко времени Ивана Грозного призрение детей-сирот начало входить в круг задач государственного управления, осуществляемого с помощью административных учреждений-приказов. Попечение о них продолжало также осуществляться большинством монастырей и частными лицами.
В период «смутного времени» (начало XVII века) правительство Бориса Годунова особенно заботилось о сиротах, причем без различия их подданства и вероисповедания. Как указывалось в летописи, Борис Годунов не щадил никаких средств, ежедневно раздавал в Москве деньги бедным.
В 1682 году, в царствование Федора Алексеевича, был подготовлен проект Указа, по которому из общего числа нищих выделялись безродные нищие дети. Здесь же впервые (в письменных источниках) ставился вопрос об открытии специальных домов, где они должны были обучаться грамоте и ремеслам, наукам, которые «зело и во всех случаях нужны и потребны». Этот проект выдвигает идею о необходимости за счет благотворительности по отношению к детям обеспечить одновременно и потребности государства в грамотных и обученных различным ремеслам и наукам людях.
В то же время нехватка рабочих рук приводила к тому, что государство своими указами и распоряжениями отдавало беспризорных детей в кабалу как частным лицам, так и церковным учреждениям, позволяя им пользоваться бесплатным трудом своих воспитанников. Поэтому подобное можно считать лишь примитивной формой заботы общества и государства о сиротах. Частные лица и монастыри охотно брали сироту к себе на воспитание, чтобы ребенок «бил челом» богатым людям, согласившимся взять его к себе с целью закабалить его навсегда. В свою очередь ребенок, оставшийся без родителей, не имел возможности обеспечить себе пропитание, фактически, свое существование. Такая система существовала до конца XVIII века.
Прямое попечение о беспризорных детях с помощью специальных учреждений появилось в начале XVIII века, когда Новгородский митрополит Иов построил по собственной инициативе и за счет церкви в 1706 году в Холмово-Успенском монастыре «сиропитальницу» для «зазорных» младенцев. Помимо этого приюта, в то же время было открыто еще 10 подобных заведений (22).
Дальнейшее развитие государственное попечение о детях с помощью специальных детских учреждений получает при Петре I. Он повелел монастырям призревать и воспитывать сирот до 7-летнего возраста, а потом посылать их в школы для обучения ремеслам. Указом от 4 ноября 1715 года Петр I предписал устраивать в Москве и других городах «гошпитали для зазорных младенцев». Таких младенцев можно было приносить анонимно в определенное место. Источниками содержания сиропитальных гошпиталей были городские доходы и средства, пожертвованные частными лицами и церковью.
В 1714 году Петру I был предложен проект, согласно которого предлагалось, наряду с запрещением нищенства, раздавать сирот и нищих детей в церковные приходы, чтобы под надзором церковных старост причетники учили их читать и писать. Обучившись грамоте, сироты должны были переходить в особые «госпитали» при монастырях. Здесь мальчики должны были получить профессиональное образование. Предполагалось обучать навигации, архитектуре, механике, рисованию и живописи, изготовлению инструментов, серебряному, медному и оловянному делу, часовому, резному, токарному, столярному делу. Для девочек намечались женские ремесла: шить и плести кружево, прясть, ткать ковры, полотна, белить их по образцу голландских, стирать тонкое белье. Содержание таких госпиталей должно было лежать на монастырях.
Позже при Петре, с его практическими взглядами, монастырь, как место ссылки и перевоспитания для малолетних бродяг, был заменен фабрикой: по указу 1718 года, касающемуся нищих, велено «малолетних ребят посылать на суконный двор и к прочим мануфактурам». Однако, борьба с бродяжеством детей, как и взрослых, фактически сводилась на нет, так как при случайном характере ссылки в монастыри и на фабрики и неприспособленности этих учреждений к роли исправительных приютов широкого применения эта мера иметь не могла (5).
Для придания государственного характера социальной защите детей много сделала императрица Екатерина II. Во время ее правления в деле призрения беспризорных детей получил известность проект И.И. Бецкого. В нем известный деятель просвещения предлагал из сирот и «зазорных» детей вывести через воспитание и обучение новую породу людей – новых отцов и матерей – и таким образом создать в России новое сословие.
Для проведения данного проекта в жизнь Екатерина II в 1763 году утвердила генеральный план Императорского воспитательного дома (закрытого типа) в Москве. Этот воспитательный дом с особым гошпиталем «для неимущих родительниц» был государственным учреждением, которое должно было строиться «общим подаянием». Одновременно церкви было предложено приложить усилия к тому, чтобы путем сбора общественных пожертвований и собственных средств основать «сиропитальницы» и в других городах, о чем был издан соответствующий указ Святейшего Синода.
Воспитательный дом в Москве открылся 21 апреля 1764 года. Вышедшие из воспитательного дома дети имели особые привилегии. Они и их потомки оставались вольными и не могли быть закрепощены.
В марте 1770 года открылся такой же Воспитательный дом в Петербурге. Наряду с ним по частной инициативе благотворителей открылись воспитательные дома в Новгороде, Воронеже, Ярославле и других городах. Учреждались также сиротские дома для призрения и воспитания сирот, оставшихся без пропитания. В подобных благотворительных учреждениях дети находились до трех лет, после чего они направлялись в один из столичных воспитательных домов.
7 ноября 1775 года, по повелению Екатерины II, был основан приказ общественного призрения – система государственной помощи (на 100 лет раньше, чем в Америке). Это ведомство осуществляло всю социальную политику в стране, включая помощь бедным, немощным и сиротам. В каждой губернии воспитание и призрение нуждающихся детей осуществляли народные школы, приюты, сиротские дома. Указами императрицы определялись и источники финансирования сиротских домов. На каждую губернию выделялось 15 тысяч рублей из государственной казны. Помимо этого отчислялись общественные пожертвования (все заложенные при Екатерине II юридические и практические аспекты призрения детей дошли почти в неприкосновенном виде до начала XX века).
В первой половине XIX века постепенно активизировались частные благотворители, которые группами или индивидуально создавали и содержали детские приюты. Первый такой приют был создан в Петербурге группой частных лиц в 1837 году. В 1838 году на частные пожертвования было создано еще четыре таких приюта. Все они затем были причислены к Ведомству учреждений императрицы Марии.
Реформы 1860-1870 годов дали новый импульс частной благотворительности в социальном обеспечении детей. Так, за весь XVIII век было основано 24 частных благотворительных общества, за первые 60 лет XIX века – 204 общества, а за последние 40 лет этого же столетия – 8105. Распространенным типом заведений социальной помощи детям являлись многочисленные бесплатные столовые для беспризорных и бедных детей.
Важное значение для помощи беспризорным детям имели заведения закрытого призрения. В 1913 году в России насчитывалось 921 заведение подобного типа. Из воспитанников 79% относились к категориям сирот и полусирот, остальные формально имели родителей, но по существу являлись беспризорными или же происходили из семей, которые не могли дать им средств к существованию.
Указанные приюты делились на несколько типов:
– заведения, где обучали только началам грамоты;
– заведения, в которых обучали как грамоте, так и ремеслам;
– приютские заведения с правильно и систематически поставленным сельскохозяйственным или ремесленным обучением: профессиональные школы-интернаты, детские дома трудолюбия, учебно-ремесленные мастерские-интернаты, сельскохозяйственные колонии;
– заведения для физически и психически нездоровых детей.
В 1914 году специально для помощи в деле создания широкой системы таких приютов был организован Романовский комитет, при содействии которого уже за первый год его существования было создано 228 новых приютов закрытого типа.
К помощи неимущим детям привлекались широкие слои общественности, которые пытались решить проблемы профессиональной подготовки детей (предупреждающее призрение), обеспечить непрерывность призрения сирот до их самостоятельного заработка, искали эффективные формы перевоспитания малолетних преступников.
Возросло внимание общественности к проблемам детской преступности. Исправительные учреждения страны периодически созывали съезды своих представителей, на которых обменивались опытом. В 1880 году было образовано Бюро съезда – постоянно действующий орган для координации работы примерно 20 таких учреждений в стране: Варшавского исправительного приюта, Ярославского, Казанского общества земледельческих колоний и ремесленных приютов; изучения деятельности старейших из них, выработки единых требований. В 1883 году создано Общество исправительно-воспитательных приютов.
Интересен опыт Руковишниковского приюта. Главная задача этого заведения – перевоспитание малолетних преступников, приучение воспитанников к свободе, самостоятельности. Для этого была разработана целая система. Новичок, который пользовался доверием в течение месяца, получал отличительный знак – погон, затем его могли отправить за мелкими покупками, доверяли и другие дела. По высочайшему повелению, малолетних преступников, минуя тюремное заключение, направляли в приют. Приют посещали студенты юридического факультета Московского университета. За год призревалось более 100 человек, в основном выходцев из крестьян, половину воспитанников отдавали в обучение мастерам, остальные обучались работам в собственных мастерских, которые выручали в год около 2 тысяч рублей. Мастерские работали на заказ, невостребованные изделия реализовывались в собственном магазине. При этом дети обучались грамоте, занимались музыкой. В приюте был хор, оркестр, библиотека. Из приюта каждый воспитанник выпускался с необходимым для ремесла инструментом и денежным пособием, но мог работать в мастерских для окончивших приют, которые предназначались для поддержки выпускников и присмотра за ними со стороны попечителей приюта. Патронат над выпускниками осуществлялся собственными силами в течение трех лет. Отмечалось всего 6-9% рецидива у воспитанников, по сравнению с 96% рецидива у отбывающих наказание в тюрьме.
Большевский ремесленно-исправительный приют для нищенствующих девочек, учрежденный в 1874 году, был единственным в России женским исправительным учреждением, работал в составе Императорского Человеколюбивого общества. Организаторы приюта изучали опыт Санкт-Петербургского комитета, договорились об обмене уставами, инструкциями и совместном разрешении вопросов практики с Саратовским исправительным приютом, ремесленными училищами, учрежденными Санкт-Петербургским комитетом для разбора нищих. Приют имел право принимать девочек по приговорам мировых судей за кражи. Воспитанницы приюта осваивали трехгодичный курс по программе начальных училищ. Допускалось беспрепятственное пребывание несколько лет в одном классе. Для особо «неразвитых» курс обучения ограничивался одним годом. Обучение вели специально принятые преподаватели, на оплату которых, по решению совета попечителей, не жалели денег. Преподаватель сам решал, в какой класс поместить поступившего ребенка, были возможны переводы детей в течение года. Воспитанницы имели четырехразовое питание, учебные занятия сочетались с отдыхом, прогулками, работой в мастерских. По договоренности с администрацией, воспитанницы приюта работали на шелковой фабрике Сапожниковых, образцовой по техническому оснащению. Швейная мастерская приюта обслуживала окрестных дачниц и фабричных работниц. Воспитанницы получали звание дамского портного, аттестат и разрешение на открытие самостоятельного заведения.
Московское общество покровительства беспризорным и освобождаемым из мест заключения несовершеннолетним обеспечивало занятия в начальной школе, питание, одежду. Общество имело библиотеку, в зимние вечера дети занимались чтением, принимали участие в юбилейных Пушкинских торжествах; посещали театры (им отводились две бесплатные ложи: Общество представляло их детям до 4-х раз в год). Летом дети бесплатно пользовались купальней, совершали дальние поездки в Косино, в монастыри (имелось право на бесплатный проезд по железной дороге). Мастерские общества существовали на положении учебно-воспитательных заведений. Старшие воспитанники получали небольшие деньги.
Убежище св. Марии Магдалины для возвращения падших девушек к честной жизни и деятельности было открыто еще в 1866 году на Полянке в Москве. Девушки поступали в убежище только добровольно, могли покинуть его стены в любое время. Само заведение установило срок пребывания под своей крышей – 3 года минимум. После выхода, при потере места работы, девушки вновь могли приходить на короткое время. Приют ходатайствовал об освобождении хороших воспитанниц от надзора полиции. При выходе каждая получала денежное пособие, частью заработанное самостоятельно. В случае выхода замуж приют давал средства на приданое. Направление в приют девушки получали через Московский врачебно-полицейский комитет. Половине воспитанниц не было 16 лет. Анализ данных показывал, что к прежней жизни возвращалось только от 10 до 20% воспитанниц.
В июне 1897 года был принят закон, в соответствии с которым, исправительные приюты приобрели особое значение как практически единственная мера наказания за преступления, совершенные малолетними.
Многие неимущие дети были беспризорными. По данным И.М. Радецкого, только в Одессе насчитывалось до 17 тысяч нищих, воришек, беспризорных детей. Это привело к появлению в конце XIX века новой формы призрения детей – созданию детских садов-площадок для подвижных игр. Инициатором выступил И.М. Радецкий, сторонник физического развития детей. За одно лето им было устроено 17 детских праздников с состязаниями и играми, чтением стихов, упражнениями на снарядах, запуском воздушных шаров и змеев, хоровым пением. Дети составляли рассказы на заданные темы (о злаках, о пчелах), получали призы, слушали беседы о чистоплотности, уважении к старшим. В течение трех лет И.М. Радецкий прочел более 100 публичных лекций на темы о физическом развитии детей, после которых устраивал игры для детей, привлекая и обучая тем самым родителей и наставников. Благодаря ему были организованы общества содействия физическому воспитанию детей в Одессе, Харькове и еще 37 городах страны, которые устраивали бесплатные катки, купальни, школы плавания.
Первые шаги рационального призрения в России на рубеже веков, сутью которого являлось приближение благотворителей к призреваемым, преимущественное и непрерывное призрение детей, подготовка их к самостоятельной трудовой деятельности, учет и обследование условий жизни призреваемых, взаимодействие благотворительных заведений, успешно прошли проверку временем.
Следует отметить, что особенностью дореволюционной системы детского социального обеспечения было то, что подавляющее большинство средств на нее поступало от частных лиц – до 74% суммы годовых денежных поступлений, и только чуть более 3% составляли дотации государства.
Другой особенностью российской системы социального обеспечения детей было то, что благотворительные общества и заведения, занятые детским призрением, находились под достаточно жестким контролем властей. 58% от их общего числа курировались Министерством внутренних дел, 17,7% – Ведомством православного вероисповедания. Другие курировались министерствами юстиции, народного просвещения, путей сообщения и т.п.
Еще одной особенностью было существование в системе детского социального обеспечения нескольких формально общественных, но фактически квазигосударственных ведомств, находившихся под покровительством императорской семьи. Наиболее влиятельным из них было Ведомство учреждений императрицы Марии, которое курировало и оказывало непосредственную помощь почти 30% детских приютов России.
В несколько меньших масштабах развивалась деятельность Императорского Человеколюбивого общества, также находившегося под покровительством императорской семьи. Особую активность проявляла Великая княгиня Елизавета Федоровна. Она основала в Москве Елизаветинское благотворительное общество, которое в 1907 году содержало 3 приюта для вскармливания грудных детей, 5 приютов для детей в возрасте от полутора до семи лет, 2 школьных приюта. Была создана система преемственности призрения от вскармливания младенцев до их последующего обучения в школе. В Москве общество имело 227 местных комитетов, которые собирали сведения о детях, нуждающихся в призрении. Таких детей помещали затем в приюты самого общества или в учреждения Ведомства императрицы Марии.
К началу XX века система детского призрения, пройдя многовековую историю, включила в себя 4 основных института: государство (в лице его ведомств), церковь, общественные благотворительные учреждения и индивидуальные благотворители. В России сложились 3 основные категории детских учреждений, занимавшихся призрением детей:
воспитательные дома, детские приюты и колонии, профессиональные школы и мастерские;
дневные приюты, ночлежные дома, заведения для бесплатного пропитания детей;
заведения, дающие помощь детям деньгами и вещами вне учреждения.
Таким образом, до революции в России сложилась достаточно развитая система социального призрения детей, базировавшаяся в основном на частной благотворительности, действовавшей под строгим контролем государства.
За годы советской власти был накоплен большой опыт в организации системы социальной защиты детей-сирот и работы с безнадзорными детьми. Наша страна неоднократно переживала пики беспризорности в периоды между Первой мировой и Гражданской войнами; в голод и эпидемии 30-х годов; как последствия сталинских репрессий 37-го года и Второй мировой войны.
Угрожающие размеры беспризорность приняла после революции 1917 года. Сказались хозяйственная разруха, голод, эпидемии, вызванные империалистической и последовавшей за ней гражданской войнами. Ни одна страна в мире не знала в XX веке таких социальных потрясений, как Россия.
Новая власть, пришедшая в октябре 1917 года, включила в свою идеологическую доктрину наиболее радикальное из имевшихся тогда предложений об устройстве социального обеспечения детей. Оно заключалось в передаче всей ответственности за призрение малолетних детей государству.
В феврале 1917 года было образовано Министерство социальной помощи, в составе которого работало управление помощи беспризорным детям и нуждающимся. В ноябре того же года его функции перешли к Наркомату государственного призрения, на который в числе прочих были возложены обязанности охраны материнства и детства и помощи несовершеннолетним (в апреле 1918 года переименован в Наркомат социального обеспечения).
В феврале 1919 года был создан Совет защиты детей, куда вошли представители различных наркоматов – просвещения (председатель), соцобеспечения, здравоохранения, продовольствия и труда. Совет должен был заниматься снабжением детей пищей, одеждой, помещениями, эвакуацией их в хлебородные губернии. Помимо советских государственных органов, с осени 1918 года во многих городах России действовала общественная Лига спасения детей, которая не делала различий между детьми красных и белых.
В 1920 году на смену Совета по защите детей была создана Комиссия по улучшению жизни детей при ВЦИКе РСФСР. Ее первым председателем стал Ф.Э. Дзержинский. Комиссия включала представителей наркоматов просвещения, здравоохранения, продовольствия, труда, рабоче-крестьянской инспекции, ВЧК и Всероссийского центра профсоюзов. Комиссия имела на местах специальных уполномоченных, а затем и свои отделы при губернских Советах депутатов. Она имела право вносить законодательные предложения по улучшению жизни детей. В задачи Комиссии входило:
– оказание помощи продовольствием, жильем, топливом, одеждой учреждениям, ведающим охраной жизни и здоровья детей, прежде всего беспризорных;
– издание в пределах своих полномочий и на основе действующих законов и постановлений центральной власти распоряжений, касающихся охраны жизни и здоровья детей;
– внесение в центральные органы власти предложений по изданию новых законов и постановлений, относящихся к сфере деятельности Комиссии.
Голод 1921 года в Поволжье внес существенные коррективы в планы работы с детьми. Помимо имеющихся 5 миллионов беспризорных, в сфере голода оказались 8 миллионов детей, многие из которых потеряли своих родителей. В этих условиях Комиссия вынуждена была заниматься только неотложными мерами по спасению детей. Был найден единственно правильный в тех условиях способ – массовое открытие детских домов, где дети могли получать питание и медицинский уход. Были также организованы по предложению Комиссии массовые перевозки детей из районов, пораженных голодом, в другие регионы, где спешно создавались новые детские дома. В одной Киргизии, например, было создано детских домов на 55 тысяч воспитанников.
Тем не менее, беспризорность продолжала носить массовый характер, и к 1922 году, по официальным данным, насчитывалось около 7 миллионов беспризорных детей. Детские дома к этому времени содержали свыше 540 тысяч детей. Началась работа по реэвакуации детей в родные места, поиску их родителей и родственников, закреплению за детскими домами шефов из числа промышленных предприятий, воинских частей, профсоюзных организаций и т.д.
В то же время Наркомат народного просвещения и его отделы на местах пытались в этот период найти какие-то новые формы и методы работы с детьми или возродить дореволюционные. Так, Московский отдел народного образования, опираясь на помощь фабричных и заводских комитетов, открывал клубы для беспризорных, прежде всего правонарушителей, ночлежки для беспризорных детей, трудовые коммуны – временные коллективы детей, объединявшихся для выполнения каких-либо работ и т.п. Для более эффективного ведения работы с детьми были созданы при местных органах народного образования детские социальные инспекции, которые ставили целью борьбу с беспризорностью несовершеннолетних, а также защиту прав детей.
В 1925-1926 годах обстановка с беспризорностью в стране несколько улучшилась за счет сокращения числа беспризорных детей. В то же время социологические исследования того периода, опубликованные в журнале «Друг детей» (№ 7 за 1926 г.), показывают, что беспризорники уже перестали быть «наследием гражданской войны» и даже голода в Поволжье, хотя влияние этих событий и продолжало сказываться. Приток новых беспризорных в 1925-1926 годах происходил в основном из городских семей (до этого из деревни) и, более того, из семей рабочих. Дети покидали свои дома вследствие сиротства, неблагоприятных отношений с родителями, тяжелого материального положения семей, связанного с безработицей.
В этой ситуации для разгрузки детских домов и обеспечения мест для приема новых детей правительство наметило ряд мер: помещать детей в семьи ремесленников, кустарей, крестьян с предоставлением этим семьям соответствующих льгот: в результате в 1926 году удалось разместить свыше 20 тысяч ребят, из которых 5 тысяч были отданы на патронаж в семьи. Предполагалось при этом, что штаты детских домов останутся неизменными, чтобы обеспечить прием новых воспитанников. Однако местные власти, чтобы сохранить финансы, проводили линию на сокращение штатов воспитателей и преподавателей, а также воспитанников. В результате такого подхода число детских домов и находившихся в них детей постоянно сокращалось (1923 г. – 3971 детский дом и 253237 детей в них, 1927/28 гг. – 1922 детских дома и 158554 воспитанников в них) (22).
Процесс сокращения числа детских домов происходил при сохранении достаточно высокого уровня беспризорности – даже по официальным данным в 1928 году в РСФСР насчитывалось до 100 тысяч беспризорников (неофициальные подсчеты давали цифру в 650-700 тысяч). Система патронажа не дала желаемых результатов, поскольку получение льгот для семей, берущих ребенка на воспитание, было связано с многочисленными бюрократическими формальностями и после 1926 года крестьяне перестали брать себе детей из детских домов.
Тем временем руководство страны продолжало принимать многочисленные решения и постановления, посвященные борьбе с детской беспризорностью. 8 марта 1926 года было принято специальное постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью». 20 июня 1927 года ВЦИК и СНК утвердили 3-х-летний план действий по борьбе с беспризорностью, подготовленный наркоматом просвещения. Данный план предполагал выполнение 3-х основных задач: полную ликвидацию уличной беспризорности путем развертывания новой сети детских учреждений, ускорение выпуска детей из существующих детдомов при осуществлении их серьезной профессиональной подготовки, дающей возможность легко начать самостоятельную жизнь, и развертывание мероприятий, предупреждающих беспризорность (организация столовых для малообеспеченных семей и т.п.).
В последующие годы об этом плане практически перестали упоминать, поскольку у государства не оказалось необходимых финансовых средств для его выполнения. Тем временем ситуация в детских домах и других детских учреждениях оставалась крайне тяжелой. В 1928 году, например, текучесть педагогического состава детдомов составила 35% в год, «текучесть» воспитанников (побеги) была еще больше – до 42%. Причем только 40% воспитанников детских домов были охвачены трудовой подготовкой.
Для того, чтобы как-то выправить положение, проводились многочисленные эксперименты. Одни из них были довольно разумными, другие носили утопический характер. К числу первых следует отнести линию на превращение детских домов в общежития при общеобразовательных школах и школах профессионального обучения. Эта линия была оправдана тем, что в большинстве детских домов не было учителей. К тому же при такой системе воспитанники детских домов свободно общались со сверстниками, и между ними не возникало взаимной замкнутости, что было важно в психологическом плане.
К числу непродуманных экспериментов следует отнести начавшуюся в 1928 году массовую переброску детских домов из крупных городов в сельские населенные пункты и маленькие городки. Проходила эта переброска (несмотря на наличие общегосударственного плана) очень неорганизованно. В Центральной черноземной области были случаи, когда дети по несколько недель жили без крова, ожидая, пока освободятся помещения для них. При переброске многие детские дома растеряли свое и без того скудное имущество и, как правило, попадали в худшие жилищные условия.
Несмотря на организационные неурядицы, система детских учреждений и система социального обеспечения детей в целом постепенно приобретала довольно четкие очертания. К концу 20-х годов формально существовали уже только 3 категории детских домов: дошкольные детские дома, детские дома для учащихся, детские дома с профессиональным обучением. Кроме того, имелись трудовые колонии и трудовые коммуны для трудновоспитуемых детей, находившиеся в ведении органов НКВД и ОГПУ. Существовали также детские дома лечебного и полулечебного типа и детские дома для инвалидов, включая слепых и глухонемых.
На практике существовало гораздо больше различных типов детских заведений, не подпадавших ни под одну из упомянутых категорий. Так, до начала 30-х годов на местах, особенно в Поволжье, существовали так называемые детские городки, включавшие школу, интернат-общежитие, мастерские. Кроме детей, живущих в интернате, в школе и мастерских обучались дети жителей населенного пункта, где размещался детский городок. Существовали также школы-коммуны, призванные обеспечить свое существование за счет труда помещенных в них детей. Среди них имелись и такие, которые обходились без обслуживающего и преподавательского персонала. Такой, например, была Трудовая коммуна для беспризорных на станции Бутово Подольского уезда Московской губернии. Существовала и такая интересная форма социального обеспечения детей, как детские ночлежки с домами дневного пребывания, где все неграмотные дети обязательно должны были днем учиться грамоте и работать в мастерских.
Начало 30-х годов было отмечено новой волной роста беспризорности, что явилось следствием разрушения традиционного уклада крестьянской жизни, голода 1932-1933 годов и репрессий. В результате появились постановления СНК РСФСР от 29 января 1933 года «О мерах борьбы с детской беспризорностью и ликвидации уличной безнадзорности» и постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 ноября 1934 года «О порядке устройства детей лиц, находящихся под стражей или отбывающих исправительно-трудовые работы».
Рубежом в развитии системы социальной помощи детям стал 1935 год, когда были опубликованы постановления «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» и «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних». В первом из них было официально заявлено, что детская беспризорность в СССР ликвидирована. Ответственность за своевременное устройство детей, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на местные органы власти.
Однако численность детей, поступавших ежегодно в детские приемники-распределители, продолжала оставаться высокой. М.Р. Зезина отмечает, что в 1936-1937 годах численность детей в детских приемниках-распределителях выросла с 196,6 тысяч человек до 234,7 тысяч (18). Местные органы власти не справлялись с устройством детей из-за их наплыва вследствие голода 1933-1934 годов, а также массовых арестов 1937 года. В последующие предвоенные годы численность беспризорников устойчиво снижалась – в 1940 году через детский приемник-распределитель прошло 124,7 тысяч детей.
Во втором постановлении были ужесточены меры к малолетним правонарушителям; комиссии по делам несовершеннолетних были упразднены, вводилась уголовная ответственность с 12 лет; учреждения для несовершеннолетних правонарушителей, находившиеся в ведении различных наркоматов – просвещения, юстиции, внутренних дел, были переданы в НКВД, где создавался специальный отдел трудовых колоний, который в 1939 году был подчинен ГУЛАГу.
Таким образом, государственная система социальной защиты детей, сложившаяся в СССР к началу Великой Отечественной войны, была ориентирована не на предупреждение беспризорности, а преимущественно на борьбу с ее отрицательными последствиями. Иначе и не могло быть в условиях, когда рост числа беспризорных детей был прямым следствием государственной политики – коллективизации, выселения кулачества, голода, массовых репрессий. С окончательным утверждением в стране тоталитарного режима все многообразие различных видов детских учреждений исчезло и было заменено унифицированной системой детских домов-интернатов, которые существуют и по сей день.
Новый рост беспризорности пришелся на военные и послевоенные годы. Он связывался не только с военными потерями. Данные 1945 года по РСФСР свидетельствуют, что среди детей, поступивших в дома ребенка и детские дома, доля тех, чьи родители погибли на фронте или в оккупации, составляла около 20%. В числе других причин беспризорности были: голод 1946 года, тяжелые материальные условия жизни большинства населения, новая волна репрессий, последовавшая за указами об усилении уголовной ответственности за мелкие хищения (18).
Общая численность детей, оставшихся без присмотра родителей после войны, составляла примерно 3 миллиона человек. Так численность детей до 17 лет, потерявших связь с родителями, составляла примерно 2,5 миллиона человек. Эта цифра не охватывает всех детей, нуждавшихся в помощи государства. Сюда не включены дети, сданные матерями-одиночками или многодетными родителями в детские учреждения, сироты, сохранившие связи с родственниками и другие категории.
Рост детской беспризорности потребовал структурных изменений в системе социальной защиты детей-сирот. В 1942-1943 годах были приняты постановления СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» и «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством». В них предусматривалось создание комиссий по устройству детей, оставшихся без родителей, при местных советах, и организация отделов по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью в составе НКВД как центров для координации всей работы в этом направлении.
Устройство детей старше 3-х лет возлагалось на специальные комиссии, организованные при местных органах власти. Они широко привлекали к своей работе представителей профсоюзных и комсомольских организаций, шефских предприятий, учреждений народного образования. Комиссии могли назначить опекуна из родственников ребенка или близких друзей родителей, направить малыша в детский дом, подростка могли устроить учеником на производство или на работу в колхоз. Предпочтение отдавалось семейному обустройству детей: более половины сирот были определены на воспитание в приемные семьи.
Значительную роль в борьбе с безнадзорностью играли органы внутренних дел. При отделениях милиции, а также на железнодорожном и водном транспорте были созданы специальные детские комнаты. Сюда обычно приводили безнадзорных детей, задержанных на улице, приносили подкидышей до 3-х лет, откуда их направляли в дома ребенка. Дети от 3-х лет и старше, не имевшие родителей, переводились в детские приемники-распределители. В детских домах находились дети с 3-х до 14 лет. По достижению ими 14-летнего возраста они направлялись в ремесленные и железнодорожные училища. Туда же устраивали беспризорных подростков 13-16 лет, если они имели необходимый образовательный минимум. В особую группу выделялись дети с девиантным поведением и те, кто длительное время бродяжничал, неоднократно убегал из детского дома или училища. Как правило, они направлялись в детские колонии МВД. В то же время в системе Министерства просвещения РСФСР существовало два особых воспитательных учреждения: Нижнетагильский детский дом №1 (Свердловская обл.) для детей, склонных к антиобщественным поступкам, и Институт трудового воспитания «Новая жизнь» (г. Чехов Московской обл.) для сексуально развращенных девочек (единственный в СССР, существовал с 1927года).
Таким образом, вопросы устройства и воспитания детей, оставшихся без родителей, находились в ведении местных советов, а также министерств просвещения (детские дома), здравоохранения (дома ребенка и детские дома больничного типа для инвалидов), трудовых резервов (ремесленные училища и школы ФЗО), внутренних дел (детские комнаты, приемники-распределители, колонии). В первые послевоенные годы ведущим и координирующим органом был отдел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью НКВД/МВД СССР. Когда положение дел в этой сфере стало выправляться, он был переименован (в 1950 году) в отдел детских колоний (существовал до 1960 года).
Роль общественных организаций в социальной защите детей-сирот и борьбе с детской беспризорностью сводилась к помощи государственным органам. Этой работой занимались профсоюзы и комсомол, которые организовывали шефство над детскими домами, собирали вещи и средства для их воспитанников, направляли своих представителей для участия в работе детских комиссий при исполкомах.
С 1946 года при детских домах предусматривалась организация попечительских советов из представителей местных советов, партийных, профсоюзных и комсомольских органов и шефских организаций. В них обычно входили известные в стране люди, а также жены политических деятелей и крупных ученых. Так, представителями попечительского совета Московского детского дома № 22 были жены В.М. Молотова, П.С. Жемчужина, членами – артисты Большого театра О.В. Ленишинская, М.Д. Михайлов, С.Я. Лемешев. Н.В. Комарова поддерживала тесную связь с детдомом № 4 им. академика Комарова. М.М. Коганович оказывала помощь детскому дому № 8 в приобретении оборудования и организации отдыха воспитанников. Е.Д. Ворошилова многие годы возглавляла попечительский совет в детдоме № 35. Шефскую помощь детдомам оказывали Н.А. Пешкова и Л.И. Толстая. Однако, из тысяч детских учреждений лишь считанные единицы пользовались высоким покровительством и помощью, которая, впрочем, носила обычно эпизодический характер: в основном попечительские советы существовали только на бумаге.
В целом система социальной защиты детей-сирот в громадной степени опиралась на незаметную, повседневную, не отраженную в отчетах, помощь рядовых граждан. Сотни тысяч людей, несмотря на все тяготы послевоенных лет, брали сирот на воспитание: в семьи попали более половины всех детей, оставшихся без попечения родителей, главным образом, еще не испорченные улицей, часто связанные родственными отношениями с приемными родителями. К 1953 году их доля выросла до 73,4% по РСФСР (18).
В начале 50-х годов число детей, задержанных на улице и направленных в детские приемники-распределители, уменьшилось. Главным образом это были беглецы из детских домов, среди которых преобладали подростки до 14 лет. Большая часть детей, поступавших в детские приемники-распределители, имела родителей, чаще одного из них. Доля сирот составляла около 9%.
Победа над послевоенной беспризорностью была обусловлена действием ряда факторов. Значительную роль здесь сыграли усилия государственных органов и организаторская работа компартии. Большую работу проводили отдел по борьбе с детской преступностью и безнадзорностью НКВД/МВД и комиссии местных советов. Расширилась сеть детских учреждений, были налажены их регулярная отчетность и контроль за их деятельностью.
Объективно действовал и фактор времени. Дети военных лет в середине 50-х годов повзрослели, и проблема беспризорности решилась сама собой. На первый план вышли социальные источники сиротства: невозможность или неспособность родителей содержать и воспитывать детей по причине нужды, болезни, инвалидности или аморального образа жизни. Из 124 тысяч детей, прошедших через детские приемники-распределители в 1954 году большинство сами ушли из семьи: из-за недостатка внимания – 43%, материальной необеспеченности – 17,2%, любителей «попутешествовать» – 14,5%.
В связи с тем, что большинство воспитанников имели родителей или родственников, было принято решение о сокращении детских домов и строительстве интернатов. Наиболее распространены были общеобразовательные школы-интернаты, куда попадали в основном дети из неблагополучных семей и сироты. Преимущество новых учебных заведений было в том, что они позволяли сохранять более тесные связи воспитанников с их семьями.
В сентябре 1956 года ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли постановление «Об организации школ-интернатов». Среди воспитанников школ-интернатов преобладали дети из малообеспеченных семей. В 1964/1965 учебном году в целом по стране они составляли 50% от общей численности. Около 25% были детьми матерей-одиночек, у 10% родители были инвалидами, 15% не имели родителей.
Приоритетным направлением социальной помощи детям было устройство в приемную семью. Так, в Москве в 1961 году 75% детей, нуждавшихся в помощи, были определены в семьи, в 1965 году – 88,9%. В 1965 году в Костромской области 67% детей, оставшихся без попечения родителей, были устроены в семьи и 17% направлены в детские дома. Примерно таким же было соотношение и по другим областям. Дети, устроенные в семьи, оставались на учете: не реже чем два раза в год инспектора по охране прав несовершеннолетних должны были проводить проверки условий жизни ребенка. Большинство из них одновременно являлись секретарями районных и городских комиссий по делам несовершеннолетних при исполкомах. Большую помощь оказывали общественные инспектора из учителей, депутатов местных советов, членов родительских комитетов, женсоветов и др. По итогам проверки семьи могли получить материальную помощь на покупку одежды, обуви для подопечного.
Свою роль в предупреждении безнадзорности несовершеннолетних сыграли государственные постановления: «Об улучшении обеспечения пособиями по беременности и родам и уходу за больным ребенком» (1973 г.), «О дальнейшем увеличении материальной помощи малообеспеченным семьям, имеющим детей» (1974 г.), «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» (1981 г.).
Постепенно улучшалось содержание в детских интернатных учреждениях. В 1975 году были введены льготы для учащихся профессионально-технических училищ из числа детей-сирот, детей, лишившихся попечения родителей и детей-инвалидов войны. В 1977 году выпускники школ-интернатов получили право внеконкурсного поступления в профессионально-технические училища и техникумы и полного государственного обеспечения на время учебы.
Тем не менее тема безнадзорности несовершеннолетних оказалась закрытой: подкидыши, детдомовцы, дети, брошенные родителями, не вписывались в картину «развитого социалистического общества».
Изучение исторического опыта показывает: помощь беспризорным детям эффективнее при ее децентрализации, привлечении широкой общественности; при индивидуальном характере помощи; и взаимодействии всех сторон, участвующих в процессе – благотворительных, частных, общественных организаций, церкви и государства как в получении информации о нуждающихся в помощи детях, так и в координации помощи им.
Государство должно взять на себя функции контроля за деятельностью благотворительных учреждений, частичного финансирования работы некоторых из них, а главное – по созданию единой системы законов, нормативной базы, созданию стимулов для оказания помощи нуждающимся детям через систему льгот и поощрений.
Вопросы и задания для самостоятельной работы.
К какому времени относят начало развития детского призрения в России?
Какие виды призрения детей-сирот были распространены в Киевской Руси? Кто занимался призрением?
Когда призрение детей-сирот стало входить в круг задач государственного управления?
Раскройте особенности государственного попечения о детях с помощью специальных детских учреждений при Петре I.
Какие нововведения в плане призрения нуждающихся (бездомных, нищих) детей связывают с именем Петра I?
Насколько эффективными, с Вашей точки зрения, были меры социальной помощи нуждающимся детям, предпринимаемые в XVI – XIX веках?
Приведите примеры некоторых проектов призрения детей-сирот (XVII – XIX века). Проанализируйте их.
Как в детских приютах решалась проблема профилактики и борьбы с детской преступностью и отклоняющимся поведением? Приведите примеры.
Назовите особенности дореволюционной системы детского социального обеспечения.
Назовите основные категории учреждений, занимавшихся призрением детей к началу XX века?
Каковы основные причины роста беспризорности в XX веке?
Каковы отличительные особенности советской системы социальной помощи нуждающимся детям?
Какие меры принимало Советское правительство по социальной защите беспризорных детей? Какие, с Вашей точки зрения, меры (формы, методы работы) были полезны? Какие из них носили формальный характер? Обоснуйте ответ.
Какие министерства и ведомства в СССР принимали участие в социальной защите беспризорных и безнадзорных детей? Оцените их роль в развитии и формировании личности ребенка. Обоснуйте свое мнение.
Какова была роль общественных организаций в социальной защите беспризорных и безнадзорных детей?
Назовите условия, при которых, по Вашему мнению, социальная защита беспризорных и безнадзорных детей и подростков будет наиболее эффективной.
|
